Maciejko Wojciech, Ustawa o dowodach osobistych. Komentarz

Problematyka dowodów osobistych stanowi jeden z kluczowych przedmiotów zainteresowań materialnego prawa administracyjnego. Regulacje z zakresu dowodów osobistych stanowią bezpośrednie następstwo stosunku obywatelstwa polskiego. Dowód osobisty jest bowiem podstawowym dokumentem poświadczającym stosunek obywatelstwa, jaki nawiązał się pomiędzy Rzeczypospolitą Polską a posiadaczem dowodu osobistego, tzn. osobą fizyczną o określonej w tym dokumencie tożsamości. Oczywiście, współczesny dowód osobisty ma też inne funkcje, np. związane z prawem do przekraczania granic niektórych państw Europy. Projektowano też, przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2012 r., rozwiązania pozwalające za pomocą warstwy elektronicznej dowodu osobistego składać podpis osobisty i podpis elektroniczny w obrocie prawnym oraz poświadczać wstąpienie w stosunek ubezpieczenia zdrowotnego.

Dowód osobisty pozostaje jednak przede wszystkim ciężarem, gdyż ustawodawca nakłada obowiązek legitymowania się nim przez obywatela. Prawny obowiązek posiadania ważnego dowodu osobistego jest odbiciem ciężaru stawiennictwa każdego obywatela przed organem wydającym dowód, stawiennictwa dopełnianego w celu potwierdzenia własnej tożsamości i przynależności państwowej, co przekłada się na figurowanie osoby fizycznej w rejestrze publicznym zwanym Rejestrem Dowodów Osobistych. Rejestr ten, z racji udostępniania zgromadzonych w nim danych, stanowi dla organów władzy publicznej (w znaczeniu ustrojowym i funkcjonalnym) podstawowe źródło danych o obywatelu, a w szczególności o jego bycie i statusie personalnym.

Posiadanie dowodu osobistego narzucone przez polskie prawo jest tylko do pewnego stopnia obowiązkiem uzyskania dokumentu poświadczającego tożsamość. Uzyskanie dokumentu urzędowego poświadczającego prawo lub fakt nie jest celem samym w sobie; nie jest zabiegiem rytualnym. Zwykle ma charakter instrumentalny i służy osiągnięciu jakiegoś celu końcowego. Na przykład zainteresowany ubiega się o zaświadczenie w celu uzyskania świadczenia, a organ przyznający świadczenie wymaga zaświadczenia. Samo zaświadczenie jest dla jego posiadacza bezużyteczne. W przypadku dowodu osobistego nie da się wskazać takiego racjonalnego celu posiadania. Ustawodawca przyjął, że dowód osobisty obywatel, co do zasady, przechowuje w wybranym przez siebie miejscu, np. w mieszkaniu. Jest więc posiadaczem dowodu osobistego raczej z nazwy niż z realnej potrzeby. W celu legitymowania się nim obywatel powinien dzierżyć go (posiadać przy sobie, posiadać realnie) w enumeratywnie wyliczonych w prawie przypadkach (por. np. art. 18 ust. 1 ustawy z 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym, Dz.U. Nr 113, poz. 985 ze zm.). W istocie nie tyle chodzi o przyznanie statusu posiadacza dowodu osobistego, ile o weryfikację stanu obywateli państwa względem danych wynikających z aktów stanu cywilnego, w drodze nakazu osobistego stawiennictwa w organie wydającym dowód oraz w celu wciągnięcia danych dorosłego obywatela (a więc obywatela zdolnego do ponoszenia pełnych ciężarów, jakie jest winien Państwu) do odpowiedniego rejestru publicznego, udostępnianego organom realizującym poszczególne zadania publiczne w rozmaitych sferach.

Nowego pomysłu ustawodawcy na posługiwanie się dowodem osobistym przez składanie nim podpisu w trakcie dopełniania czynności prawnych (zob. zakres ustawy nowelizującej z 2012 r.), zarówno w obrocie publicznym (przed organami władzy publicznej), jak i prywatnym, nie można ocenić pozytywnie. Obrót prawny, opierający się na wstępowaniu w stosunki prawne, zwłaszcza w te pierwotne, cywilne, nie może bez końca ulegać ślepemu upaństwowieniu czy zurzędowieniu. Tam, gdzie element zawiadywania państwowego w dopełnianiu czynności prawnych był konieczny, tam go wyraźnie zapewniono, np. zastrzegając formę aktu notarialnego dla niektórych umów o pierwszorzędnym znaczeniu (m.in. w obrocie nieruchomościami) albo wymagając udziału geodety upoważnionego przez organ przy zawieraniu niektórych ugód (m.in. w Prawie geodezyjnym i kartograficznym). Praktyka notorycznego powoływania się przez strony umów w treści czynności prawnych na serie, numery dowodów osobistych oraz organy je wydające niczego nowego tu nie wnosi. Po prostu stanowi rezultat swobody umów. I nie stanowi z tej racji usprawiedliwionej przyczyny zwiększenia liczby sfer, w które powinno wkraczać państwo z własnymi dokumentami urzędowymi. Postęp w stosunkach społecznych opartych na wstępowaniu w relacje prawne nie może być utożsamiany, jak uczyniono to w komentowanej ustawie, z wyposażaniem człowieka w dowód osobisty - znacznik, za pomocą którego można kupować i sprzedawać. Stosunki prawne są to takie stosunki społeczne, u podstaw których zawsze leżała osobista, naoczna potrzeba identyfikowania stron, a przynajmniej potrzeba swobodnego ustalenia sposobu wzajemnej identyfikacji. Potrzebę tę można oderwać od sfery skuteczności czynności prawnej, jak uczynił to ustawodawca w komentowanym akcie, ale czy można ją oderwać od natury człowieka, mówiąc mu nadal, że wstępując w stosunki prawne (w tym cywilne), rzeczywiście jest wolny?

Warszawa, luty 2013 r.