Komentarze
Opublikowano: ABC 2004
Stan prawny: 1 stycznia 2004 r.
Autorzy komentarza:

Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Komentarz

Autorzy fragmentu:

Wprowadzenie

Wprowadzona w Polsce od 1 stycznia 1999 r. nowa, trójszczeblowa struktura samorządu terytorialnego wymagała konstrukcji nowego systemu finansów j.s.t. Podstawę prawną tego systemu, poza uchwaloną już wcześniej Konstytucją RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) i obowiązującą w Polsce od 1994 r. Europejską Kartą Samorządu Terytorialnego, stworzyła ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 z późn. zm.) oraz - w zakresie podziału źródeł dochodów między państwo i poszczególne szczeble j.s.t., a także zasad ustalania wysokości niektórych z tych dochodów - ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000 (Dz. U. Nr 150, poz. 983 z późn. zm.), po kolejnych zmianach nosząca tytuł: ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003 .

Ta epizodyczna, gdyż w założeniu mająca obowiązywać przez dwa lata, ustawa regulowała:

-

źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego;

-

zasady ustalania subwencji ogólnych dla tych jednostek;

-

zasady i tryb przekazywania subwencji ogólnych;

-

zasady i tryb udzielania dotacji celowych jednostkom samorządu terytorialnego.

Przepisy u.d.j.s.t. 1999-2003 miały kluczowy charakter dla finansów i budżetów j.s.t., gdyż determinowały ich zakres i strukturę. Dlatego reformę finansów j.s.t. sprowadza się szablonowo do zasadniczych zmian tej ustawy. Z tego powodu jej zmiany oraz próby konstrukcji zupełnie nowych rozwiązań w tym zakresie po 1 stycznia 1999 r. zasługują na szersze omówienie, gdyż ukazują uwarunkowania i pomysły także dla przyszłej, koniecznej reformy finansów samorządowych w Polsce.

Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003 z założenia odrzucała dwie skrajne koncepcje: pełnego rozdziału źródeł dochodów państwa i samorządu terytorialnego oraz całkowitego połączenia źródeł tych dochodów. Rzadko realizowane w czystej postaci w praktyce, koncepcje te często powracają w literaturze, kusząc swoją złudną logiką. W rzeczywistości pełne rozdzielenie źródeł dochodów państwa i samorządu terytorialnego prowadzi do niemożliwości wyrównywania różnic między j.s.t., co dzisiaj odrzuca się nawet w państwach bardzo liberalnych, natomiast pełna integracja tych źródeł (istnienie jednego funduszu środków publicznych) musi prowadzić do ograniczenia zainteresowania samorządu terytorialnego pozyskiwaniem dochodów oraz zmniejszenia jego samodzielności.

Podstawowym celem racjonalnego podziału źródeł dochodów między państwo a j.s.t. jest równoważenie (czyli "doprowadzanie do równowagi") budżetów samorządowych. Jest to zagadnienie ustrojowe, które musi uwzględniać istotę samorządu terytorialnego, a sposób jego rozwiązania tę istotę realizuje. Można wymienić różne instrumenty równoważenia budżetów samorządowych, wśród których za najważniejsze uznaje się: dochody (przychody) własne (zwłaszcza podatki) samorządu terytorialnego, udziały w podatkach państwowych lub dodatki do tych podatków (tzw. dochody wspólne), subwencje i dotacje oraz dochody (przychody) zwrotne (głównie kredyty i pożyczki). Z punktu widzenia równoważenia budżetów j.s.t. każdy z tych instrumentów ma określone cechy, dlatego ich dobór i wzajemne proporcje mają charakter ustrojowy i są często przedmiotem unormowań konstytucyjnych.

Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) poświęciła omawianemu zagadnieniu art. 167; jego ust. 2 i 3 stanowią odpowiednio, że dochodami j.s.t. są ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa oraz że źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego są określone w ustawie.

Tę konstytucyjną dyspozycję nie w pełni realizowała omawiana u.d.j.s.t. 1999-2003. Dzieliła ona dochody j.s.t. poszczególnych szczebli na obligatoryjne (formuła: "dochodami... są") oraz fakultatywne (formuła: "dochodami... mogą być"). Do dochodów obligatoryjnych poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego zaliczała wpływy z podatków, opłat, udziałów w podatkach państwowych, dochody jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych, dochody z majątku, subwencje ogólne (z podziałem na części), określone dotacje celowe oraz odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych. Wśród dochodów fakultatywnych j.s.t. ustawa wymieniała: dotacje celowe na dofinansowanie zadań własnych gminy, powiatu, województwa, dotacje celowe dla gmin, powiatów i województw na zadania realizowane na podstawie porozumień z organami administracji rządowej lub z innymi j.s.t., dotacje celowe z budżetu państwa dla gmin i powiatów na usuwanie bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, dotacje z funduszy celowych dla gmin, powiatów i województw, dotacje celowe dla państwowych uczelni zawodowych utworzonych na wniosek sejmiku województwa, spadki, zapisy i darowizny, odsetki od udzielonych pożyczek, odsetki i dywidendy od wniesionego kapitału, dochody z kar pieniężnych i grzywien określonych odrębnymi przepisami, opłatę prolongacyjną w gminach oraz odsetki od nieterminowo regulowanych należności stanowiących dochody gmin, powiatów lub województw, a także inne dochody należne wymienionym jednostkom na mocy odrębnych przepisów.

Zasadniczą rolę w dochodach własnych samorządu terytorialnego odgrywają podatki i opłaty samorządowe. Omawiana u.d.j.s.t. 1999-2003 przyznała takie podatki wyłącznie gminom, zaliczając do nich podatki: od nieruchomości, rolny, leśny, od środków transportowych, od działalności gospodarczej osób fizycznych opłacany w formie karty podatkowej, od spadków i darowizn, od posiadania psów, od czynności cywilnoprawnych. Gminom przypadały też na jej podstawie wpływy z opłat: skarbowej, eksploatacyjnej (w części), targowej, miejscowej, administracyjnej oraz innych, opartych na odrębnych ustawach (adiacenckie, za zezwolenie na sprzedaż alkoholu, związane z gospodarczym korzystaniem ze środowiska itp.).

Drugim ważnym instrumentem równoważenia budżetów j.s.t., przyjętym w u.d.j.s.t. 1999-2003, były udziały tych jednostek w podatkach państwowych, tj. w podatku dochodowym od osób fizycznych (PIT) i podatku dochodowym od osób prawnych (CIT). Z tego instrumentu równoważenia korzystały wszystkie szczeble samorządu terytorialnego, chociaż w zróżnicowanym zakresie i rozmiarach. Poszczególnym szczeblom j.s.t. przyznane zostały następujące udziały:

1)

gminom:

-

27,6% wpływów z podatku dochodowego od osób fizycznych, zamieszkałych na terenie gminy;

-

5% wpływów z podatku dochodowego od osób prawnych, opłacanego przez podmioty mające siedzibę na terenie gminy;

2)

powiatom:

-

1% wpływów z podatku dochodowego od osób fizycznych, zamieszkałych na terenie powiatu;

3)

województwom:

-

1,5% wpływów z podatku dochodowego od osób fizycznych, zamieszkałych na terenie województwa;

-

0,5% wpływów z podatku dochodowego od osób prawnych, opłacanego przez podmioty mające siedzibę na terenie województwa.

Nie wprowadzono natomiast w u.d.j.s.t. 1999-2003 dodatków do podatków państwowych, chociaż jej projekt takie dodatki przewidywał. Rezygnacja z tego instrumentu równoważenia budżetów samorządowych - zwłaszcza wobec szczupłości źródeł dochodów powiatów i województw oraz wymogów Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego - była posunięciem dyskusyjnym, podobnie zresztą jak cały wprowadzony u.d.j.s.t. 1999-2003 system równoważenia budżetów samorządowych.

Rezultaty pierwszego roku realizacji reformy ustrojowej w zakresie decentralizacji finansów publicznych, której elementem była omawiana u.d.j.s.t. 1999-2003, zostały krytycznie ocenione przez doktrynę, a także przez działaczy i organizacje samorządowe. Niektórzy politycy i samorządowcy pod koniec 2000 r. mówili już wprost o "kryzysie finansów lokalnych" w Polsce.

Nic więc dziwnego, że już po pierwszym roku doświadczeń funkcjonowania reformy ustrojowej w zakresie finansów lokalnych, zarówno strona rządowa, jak i samorządowa, podejmowały próby ich zasadniczej przebudowy. Pierwszą skonkretyzowaną próbą w tym zakresie był projekt Ministerstwa Finansów z dnia 15 maja 2000 r. ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tzw. projekt Millera). Opierał się on na następujących zasadach:

-

gwarancji wzajemnej niezależności finansowej poszczególnych j.s.t.;

-

zwiększenia udziału dochodów własnych w finansowaniu j.s.t. poprzez: zastąpienie dotychczasowych dotacji celowych na zadania własne i niektórych dotacji na zadania zlecone - dochodami własnymi, zastąpienie tymi dochodami subwencji drogowej w powiatach i województwach oraz zmniejszenie wartości subwencji oświatowej dla powiatów, województw i gmin, a w przypadku tych ostatnich także zmniejszenie subwencji rekompensującej ubytek dochodów z tytułu likwidacji podatku od środków transportowych;

-

wprowadzenia do subwencji mechanizmu korygującego skutki nierównomiernego rozłożenia dochodów własnych j.s.t., w którym o poziomie wyrównania dysproporcji miała decydować reprezentacja j.s.t.;

-

zmniejszenia rozpiętości dochodów j.s.t. na mieszkańca przez wprowadzenie obowiązku wpłat jednostek o wyższych dochodach na rzecz subwencji wyrównawczej dla jednostek o niskich dochodach;

-

wyrównywania ewentualnego ubytku bądź nadmiernego przyrostu dochodów w konsekwencji wprowadzenia zmian systemowych - nową formą subwencji, zwaną subwencją dostosowawczą.

Do proponowanych konkretnych, nowych rozwiązań, zapewniających realizację powyższych założeń, należały m.in.:

-

zwiększenie udziałów gmin w PIT do 45% wpływów, a w CIT do 25% wpływów z tych podatków; dla powiatów miało to być odpowiednio - 4% i 5% wpływów, a dla województw samorządowych - 2,5% i 5%;

-

przyznanie powiatom, jako dochodów własnych całości podatku od czynności cywilnoprawnych oraz 5% wpływów z podatku od nieruchomości pobranego przez gminy wchodzące w skład powiatu;

-

przyznanie wszystkim j.s.t. prawa do pozostawienia w tych jednostkach 5% dochodów uzyskiwanych w związku z wykonywaniem przez nie zadań z zakresu administracji rządowej;

-

stworzenie mechanizmu subwencji dostosowawczej, która pochodziłaby z wpłat j.s.t. zyskujących na reformie, a kierowana byłaby do j.s.t. na reformie tracących;

-

uprawnienie strony samorządowej Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego do ustalania wskaźników stanowiących podstawę obliczania subwencji wyrównawczej.

Omawiany projekt spotkał się z wyjątkowo ostrą krytyką i powszechną niemal dezaprobatą j.s.t. Przedstawiciele samorządu zarzucili mu: pośpiech w opracowaniu, brak czasu na konsultacje z j.s.t., brak szerszej symulacji skutków reformy dla różnych grup j.s.t., chęć przerzucenia "dzielenia biedy" przez rząd na przedstawicieli samorządu terytorialnego, próbę odebrania samorządowi względnie pewnych wpływów z dotacji celowych w zamian za stale zmniejszające się wpływy j.s.t. z udziałów w podatkach państwowych itp. Niektórzy samorządowcy pytali wprost, czy to żart, wskazując przykłady małych gmin, które stracą na reformie ok. 3,5 mln zł.

Ta nieprzejednana krytyka zablokowała prace legislacyjne nad projektem, zmuszając rząd do wycofania się z jego założeń, a zamiast pogłębionej reformy posłowie z sejmowej Komisji Samorządu Terytorialnego przedłożyli projekt nowelizacji ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000, przedłużający jej obowiązywanie o rok i zakładający utrzymanie status quo w finansach lokalnych z drobnymi, kosmetycznymi zmianami. Do ważniejszych zmian, wprowadzonych uchwaloną nowelą z dnia 13 października 2000 r. (z mocą wiążącą od dnia 1 stycznia 2001 r.), należały:

-

przyznanie gminom dochodów z podatku od czynności cywilnoprawnych;

-

przyznanie j.s.t. możliwości otrzymywania środków finansowych pochodzących ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi oraz środków na współfinansowanie programów realizowanych z udziałem środków zagranicznych niepodlegających zwrotowi;

-

uprawnienie j.s.t. do zmiany przeznaczenia otrzymanych z budżetu państwa dotacji celowych na zadania własne, do wysokości 15% ich planowanej kwoty;

-

podwyższenie udziału gmin górniczych we wpływach z PIT do 32,6% oraz zmiana zasad obliczania subwencji drogowej dla powiatów, województw samorządowych i miasta stołecznego Warszawy.

W 2001 r. ponownie podjęto próbę dokonania reformy dochodów samorządu terytorialnego tak, aby mógł ją uchwalić jeszcze ustępujący parlament, a która miała wejść w życie od 1 stycznia 2002 r. Powstały w tym zakresie dwa projekty ustawy o dochodach j.s.t. (poselski - dalej idący oraz rządowy - autorstwa Elżbiety Hibner, podsekretarza stanu w Ministerstwie Finansów). Nadzwyczajna podkomisja Sejmu stworzyła z tych dwóch projektów jeden wspólny akt, który po poprawkach Senatu został uchwalony w dniu 25 sierpnia 2001 r. jako ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i przekazany do podpisu Prezydentowi RP.

Do najważniejszych i najbardziej interesujących rozwiązań omawianej ustawy należały m.in.:

1.

Poważne zwiększenie dochodów własnych wszystkich szczebli j.s.t., przy równoczesnym ograniczeniu dotacji celowych. Miało się to dokonać zarówno poprzez zwiększenie w 2002 r. i sukcesywne zwiększanie w latach następnych udziałów j.s.t. w CIT i PIT, jak i przyznanie im nowych dochodów. I tak, w 2002 r. udział gmin we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych miał wzrosnąć do 37%, zaś od osób prawnych do 5,4%; udział powiatów miał wynieść odpowiednio 6,7% i 2%, zaś województw - odpowiednio 1,7% i 1,2%. Nowymi dochodami wszystkich j.s.t. miały być 5% dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań, zleconych ustawami. Z kolei powiaty otrzymały dodatkowe dochody z opłat, kar i mandatów, pobieranych przez powiatowe służby, inspekcje i straże, wcześniej stanowiących dochody budżetu państwa.

2.

Wprowadzenie tzw. dodatku równoważącego, mającego na celu korygowanie skutków nierównomiernego terytorialnego rozłożenia dochodów własnych j.s.t. Źródłem jego pokrycia miały być wpływy z podatków pośrednich. Rozwiązanie to zastępowało ostro krytykowane przez samorząd wpłaty do budżetu państwa najbogatszych j.s.t., tzw. janosikowe.

3.

Przyznanie powiatom i województwom tzw. dodatku regionalnego, na który miały być przeznaczone wpływy budżetu państwa ze zryczałtowanego podatku dochodowego;

4.

Częściowa decentralizacja na rzecz j.s.t. Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych oraz dochodów Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, a także przekazanie w całości powiatom Funduszu Alimentacyjnego.

W dniu 18 września 2001 r. Prezydent RP, działając na podstawie art. 122 ust. 5 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., odmówił podpisu omawianej ustawy, wnosząc o jej ponowne rozpatrzenie przez Sejm. W uzasadnieniu weta stwierdzono, że faktyczny ubytek dochodów budżetu państwa z tytułu wejścia w życie przedmiotowej ustawy mógłby wynieść 3,5 mld zł, co może spowodować zwiększenie deficytu budżetowego w roku przyszłym i w latach następnych. Ponadto wskazano przykłady niezbilansowania nowego mechanizmu finansowania samorządów na kwotę około 301 mln zł. W konkluzji weta Prezydent RP stwierdził, że: "Niewątpliwie zmiany w systemie finansowania jednostek samorządu terytorialnego są konieczne, ale moim zdaniem nie można przeprowadzać tak zasadniczych zmian w finansach publicznych w warunkach kryzysu budżetu państwa, tym bardziej że zmiany w zakresie zadań jednostek samorządowych (m.in. przekazania samorządowi dodatkowych zadań z zakresu pomocy społecznej oraz utworzenie powiatowego funduszu alimentacyjnego) nie następują ze zmianami w podziale dochodów publicznych gwarantujących należyte wykonywanie nowych obowiązków przez jednostki samorządowe".

W tej sytuacji, ustawą z dnia 14 listopada 2001 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2001 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 145, poz. 1623) przedłużono obowiązywanie omawianej ustawy na rok 2002, wprowadzając w niej tylko kilka mało istotnych zmian. Do ważniejszych z nich należały przykładowo zapisy dotyczące: obowiązku zwrotu części dotacji przyznanej j.s.t., jeśli nie przeznaczy ona w danym roku ze swego budżetu pełnej kwoty środków wymaganych na podstawie postanowień kontraktu wojewódzkiego na finansowanie dotowanej inwestycji; możliwości otrzymania przez j.s.t. dotacji celowych z budżetu państwa na dofinansowanie określonych zadań własnych; prawa j.s.t. do zmiany przeznaczenia dotacji celowych otrzymanych z budżetu państwa na realizację zadań własnych do wysokości 15% planowanej kwoty dotacji.

W dniu 17 stycznia 2002 r. Komitet Rady Ministrów powołał Międzyresortowy Zespół ds. Opracowania Ustawy o Dochodach Jednostek Samorządu Terytorialnego. Punktem wyjścia prac zespołu była zawetowana przez Prezydenta RP ustawa z dnia 25 sierpnia 2001 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. W marcu 2002 r. zespół przedłożył założenia do opracowywanej docelowej ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Końcowym rezultatem prac zespołu był projekt z dnia 12 czerwca 2002 r. ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, który został wstępnie przyjęty przez Radę Ministrów oraz był przedmiotem dyskusji Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego (od nazwiska przewodniczącego zespołu, podsekretarza stanu w Ministerstwie Finansów, zwany projektem Jacka Uczkiewicza).

Przedmiotowy projekt ustawy zakładał dalszą decentralizację zadań i finansów publicznych na rzecz j.s.t. W celu zwiększenia ich samodzielności finansowej wprowadzał zasadę finansowania j.s.t. głównie z dochodów własnych, do których zaliczono także udziały w podatkach państwowych, przy wyłącznie uzupełniającej funkcji subwencji i dotacji celowych w tym zakresie.

Do najistotniejszych, a często bardzo interesujących i nowatorskich rozwiązań zawartych w omawianym projekcie należały przykładowo:

-

znaczne podwyższenie wskaźnika udziałów wszystkich j.s.t. we wpływach z CIT i PIT;

-

powiązanie mechanizmu subwencji ze wskaźnikami makroekonomicznymi typu: PKB, stopa bezrobocia;

-

wprowadzenie mechanizmu wyrównawczego, chroniącego w szczególny sposób jednostki słabe ekonomicznie, których wskaźnik dochodów na mieszkańca jest znacznie niższy od przeciętnej krajowej;

-

wprowadzenie mechanizmu dostosowawczego, zapewniającego stopniowe, łagodne dochodzenie do docelowego modelu finansowania niektórych zadań.

Ze względu na zmianę na stanowisku Ministra Finansów, nowe rozwiązania zawarte w tzw. pakiecie Kołodki, a głównie z powodu niejasności co do dalszych losów niektórych państwowych funduszy celowych i agencji - pojawiły się przeciwwskazania do uchwalenia w 2002 r. docelowej ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Dlatego podjęta została decyzja o kontynuacji prac nad projektem ustawy o dochodach j.s.t., która po dodatkowych konsultacjach miała zostać uchwalona w 2003 r. i z długim vacatio legis wejść w życie od dnia 1 stycznia 2004 r. Natomiast w dniu 30 września 2002 r. Rada Ministrów przekazała Sejmowi projekt ustawy o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2002 oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 930). Miała ona obowiązywać do końca 2003 r., zaś ustawie wyjściowej z dnia 26 listopada 1998 r. - na podstawie ustawy zmieniającej z dnia 23 listopada 2002 r. (Dz. U. Nr 216, poz. 1926) - nadano tytuł: "ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003".

Zmiany wprowadzone powoływaną nowelą na rok 2003 miały charakter kosmetyczno-dostosowawczy, a wiązały się z koniecznością uwzględnienia zmian wynikających z nowelizacji ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 z późn. zm.) i ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 z późn. zm.), a także z utratą mocy wiążącej ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dostosowaniu górnictwa węgla kamiennego do funkcjonowania w warunkach gospodarki rynkowej oraz szczególnych uprawnieniach i zadaniach gmin górniczych (Dz. U. Nr 162, poz. 1112 z późn. zm.), a także określonych przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Wiele zmian, wprowadzonych omawianą nowelą, wiązało się także ze zmianą ustroju miasta stołecznego Warszawy, która od dnia wyborów samorządowych uzyskała status miasta na prawach powiatu, ze wszystkimi tego konsekwencjami.

Po gruntownych zmianach, wspomniany wyżej projekt J. Uczkiewicza stał się rządowym przedłożeniem nowej ustawy o finansach j.s.t. (druk sejmowy nr 1732). Przewidywał on dalszą decentralizację wydatków samorządu terytorialnego, zastąpienie znacznej części dotacji i subwencji dochodami własnymi j.s.t., do których zaliczono zwiększone udziały samorządu w państwowych podatkach dochodowych, przy czym gminy i powiaty miały korzystać z udziałów w PIT, natomiast województwa z udziałów w CIT. Rząd zakładał przy tym, że proponowane zmiany będą pierwszym krokiem w reformowaniu finansów samorządu terytorialnego, obliczonym na lata 2004-2005, natomiast od 1 stycznia 2006 r. (II etap) zostanie wprowadzona docelowa reforma finansów lokalnych.

W trakcie pierwszego czytania w dniu 29 lipca 2003 r. w Sejmie przedmiotowy projekt poddany został totalnej krytyce, nie odrzucono go jednak, lecz skierowano do dalszych prac w podkomisji. W trakcie tych prac ustalono, że decyzje o dalszych losach projektu zostaną podjęte po uchwaleniu zmian w systemie podatkowym, chociaż część przedstawicieli środowisk samorządowych domagała się przedłużenia na rok 2004 obowiązywania dotychczasowej u.d.j.s.t. 1999-2003. Wprowadziwszy kilka istotnych zmian do projektu rządowego (m.in. przyznanie udziałów w PIT i CIT wszystkim j.s.t.) Sejm uchwalił w dniu 13 listopada 2003 r. nową u.d.j.s.t. (Dz. U. Nr 203, poz. 1966), z terminem wejścia w życie od 1 stycznia 2004 r. Jest ona pierwszym krokiem w budowaniu nowego systemu finansowania j.s.t., a jej przepisy są przedmiotem niniejszego komentarza.

Według Ministerstwa Finansów, autora pierwotnego kształtu projektu tej ustawy oraz koordynatora jej ostatecznej wersji, rozwiązania w niej przyjęte zmierzają do:

-

dalszej decentralizacji zadań i środków publicznych, a tym samym zwiększenia udziału samorządów w dysponowaniu środkami publicznymi;

-

zwiększenia ekonomicznej odpowiedzialności j.s.t. poprzez zwiększenie udziału dochodów własnych w ogólnych środkach finansowych;

-

mocniejszego związania sytuacji finansowej j.s.t. z koniunkturą gospodarki państwa;

-

rozbudowania możliwości absorpcji środków unijnych poprzez zwiększenie strumienia środków i uelastycznienie zasad gospodarki finansowej j.s.t.;

-

stworzenia instrumentów umożliwiających wspieranie przedsiębiorczości.

Pomimo że nie ma wśród wymienionych podstawowych celów ustawy zwiększenia adekwatności źródeł finansowania do zadań realizowanych przez j.s.t., co ma prowadzić do poprawy sytuacji finansowej j.s.t., cel ten jest zakładany zwłaszcza przez stronę samorządową Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Na jego osiągnięcie decydujący wpływ będą miały skutki ustawy w zakresie zmian w podziale zadań i zasad ich finansowania. Omawianą ustawą przyjęto bowiem, że:

1)

niektóre dotychczasowe zadania zlecone j.s.t. z zakresu administracji rządowej stały się zadaniami własnymi j.s.t.,

2)

niektóre zadania własne j.s.t., finansowane dotychczas dotacją celową z budżetu państwa na zadania własne, będą finansowane dochodami własnymi j.s.t., pochodzącymi głównie ze zwiększonych udziałów w podatkach dochodowych.

Zakłada się przy tym, że część wymienionych wyżej zadań własnych j.s.t. przejściowo będzie finansowana (dofinansowywana) dotacją celową z budżetu państwa.

I tak, do zadań z zakresu administracji rządowej, które od 1 stycznia 2004 r. zostały przekazane do realizacji przez j.s.t. jako zadania własne, należą:

1)

w gminie:

-

finansowanie oświetlenia dróg publicznych, dla których gmina nie jest zarządcą, oraz dróg powiatowych, wojewódzkich i krajowych w miastach na prawach powiatu;

-

ewidencja pól biwakowych oraz ewidencja obiektów hotelarskich;

2)

w powiecie:

-

tworzenie i utrzymywanie powiatowego centrum pomocy rodzinie i zapewnianie środków na wynagrodzenia pracowników;

-

rejestrowanie bezrobotnych i innych osób poszukujących pracy;

-

prowadzenie poradnictwa zawodowego dla bezrobotnych;

-

przyznawanie i wypłacanie uprawnionym osobom świadczeń przedemerytalnych i wypłacanie zasiłków przedemerytalnych;

-

wydawanie określonych decyzji w sprawach dotyczących zatrudnienia i przeciwdziałania bezrobociu;

-

nadzór nad działalnością stowarzyszeń kultury fizycznej oraz związków sportowych;

-

inwentaryzacja leśna;

3)

w województwie:

-

finansowanie ustawowych uprawnień do ulgowych przejazdów w krajowych pasażerskich przewozach autobusowych.

Natomiast do zadań własnych j.s.t., na które dotychczas przekazywana była dotacja celowa z budżetu państwa na finansowanie lub dofinansowanie zadań własnych j.s.t., a które są obecnie finansowane z dochodów własnych j.s.t., należą:

1)

w gminie:

-

wypłata dodatków mieszkaniowych;

2)

w powiecie:

-

prowadzenie ośrodków adopcyjno-opiekuńczych;

-

organizowanie opieki w rodzinach zastępczych;

-

zapewnianie, organizowanie i prowadzenie usług o określonym standardzie w domach opieki społecznej o zasięgu ponadgminnym (docelowo zadanie to będzie realizowała gmina, w okresie przejściowym powiat otrzymuje na ten cel dotacje);

-

prowadzenie placówek opiekuńczo-wychowawczych (w okresie przejściowym powiat otrzymuje na ten cel dotacje);

-

nadzór nad gospodarką leśną w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa;

-

zadania własne samorządu powiatowego określone w art. 6a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 z późn. zm.), która niedawno została zastąpiona ustawą z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001);

3)

w województwie:

-

zadania własne samorządu województwa określone w art. 21 ust. 1 ustawy 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (Dz. U. Nr 96, poz. 593 z późn. zm.);;

-

zadania własne samorządu województwa określone w art. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 z późn. zm.), która została zastąpiona ustawą z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001);

-

działalność Krajowego Ośrodka Mieszkalno-Rehabilitacyjnego w Dąbku (woj. mazowieckie);

-

utrzymywanie placówki opiekuńczo-wychowawczej im. J. Korczaka (woj. pomorskie);

-

organizowanie i dotowanie kolejowych regionalnych przewozów pasażerskich.

Druga grupa zmian wprowadzanych od dnia 1 stycznia 2004 r. komentowaną u.d.j.s.t. dotyczy źródeł dochodów j.s.t. oraz zasad ich ustalania i przekazywania.

1. Poprawiając regulacje poprzedniej ustawy, nowe rozwiązania dzielą dochody j.s.t. na:

1)

dochody własne,

2)

subwencję ogólną,

3)

dotacje celowe z budżetu państwa, nawiązując wprost do art. 167 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Omawiana u.d.j.s.t. stanowi także, iż dochodami j.s.t. mogą być:

-

środki pochodzące ze źródeł zagranicznych, niepodlegające zwrotowi;

-

środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej;

-

inne środki określone w poszczególnych przepisach.

2. Ustawa nie definiuje pojęcia dochodów własnych j.s.t., pozostawiając tę kwestię judykaturze i doktrynie. W oparciu o sformułowania ustawodawcy można jednak próbować wyróżnić dochody własne j.s.t. w sensie wąskim (sensu stricto) oraz dochody własne j.s.t. w sensie szerokim (sensu largo), obejmującym - poza pierwszą kategorią - także udziały we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych oraz z podatku dochodowego od osób prawnych (art. 3 ust. 2 u.d.j.s.t.).

3. Ustawa wymienia w art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 źródła dochodów własnych sensu stricto (odpowiednio) gmin, powiatów i województw. W tym katalogu znajdują się zarówno źródła właściwe wszystkim szczeblom j.s.t. (powtarzające się), jak i źródła oryginalne wyłącznie na danym szczeblu. Na podstawie przepisów komentowanej u.d.j.s.t., unikając jednocześnie zbędnych powtórzeń, można stwierdzić, że źródłami dochodów własnych sensu stricto przyznanymi wszystkim szczeblom j.s.t. (gminom, powiatom i województwom) są:

1)

dochody uzyskiwane przez samorządowe jednostki budżetowe oraz wpłaty samorządowych zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych,

2)

dochody z majątku komunalnego,

3)

spadki, zapisy i darowizny na rzecz j.s.t.,

4)

dochody z kar pieniężnych i grzywien określonych w odrębnych przepisach,

5)

5% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, jeśli odrębne przepisy nie stanowią inaczej,

6)

odsetki od pożyczek udzielanych przez j.s.t., jeśli odrębne przepisy nie stanowią inaczej,

7)

odsetki od nieterminowo przekazywanych należności stanowiących dochody j.s.t.,

8)

odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych j.s.t., jeśli odrębne przepisy nie stanowią inaczej,

9)

dotacje z budżetów innych j.s.t.,

10)

inne dochody należne j.s.t. na podstawie odrębnych przepisów.

Wśród dochodów własnych sensu stricto występujących na danym szczeblu samorządu terytorialnego (oryginalnych dla tego szczebla) możemy wyróżnić:

1)

w gminie:

1)

wpływy z podatków:

-

od nieruchomości;

-

rolnego;

-

leśnego;

-

od środków transportowych;

-

dochodowego od osób fizycznych, opłacanego w formie karty podatkowej;

-

od posiadania psów;

-

od spadków i darowizn;

-

od czynności cywilnoprawnych;

2)

wpływy z opłat:

-

skarbowej;

-

targowej;

-

miejscowej;

-

administracyjnej;

-

eksploatacyjnej - w części określonej w ustawie z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 z późn. zm.);

-

innych stanowiących dochody gminy, uiszczanych na podstawie odrębnych przepisów,

2)

w powiecie:

-

wpływy z opłat stanowiących dochody powiatu, uiszczanych na podstawie odrębnych przepisów.

4. Do wyżej omówionego katalogu dochodów własnych j.s.t. sensu stricto komentowana u.d.j.s.t. zaliczyła nowe źródło dochodów gmin, powiatów i województw w postaci 5% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, a także zwiększyła dotychczasowe źródło dochodów powiatów, przyznając im 25% (wcześniej było 5%) dochodów z tytułu gospodarowania mieniem Skarbu Państwa (wynika to z art. 63 w zw. z art. 5 ust. 1, pkt 11 u.d.j.s.t.).

5. Zaliczenie do dochodów własnych j.s.t. (sensu largo) udziałów we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych i podatku dochodowego od osób prawnych oraz ich poważne zwiększenie zdają się być najważniejszymi zmianami, wprowadzonymi komentowaną u.d.j.s.t. Zgodnie z jej zapisami, w stosunku do poprzednio obowiązujących rozwiązań, udziały j.s.t. w wymienionych państwowych podatkach bezpośrednich wzrosną odpowiednio:

1)

w PIT,

1)

w gminach: z 27,6% do 35,72% w 2004 r. (a docelowo do 39,34%),

2)

w powiatach: z 1,0% do 8,42% w 2004 r. (w 2005 r. - 10,25%),

3)

w województwach: z 1,5% do 1,6%,

2)

w CIT,

1)

w gminach: z 5,0% do 6,71%,

2)

w powiatach: z 0,0% do 1,40%,

3)

w województwach: z 0,5% do 15,90%.

6. W celu zachęty do dobrowolnego łączenia się gmin, a także łączenia się powiatów wprowadzono zwyżkę o 5 punktów procentowych udziału tych jednostek we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych, przez okres pięciu lat, licząc od roku następującego po dokonaniu połączenia (art. 43 u.d.j.s.t.).

7. Istotne zmiany u.d.j.s.t. wprowadziła także w konstrukcji oraz zasadach ustalania i przekazywania subwencji ogólnej dla j.s.t. Subwencja ta składa się obecnie z następujących części dla poszczególnych szczebli j.s.t.:

1)

dla gmin i powiatów - z części: wyrównawczej, równoważącej i oświatowej,

2)

dla województw - z części: wyrównawczej, regionalnej i oświatowej.

Istotą części wyrównawczej subwencji ogólnej jest ochrona jednostek najsłabszych ekonomicznie. W jej skład wchodzi kwota podstawowa oraz kwota uzupełniająca. Wysokość tej części subwencji dla gmin, powiatów i województw określa ustawa budżetowa, zaś jej podział pomiędzy poszczególne j.s.t. zależy od kwoty dochodów podatkowych i liczby mieszkańców jednostki. Co do zasady, część wyrównawcza subwencji ogólnej jest tym większa, im niższe są dochody podatkowe i wyższa liczba mieszkańców danej jednostki.

Część równoważąca subwencji ogólnej dla gmin i powiatów oraz część regionalna dla województw mają na celu wyrównanie różnic w dochodach j.s.t. w związku z wprowadzonymi zmianami w systemie finansowania zadań. Ustalane są one odpowiednio dla gmin, powiatów i województw w wysokości łącznej kwoty wpłat j.s.t. poszczególnych szczebli do budżetu państwa, które zostaną omówione niżej. W 2004 r. całość tej części subwencji będzie dzielona między poszczególne j.s.t. na zasadach ustawowych. Od 2005 r. Minister Finansów ustali rozporządzeniem szczegółowe zasady rozdziału części równoważącej subwencji ogólnej dla gmin i powiatów oraz 30% części regionalnej subwencji ogólnej dla województw. Wysokość części równoważącej subwencji dla poszczególnych gmin i powiatów zależy od wysokości dochodów przeliczeniowych oraz dochodów bazowych. Część regionalna subwencji dla poszczególnych województw zależy z kolei od stopy bezrobocia (20% kwoty), powierzchni dróg wojewódzkich i liczby mieszkańców (40% kwoty), PKB w województwie na mieszkańca (10% kwoty) oraz wysokości dochodów przeliczeniowych i dochodów bazowych (30% kwoty).

Wysokość części oświatowej subwencji ogólnej dla wszystkich j.s.t. ustalana jest w ustawie budżetowej na poziomie nie niższym niż w roku bazowym, z uwzględnieniem zmian w wydatkach na realizowane zadania oświatowe. Sposób podziału części oświatowej subwencji między poszczególne j.s.t. określił rozporządzeniem Minister Edukacji Narodowej i Sportu, uwzględniając w szczególności typy i rodzaje szkół i placówek prowadzonych przez te jednostki, stopnie awansu zawodowego nauczycieli oraz liczbę uczniów w tych szkołach i placówkach .

8. Wyżej wspomniane wpłaty najbogatszych j.s.t. do budżetu państwa znane były poprzednio obowiązującej u.d.j.s.t. 1999-2003, miały jednak zastosowanie wyłącznie do gmin. Komentowana u.d..j.s.t. rozszerzyła ten mechanizm na wszystkie szczeble i rodzaje j.s.t. Jego istotą są solidarnościowe wpłaty najbogatszych gmin, powiatów i województw, które za pośrednictwem budżetu państwa rozdzielane są między najbiedniejsze jednostki odpowiednich szczebli, w formie części równoważącej subwencji ogólnej (dla gmin i powiatów) oraz części regionalnej (dla województw). Stopień zamożności j.s.t., od którego zależna jest wysokość wpłat do budżetu poszczególnych gmin, powiatów i województw, mierzony jest wysokością dochodów podatkowych na mieszkańca danej jednostki w odniesieniu odpowiednio do przeciętnej w skali kraju, ustalanej odrębnie dla gmin, powiatów i województw. Według szacunków Ministerstwa Finansów z grudnia 2003 r., w 2004 r. przedmiotowych wpłat do budżetu państwa dokona 60 gmin, 49 powiatów i 1 województwo, skorzysta z nich natomiast (w formie odpowiednio części równoważącej lub regionalnej subwencji ogólnej) 598 gmin, 296 powiatów i 12 województw.

9. Skutkiem u.d.j.s.t. jest drastyczne ograniczenie dotacji celowych z budżetu państwa dla j.s.t., co wiąże się m.in. ze zmianą sposobu finansowania części dotychczasowych zadań własnych i zleconych (przekształconych w zadania własne). Zgodnie z komentowaną ustawą, j.s.t. mogą otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa na:

-

zadania z zakresu administracji rządowej oraz na inne zadania zlecone ustawami, zadania realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego na mocy porozumień zawartych z organem administracji rządowej;

-

usuwanie bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, skutków powodzi i osuwisk ziemnych oraz skutków innych klęsk żywiołowych;

-

finansowanie lub dofinansowanie zadań własnych objętych kontraktem wojewódzkim oraz zadań własnych wymienionych w art. 42 ust. 2 u.d.j.s.t.;

-

realizację zadań wynikających z umów międzynarodowych;

-

dofinansowanie bieżących zadań własnych j.s.t. związanych z prowadzeniem instytucji kultury, przejętych z dniem 1 stycznia 1999 r., a objętych mecenatem państwa .

10. Komentowana u.d.j.s.t. wprowadziła także wiele innych, mniej istotnych zmian w zakresie systemu finansowania j.s.t. (np. dotyczących rezerw subwencji, terminów i sposobu przekazywania subwencji ogólnej itp.), które omówiono szerzej w odpowiednich częściach niniejszego komentarza.

Według szacunków Ministerstwa Finansów zmiany wprowadzone u.d.j.s.t. winny zwiększyć dochody j.s.t. globalnie o ok. 1,8 mld zł przy jednoczesnym założeniu, że żadna j.s.t. nie straci finansowo na reformie. Dokładna analiza skutków finansowych tej reformy wymaga czasu i bieżącego monitoringu. Prezes Rady Ministrów został w tym zakresie ustawowo zobowiązany do przedłożenia Sejmowi do dnia 30 czerwca 2006 r. informacji o skutkach obowiązywania art. 20-41 u.d.j.s.t., wraz z propozycjami zmian (art. 101 u.d.j.s.t.). W pierwszych ocenach reformy formułowanych przez doktrynę przeważają aspekty pozytywne, chociaż nie brak w nich także uwag krytycznych .

Autorzy fragmentu:
Art. 1Zakres przedmiotowy ustawy
1.

Analiza zakresu przedmiotowego ustawy. Komentowany artykuł określa zakres przedmiotowy ustawy. W stosunku do odpowiadającego mu art. 1 u.d.j.s.t. 1999-2003, którego brzmienie było mocno krytykowane w doktrynie , zawiera on liczne zmiany (np. precyzuje, że ustawa reguluje zasady ustalania i przekazywania j.s.t. subwencji ogólnej i dotacji celowych wyłącznie z budżetu państwa, zasady ustalania i gromadzenia dochodów j.s.t., a nie tylko ich źródła; nie wprowadza cezury czasowej obowiązywania ustawy itp.).

2-4. Wątpliwości wynikające z redakcji art. 1

2.

Mimo powyższych zmian redakcja komentowanego artykułu jest w dalszym ciągu bardzo niedoskonała, a niżej przedstawione zostaną tylko przykładowe wątpliwości i krytyczne uwagi nasuwające się na jej tle:

1)

Ustawa określa raczej formy lub tytuły dochodów, nie zaś źródła dochodów w znaczeniu ekonomicznym czy etymologicznym. Między terminem "dochody" występującym w tytule oraz art. 1u.d.j.s.t. i identycznym terminem...

Pełna treść dostępna po zalogowaniu do LEX

Zaloguj się do LEX | Nie korzystasz jeszcze z programów LEX?