Pacak Mateusz, Ustawa o elektronicznych instrumentach płatniczych. Komentarz

Polska jako pierwsze państwo europejskie wprowadziła ustawę całościowo regulującą funkcjonowanie kart płatniczych, pieniądza elektronicznego oraz podmiotów systemów płatności i ich wzajemnej relacji (R. Kaszubski, Ł. Obzejta, Karty płatnicze w Polsce, Warszawa 2012, s. 169). Obecnie Polska posiada jedną z najlepszych w Europie infrastruktur systemów płatniczych, w tym np. terminali zbliżeniowych - jest ich obecnie około 80 tys., a organizacja Visa szacuje, że w 2015 r. będzie ich około 200 tys. (W. Szpringer, Społeczna odpowiedzialność banków. Między ochroną konsumenta, a osłoną socjalną, Warszawa 2009, s. 168; dane statystyczne za P. Poznański, Czy karta kredytowa to przeżytek, „Gazeta Wyborcza”, 10 lipca 2012 r., s. 1).

Ustawa z 12 września 2002 r. o elektronicznych instrumentach płatniczych (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 1232) stanowiła pierwszą w Europie implementację nieobowiązującej dyrektywy 2000/46/WE z 18 września 2000 r. w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje pieniądza elektronicznego oraz nadzoru ostrożnościowego nad ich działalnością (Dz.Urz. WE 2000 L 275/39), nazywanej dyrektywą EMD (ang. E-money Directive).

W ciągu przeszło 10 lat obowiązywania ustawy pojawiło się wiele publikacji dotyczących przede wszystkim cywilnoprawnych aspektów pieniądza elektronicznego, jego nośników, umowy o elektroniczny instrument płatniczy. Stosunkowo niewiele było natomiast publikacji, które dotyczyły instytucji pieniądza elektronicznego, co zapewne wynikało z faktu wadliwej regulacji, która stworzyła zbyt wiele barier prowadzenia tego typu działalności. Niniejszy komentarz ma na celu chociaż częściowe zapełnienie tej luki.

Wraz ze wzrostem znaczenia w społeczeństwie elektronicznych instrumentów płatniczych oraz pieniądza elektronicznego rośnie doniosłość regulacji prawnych, które dotyczą tych zagadnień. Niniejszy komentarz zawiera praktyczne objaśnienie szczególnych i unikatowych konstrukcji prawnych, które pojawiają się w komentowanej ustawie, w tym przede wszystkim zagadnienia związane z tworzeniem i organizacją instytucji pieniądza elektronicznego, nadzoru nad nim, a także podstawowe konstrukcje cywilistyczne związane z emisją i funkcjonowaniem pieniądza elektronicznego na rynku.

W związku z wciąż trwającą reformą rynku usług płatniczych w kierunku stworzenia SEPA - Jednolitego Obszaru Płatności w Euro (ang. Single Euro Payments Area), stan prawny zarówno na poziomie unijnym, jak i krajowym podlega głębokim przemianom. W dniu 24 października 2011 r. weszła w życie ustawa z 19 sierpnia 2011 r. o usługach płatniczych (Dz.U. z 2011 r. Nr 199, poz. 1175 ze zm.), która implementowała do polskiego porządku prawnego tzw. dyrektywę PSD (ang. Payment Services Directive) - dyrektywę 2007/64/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 13 listopada 2007 r. w sprawie usług płatniczych w ramach rynku wewnętrznego zmieniającą dyrektywy 97/7/WE, 2002/65/WE, 2005/60/WE i 2006/48/WE i uchylającą dyrektywę 97/5/WE (Dz.Urz. UE L 319/1 ze zm.). Ustawa ta stanowi prawdziwą rewolucję w każdym aspekcie funkcjonowania rynku płatniczego, w tym także w zakresie elektronicznych instrumentów płatniczych.

Jednym z etapów tworzenia SEPA było uchwalenie drugiej dyrektywy o pieniądzu elektronicznym - EMD II (dyrektywa 2009/110/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 16 września 2009 r. w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje pieniądza elektronicznego oraz nadzoru ostrożnościowego nad ich działalnością, zmieniająca dyrektywy 2005/60/WE i 2006/48/WE oraz uchylająca dyrektywę 2000/46/WE, Dz.Urz. UE 2009 L 267/7), której celem podstawowym jest usunięcie barier wejścia na rynek pieniądza elektronicznego oraz ułatwienie podejmowania i prowadzenia działalności w zakresie wydawania pieniądza elektronicznego, w celu zapewnienia równych warunków konkurencji dla wszystkich dostawców usług płatniczych (w tym instytucjom pieniądza elektronicznego).

Implementacja EMD II planowana jest w ustawie o usługach płatniczych, w związku z tym uchylone zostaną pozostające w mocy przepisy ustawy o elektronicznych instrumentach płatniczych. Decyzja ustawodawcy co do uregulowania usług płatniczych w jednym akcie prawnym wymusiła dostosowanie komentarza do przyszłego, zmienionego stanu prawnego. Na wstępie omówione zostaną podstawowe założenia EMD II. Ponadto w komentarzu do większości przepisów znalazły się odniesienia do przepisów dyrektywy bądź do projektowanych przepisów ustawy implementującej EMD II, które znajdą się w ustawie o usługach płatniczych.

Informacja o stanie prawnym

Komentarz omawia stan prawny na 1 grudnia 2012 r. Ustawa o elektronicznych instrumentach płatniczych ma zostać uchylona w wyniku nowelizacji ustawy o usługach płatniczych. Nowelizacja ma na celu transpozycję dyrektywy 2009/110/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 16 września 2009 r. w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje pieniądza elektronicznego oraz nadzoru ostrożnościowego nad ich działalnością, zmieniającej dyrektywy 2005/60/WE i 2006/48/WE oraz uchylającej dyrektywę 2000/46/WE (Dz.Urz. UE 2009 L 267/7), tzw. drugiej dyrektywy o pieniądzu elektronicznym (EMD II). Na dzień ukończenia komentarza nowelizacja ustawy o usługach płatniczych była na etapie rządowych prac legislacyjnych. Postępy tych prac można śledzić na stronie Rządowego Centrum Legislacji (http://legislacja.rcl.gov.pl/lista/2/projekt/24838, dostęp 20 października 2012 r.). W komentarzu znajdują się także odniesienia do EMD II, projektu ustawy implementującej EMD II oraz do ustawy o usługach płatniczych.

Dyrektywa EMD II

1. Implementacja EMD II spowoduje zmianę redakcji większości przepisów tworzących obecnie ustawę o elektronicznych instrumentach płatniczych. W związku z tym niezbędne wydaje się zaprezentowanie genezy i założeń EMD II. Szczegółowe uwagi znajdują się w komentarzach do poszczególnych przepisów.

SWOBODA PRZEPŁYWU KAPITAŁU

2. Z art. 63 ust. 1 TFUE statuuje swobodę przepływu kapitału wewnątrz EOG. Artykuł ten ustanawia również swobodę przepływu płatności (63 ust. 2 TFUE), określaną czasami jako piąta ze swobód. Swoboda przepływu płatności zakłada zakaz ograniczeń w przepływie płatności, tzn. poleceń przelewu, poleceń zapłaty, kart płatniczych, gotówki, pieniądza elektronicznego, płatności mobilnych (por. R. Kaszubski, Ł. Obzejta, Karty płatnicze..., s. 456, 457; szeroko na temat różnych aspektów przepływu płatności w Unii Europejskiej zob. A. Zawidzka, Swoboda przepływu kapitału i płatności, w: Prawo gospodarcze Unii Europejskiej, red. J. Barcz, Warszawa 2011, s. V-13 i n.).

SEPA

3. Jednolity Obszar Płatności w Euro (ang. Single Euro Payments Area, SEPA) jest ideą wprowadzenia w Europie jednolitego obszaru płatności z pominięciem regulacji transgranicznych (B. Bacia, Swoboda świadczenia usług finansowych, w: Prawo gospodarcze Unii Europejskiej, red. J. Barcz, Warszawa 2011, s. V-85 i n.). Obejmuje on 27 państw UE oraz Islandię, Lichtenstein, Monako, Norwegię i Szwajcarię. SEPA zakłada, że uczestnicy obrotu będą mogli dokonywać i otrzymywać płatności w euro na całym jego obszarze (R. Kaszubski, Ł. Obzejta, Karty płatnicze..., s. 456). W myśl koncepcji SEPA zniesiony ma zostać podział na transfery pieniężne transgraniczne i krajowe, a ujednolicone zostaną reguły autoryzacji i rozliczeń (odnośnie SEPA zob. K. Lewandowski, Jednolity Obszar Płatności w Euro (SEPA): koncepcja i wdrożenie, PB 2008, nr 10; J. Gliniecka, Zasada przejrzystości świadczenia usług płatniczych jako warunek bezpiecznego korzystania z elektronicznych instrumentów płatniczych na tle rozwiązań prawnych dyrektywy PSD, PB 2008, nr 9; M. Grabowski, Ustawa o usługach płatniczych. Komentarz, Warszawa 2012, komentarz do art. 1, pkt 2, s. 5).

PRAKTYCZNY WYMIAR SEPA DLA KONSUMENTÓW

4. Wśród licznych korzyści obowiązywania SEPA, dla konsumenta usług płatniczych wymienia się takie zalety jak: jeden rachunek bankowy do składania poleceń przelewu lub zapłaty w całej UE, jeden instrument płatniczy do dokonywania płatności bez konieczności ponoszenia wygórowanych opłat, dostęp do innowacyjnych usług płatniczych bez względu na kraj zamieszkania, integracja płatności z dodatkowymi usługami, np. biletem elektronicznym, inicjowaniem płatności telefonem komórkowym itp. (W. Szpringer, Społeczna..., s. 167).

NOWA DYREKTYWA O ELEKTRONICZNYCH INSTRUMENTACH PŁATNICZYCH

5. Dyrektywa EMD II stanowi jeden z elementów SEPA. Zastąpiła ona dyrektywę 2000/46/WE z 18 września 2000 r. w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje pieniądza elektronicznego oraz nadzoru ostrożnościowego nad ich działalnością (Dz.Urz. WE 2000 L 275/39), która była podstawą dla ustawy o elektronicznych instrumentach płatniczych. W ramach przeglądu tejże dyrektywy wskazano na dwa zasadnicze problemy: niepewność prawną (związaną z niejasnym charakterem definicji pieniądza elektronicznego i zakresu dyrektywy) oraz nieodpowiednie regulacje prawne (nieadekwatny okazał się w szczególności system nadzoru ostrożnościowego, wyłączenia i system udzielania zezwoleń). Niespójność prawna zwiększyła się po wdrożeniu dyrektywy PSD, ponieważ niektóre jej przepisy są niezgodne z dyrektywą 2000/46/WE. Skutkiem tych problemów był ograniczony rozwój rynku pieniądza elektronicznego w Europie z punktu widzenia ilości wyemitowanego pieniądza elektronicznego i liczby uczestników rynku. Wartość wyemitowanego pieniądza elektronicznego według stanu na sierpień 2007 r. wynosiła 1 mld euro w porównaniu do 637 mld euro w gotówce znajdujących się w obiegu [Ocena skutków dołączona do projektu wniosku dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniająca dyrektywę 2000/46/WE w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje pieniądza elektronicznego oraz nadzoru ostrożnościowego nad ich działalnością - streszczenie oceny skutków, dokument roboczy służb komisji, COM (2008) 627 wersja ostateczna, SEC (2008) 2572, s. 4].

CELE

6. Celem ogólnym EMD II jest przyczynianie się do powstania rzeczywistego jednolitego rynku usług w zakresie pieniądza elektronicznego w Europie oraz zapewnienie dostępu do rynku nowym uczestnikom (instytucjom pieniądza elektronicznego) oraz rzeczywistej i skutecznej konkurencji pomiędzy wszystkimi uczestnikami rynku, a tym samym generowanie znaczących korzyści dla szeroko rozumianej gospodarki europejskiej. Do realizacji celu ogólnego ma prowadzić realizacja celów szczegółowych, a mianowicie zwiększenia pewności prawnej dla wszystkich podmiotów świadczących usługi, stworzenia zharmonizowanych ram prawnych oraz sprzyjania rozwojowi nowych i innowacyjnych usług (tj. rozwiązanie problemów wskazanych w przeglądzie dyrektywy 2000/46/WE; por. wyżej). Operacyjne cele dyrektywy to doprecyzowanie definicji i zakresu usług pieniądza elektronicznego i instytucji pieniądza elektronicznego, a także zapewnienie spójności z dyrektywą PSD.

Rys. 1. Schemat celów dyrektywy i relacje pomiędzy nimi (opracowanie własne za: Impact Assessment Commission Staff Working Document, Accompanying document to the proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2000/46/EC on the taking up, pursuit of and prudential supervision of the business of electronic money institutions, COM (2008) 627 final, SEC (2008) 2572, s. 21; http://ec.europa.eu/internal_market/payments/docs/emoney/sec-2008-2573-impact_ass_en.pdf, dostęp 20 października 2012 r.).

AKSJOLOGIA DYREKTYWY

7. Cel ogólny EMD II, czyli zwiększona konkurencja, ma prowadzić, jak zakłada Komisja Europejska, do zwiększenia bezpieczeństwa posługiwania się elektronicznymi instrumentami płatniczymi, zmniejszeniem kosztów transakcyjnych, a także zwiększenia poziomu ochrony środków płatniczych i uczestników rynku. Wszystkie te założenia składają się na ochronę konsumenta usług finansowych, która to ochrona jest aksjologicznym uzasadnieniem wdrażania i obowiązywania przeważającej części regulacji związanych z rynkiem usług finansowych.

DYREKTYWA MAKSYMALNEJ HARMONIZACJI

8. EMD II jest dyrektywą maksymalnej harmonizacji (zwaną też wysoką, pełną harmonizacją; w odróżnieniu od minimalnej harmonizacji, w której dyrektywa jest aktem prawnym wiążącym co do celu, a nie co do środków - przepisów - prowadzących do jego osiągnięcia). Oznacza to, że jej postanowienia powinny być w całości transponowane do systemów prawnych państw członkowskich, bez możliwości stosowania odstępstw (por. art. 16 EMD II). Wyjątkiem od zasady pełnej harmonizacji są tzw. opcje narodowe (EMD II zawiera ich 12), których implementacja jest pozostawiona państwom zarówno ze względu na wybór możliwych regulacji, jak i sposób implementacji. Pozostawienie możliwości odstępstw ma służyć przede wszystkim dostosowaniu zasad ustanowionych w dyrektywie do specyfiki prawnej i rynkowej każdego z państw członkowskich (na gruncie PSD zob. M. Grabowski, Ustawa..., komentarz do art. 1, pkt 3, s. 6).

PROEUROPEJSKA WYKŁADNIA

9. W związku z tym, że dyrektywa jest aktem prawa unijnego, obowiązuje proeuropejska (prounijna, wcześniej: prowspólnotowa) wykładnia jej przepisów. Oznacza to, że konieczna jest taka interpretacja przepisów prawa krajowego, która zapewnia osiągnięcie celów norm unijnych i to niezależnie od bezpośredniej skuteczności tych norm (tak trafnie K. Oplustil; O potrzebie proeuropejskiej wykładni prawa spółek, PPH 2010, nr 9, s. 4).Taki sposób wykładni wiąże również sądy i organy administracji, a w przypadku różnic między ustawą implementującą i dyrektywą zastosowanie znajdzie zasada pierwszeństwa prawa unijnego. W zakresie EMD II wskazane tutaj zasady w Polsce mają szczególne zastosowanie w związku z brakiem terminowej implementacji dyrektywy.

TERMIN IMPLEMENTACJI

10. Implementacja dyrektywy EMD II miała zakończyć się 30 kwietnia 2011 r. Projekt ustawy implementującej, będącej ustawą nowelizującą ustawę o usługach płatniczych, pojawił się dopiero w czerwcu 2012 r. (projekt ustawy o zmianie ustawy o usługach płatniczych oraz niektórych innych ustaw z dnia 12 czerwca 2012 r., dostępny na stronie Rządowego Centrum Legislacji, http://legislacja.rcl.gov.pl/docs//2/24838/248 46/24853/dokument38467.pdf?lastUpdateDay=19.10.12&lastUpdateHour=5%3A52&userLogged=false&date=niedziela%2C+21+pa%C5%BAdziernik+2012, dostęp 20 października 2012 r.). Obecnie projekt przeszedł dopiero etap konsultacji. Znamienne jest, że Polska jako pierwszy kraj implementowała dyrektywę 2000/46/WE, nie będąc jeszcze członkiem Wspólnot Europejskich, natomiast obecnie jako jedno z dwóch państw UE (obok Francji) nie zgłosiła Komisji Europejskiej nawet przybliżonego terminu implementacji EMD II (stan na 31 maja 2012 r., zob. Working Document State of Transposition of 2nd E-Money Directive in Member States, http://ec.europa.eu/internal_market/payments/docs/emoney/plans_en.pdf, dostęp 20 października 2012 r.). Dnia 1 listopada 2012 r. rozpoczął się pierwszy przegląd skutków implementacji EMD II, który z oczywistych względów nie obejmie Polski.

PROJEKT ZMIANY USTAWY O USŁUGACH PŁATNICZYCH

11. Należy zgodzić się z zapatrywaniem twórców projektu ustawy implementującej EMD II, że stosowanie i rozumienie przepisów dwóch ściśle powiązanych ustaw: ustawy o usługach płatniczych i ustawy o elektronicznych instrumentach płatniczych, jest trudne i prowadzić może do wielu nieporozumień (uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy o usługach płatniczych oraz niektórych innych ustaw z dnia 12 czerwca 2012 r., s. 4, dostępne na stronie Rządowego Centrum Legislacji, http://legislacja.rcl.gov.pl/docs//2/24838/24846/24853/dokument38468.pdf?lastUpdateDay=19.10.12&lastUpdateHour=5%3A52&userLogged=false&date=niedziela%2C+21+pa%C5%BAdziernik+2012, dostęp 20 października 2012). Postulat uchylenia ustawy o elektronicznych instrumentach płatniczych, która zawiera regulację szczątkową (w zakresie pieniądza elektronicznego i jego instytucji) wydaje się zasadny. Polski ustawodawca doprowadzi do tego, co nie udało się prawodawcy unijnemu - niemal wszystkie aspekty rynku usług płatniczych będą uregulowane w jednym akcie prawnym.