Ruśkowski Eugeniusz, Salachna Joanna M., Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Komentarz

Wprowadzona w Polsce od 1 stycznia 1999 r. nowa, trójszczeblowa struktura samorządu terytorialnego wymagała konstrukcji nowego systemu finansów jednostek samorządu terytorialnego. Podstawę prawną tego systemu, poza uchwaloną już wcześniej Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) i obowiązującą w Polsce od 1994 r. Europejską Kartą Samorządu Terytorialnego, stworzyła ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 z późn. zm.) oraz - w zakresie podziału źródeł dochodów między państwo i poszczególne szczeble jednostek samorządu terytorialnego, a także zasad ustalania wysokości niektórych z tych dochodów - ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000 (Dz. U. Nr 150, poz. 983 z późn. zm.), aktualnie nosząca tytuł: ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003.

Ta epizodyczna, gdyż w założeniu mająca obowiązywać przez dwa lata, ustawa reguluje:

Można uznać, że przepisy regulujące zasady podziału dochodów budżetowych między państwo i samorząd terytorialny - jako rzutujące bezpośrednio na strukturę budżetów samorządowych - należą do samorządowego prawa finansowego.

Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003 z założenia odrzuca dwie skrajne koncepcje: pełnego rozdziału źródeł dochodów państwa i samorządu terytorialnego oraz całkowitego połączenia źródeł tych dochodów. Rzadko realizowane w czystej postaci w praktyce, koncepcje te często powracają w literaturze, kusząc swoją złudną logiką. W rzeczywistości jednak pełne rozdzielenie źródeł dochodów państwa i samorządu terytorialnego prowadzi do niemożliwości wyrównywania różnic między j.s.t., co dzisiaj odrzuca się nawet w państwach bardzo liberalnych, natomiast pełna integracja tych źródeł (istnienie jednego funduszu środków publicznych) musi prowadzić do ograniczenia zainteresowania samorządu terytorialnego pozyskiwaniem dochodów, oraz zmniejszenia jego samodzielności.

Podstawowym celem racjonalnego podziału źródeł dochodów między państwo a j.s.t. jest równoważenie (czyli "doprowadzanie do równowagi") budżetów samorządowych. Jest to zagadnienie ustrojowe, które musi uwzględniać istotę samorządu terytorialnego, a sposób jego rozwiązania tę istotę realizuje. Można wymienić różne instrumenty równoważenia budżetów samorządowych, wśród których za najważniejsze uznaje się: dochody (przychody) własne (zwłaszcza podatki) samorządu terytorialnego, udziały w podatkach państwowych lub dodatki do tych podatków (tzw. dochody wspólne), subwencje i dotacje oraz dochody zwrotne (głównie kredyty i pożyczki). Z punktu widzenia równoważenia budżetów j.s.t. każdy z tych instrumentów ma określone cechy, dlatego ich dobór i wzajemne proporcje mają charakter ustrojowy i są przedmiotem unormowań konstytucyjnych.

Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. poświęciła omawianemu zagadnieniu art. 167; jego ust. 2 i 3 stanowią odpowiednio, że dochodami j.s.t. są ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa oraz że źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego są określone w ustawie.

Tę konstytucyjną dyspozycję wypełnia właśnie omawiana u.d.j.s.t. Dzieli ona konsekwentnie dochody j.s.t. poszczególnych szczebli na obligatoryjne (formuła: "dochodami... są") oraz fakultatywne (formuła: "dochodami... mogą być"). Do dochodów obligatoryjnych poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego zalicza się wpływy z podatków, opłat, udziałów w podatkach państwowych, dochody jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych, dochody z majątku, subwencje ogólne (z podziałem na części), określone dotacje celowe oraz odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych. Wśród dochodów fakultatywnych j.s.t. ustawa wymienia: dotacje celowe na dofinansowanie zadań własnych gminy, powiatu, województwa, dotacje celowe dla gmin, powiatów i województw na zadania realizowane na podstawie porozumień z organami administracji rządowej lub z innymi j.s.t., dotacje celowe z budżetu państwa dla gmin i powiatów na usuwanie bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, dotacje z funduszy celowych dla gmin, powiatów i województw, dotacje celowe dla państwowych uczelni zawodowych utworzonych na wniosek sejmiku województwa, spadki, zapisy i darowizny, odsetki od udzielonych pożyczek, odsetki i dywidendy od wniesionego kapitału, dochody z kar pieniężnych i grzywien określonych odrębnymi przepisami, opłatę prolongacyjną w gminach oraz odsetki od nieterminowo regulowanych należności stanowiących dochody gmin, powiatów lub województw, inne dochody należne wymienionym jednostkom na mocy odrębnych przepisów.

Zasadniczą rolę w dochodach własnych samorządu terytorialnego odgrywają podatki i opłaty samorządowe. Omawiana ustawa przyznaje takie podatki wyłącznie gminom, zaliczając do nich podatki: od nieruchomości, rolny, leśny, od środków transportowych, od działalności gospodarczej osób fizycznych opłacany w formie karty podatkowej, od spadków i darowizn, od posiadania psów, od czynności cywilnoprawnych. Gminy pobierają też wpływy z opłat: skarbowej, eksploatacyjnej (w części), targowej, miejscowej, administracyjnej oraz innych, opartych na odrębnych ustawach (adiacenckie, za zezwolenie na sprzedaż alkoholu, związane z gospodarczym korzystaniem ze środowiska itp.).

Drugim ważnym instrumentem równoważenia budżetów j.s.t., przyjętym w ustawie, są udziały tych jednostek w podatkach państwowych, tj. w podatku dochodowym od osób fizycznych (PIT) i podatku dochodowym od osób prawnych (CIT). Z tego instrumentu równoważenia korzystają wszystkie szczeble samorządu terytorialnego, chociaż w zróżnicowanym zakresie i rozmiarach. Poszczególnym szczeblom j.s.t. przyznane zostały następujące udziały:

Nie wprowadzono natomiast w omawianej ustawie dodatków do podatków państwowych, chociaż jej projekt takie dodatki przewidywał. Rezygnacja z tego instrumentu równoważenia budżetów samorządowych - zwłaszcza wobec szczupłości źródeł dochodów powiatów i województw oraz wymogów Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego - jest posunięciem dyskusyjnym, podobnie zresztą jak cały obowiązujący system równoważenia budżetów samorządowych.

Rezultaty pierwszego roku realizacji reformy ustrojowej w zakresie decentralizacji finansów publicznych, której elementem była omawiana u.d.j.s.t., zostały krytycznie ocenione przez doktrynę, a także przez działaczy i organizacje samorządowe. Niektórzy politycy i samorządowcy pod koniec 2000 r. mówili już wprost o "kryzysie finansów lokalnych" w Polsce.

Nic więc dziwnego, że już po pierwszym roku doświadczeń funkcjonowania reformy ustrojowej w zakresie finansów lokalnych, zarówno strona rządowa jak i samorządowa, podejmowały próby ich zasadniczej reformy. Pierwszą skonkretyzowaną próbą w tym zakresie był projekt Ministerstwa Finansów z dnia 15 maja 2000 r. ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tzw. projekt Millera). Opierał się on na następujących zasadach:

Do proponowanych konkretnych, nowych rozwiązań, zapewniających realizację powyższych założeń, należały m.in.:

Projekt spotkał się z wyjątkowo ostrą krytyką i powszechną niemal dezaprobatą j.s.t. Przedstawiciele samorządu zarzucili mu: pośpiech w opracowaniu, brak czasu na konsultacje z j.s.t., brak szerszej symulacji skutków reformy dla różnych grup j.s.t., chęć przerzucenia "dzielenia biedy" przez rząd na przedstawicieli samorządu terytorialnego, próbę odebrania samorządowi względnie pewnych wpływów z dotacji celowych w zamian za stale zmniejszające się wpływy j.s.t. z udziałów w podatkach państwowych itp. Niektórzy samorządowcy pytali wprost, czy to żart, wskazując przykłady gmin, które stracą na reformie ok. 3,5 mld zł.

Ta nieprzejednana krytyka zablokowała prace legislacyjne nad projektem, zmuszając rząd do wycofania się z jego założeń, a zamiast pogłębionej reformy posłowie z sejmowej Komisji Samorządu Terytorialnego przedłożyli projekt nowelizacji ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000, przedłużający jej obowiązywanie o rok i zakładający utrzymanie status quo w finansach lokalnych z drobnymi, kosmetycznymi zmianami. Do ważniejszych zmian, wprowadzonych nowelą z dnia 13 października 2000 r. (z mocą wiążącą od dnia 1 stycznia 2001 r.) należą:

W 2001 r. ponownie podjęto próbę dokonania reformy dochodów samorządu terytorialnego tak, aby mógł ją uchwalić jeszcze ustępujący parlament, a która miała wejść w życie od 1 stycznia 2002 r. Powstały w tym zakresie dwa projekty ustawy o dochodach j.s.t. (poselski - dalej idący, oraz rządowy - autorstwa Elżbiety Hibner, podsekretarza stanu w Ministerstwie Finansów). Nadzwyczajna podkomisja Sejmu stworzyła z tych dwóch projektów jeden wspólny akt, który po poprawkach Senatu został uchwalony w dniu 25 sierpnia 2001 r. jako ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i przekazany do podpisu Prezydentowi RP.

Do najważniejszych i najbardziej interesujących rozwiązań tej ustawy należały m.in.:

W dniu 18 września 2001 r. Prezydent RP, działając na podstawie art. 122 ust. 5 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. odmówił podpisu tej ustawy, wnosząc o jej ponowne rozpatrzenie przez Sejm. W uzasadnieniu weta stwierdzono, że faktyczny ubytek dochodów budżetu państwa z tytułu wejścia w życie ustawy mógłby wynieść 3,5 mld zł, co mogło spowodować zwiększenie deficytu budżetowego w roku przyszłym i w latach następnych. Ponadto wskazano przykłady niezbilansowania nowego mechanizmu finansowania samorządów na kwotę około 301 mln zł. W konkluzji weta Prezydent stwierdził, że: "Niewątpliwie zmiany w systemie finansowania jednostek samorządu terytorialnego są konieczne, ale moim zdaniem nie można przeprowadzać tak zasadniczych zmian w finansach publicznych w warunkach kryzysu budżetu państwa, tym bardziej, że zmiany w zakresie zadań jednostek samorządowych (m.in. przekazania samorządowi dodatkowych zadań z zakresu pomocy społecznej oraz utworzenie powiatowego funduszu alimentacyjnego) nie następują ze zmianami w podziale dochodów publicznych gwarantujących należyte wykonywanie nowych obowiązków przez jednostki samorządowe."

W tej sytuacji, ustawą z dnia 14 listopada 2001 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2001 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 145, poz. 1623) przedłużono obowiązywanie omawianej ustawy na rok 2002, wprowadzając w niej tylko kilka mało istotnych zmian. Do ważniejszych z nich należały zapisy dotyczące: obowiązku zwrotu część dotacji przyznanej w danym roku jednostce samorządu terytorialnego jeśli nie przeznaczy ona w danym roku ze swego budżetu pełnej kwoty środków wymaganych na podstawie postanowień kontraktu wojewódzkiego na finansowanie dotowanej inwestycji; możliwości otrzymania przez j.s.t. dotacji celowych z budżetu państwa na dofinansowanie określonych zadań własnych; prawa j.s.t. do zmiany przeznaczenia dotacji celowych otrzymanych z budżetu państwa na realizację zadań własnych do wysokości 15% planowanej kwoty dotacji.

W dniu 17 stycznia 2002 r. Komitet Rady Ministrów powołał Międzyresortowy Zespół do spraw opracowania ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Punktem wyjścia prac zespołu była zawetowana przez Prezydenta RP ustawa z dnia 25 sierpnia 2001 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. W marcu 2002 r. zespół przedłożył założenia do opracowywanej docelowej ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Końcowym rezultatem prac zespołu był projekt z dnia 12 czerwca 2002 r. ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, który został wstępnie przyjęty przez Radę Ministrów oraz był przedmiotem dyskusji Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego (od nazwiska przewodniczącego zespołu, Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Finansów zwany projektem Jacka Uczkiewicza).

Projekt ustawy zakłada dalszą decentralizację zadań i finansów publicznych na rzecz j.s.t. W celu zwiększenia ich samodzielności finansowej wprowadza zasadę finansowania j.s.t. głównie z dochodów własnych, do których zalicza się także udziały w podatkach państwowych, przy wyłącznie uzupełniającej funkcji subwencji i dotacji celowych w tym zakresie.

Do najistotniejszych, a często bardzo interesujących i nowatorskich, rozwiązań zawartych w omawianym projekcie należą przykładowo:

Ze względu na zmianę na stanowisku Ministra Finansów, nowe rozwiązania zawarte w tzw. pakiecie Kołodki, a głównie z powodu niejasności co do dalszych losów niektórych państwowych funduszy celowych i agencji - pojawiły się przeciwwskazania do uchwalenia w 2002 r. docelowej ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Dlatego podjęta została decyzja o kontynuacji prac nad projektem docelowej ustawy o dochodach j.s.t., która po dodatkowych konsultacjach ma zostać uchwalona w 2003 r. i z długim vacatio legis wejść w życie od dnia 1 stycznia 2004 r. W dniu 30 września 2002 r. Rada Ministrów przekazała natomiast Sejmowi projekt ustawy o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2002 oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 930). Będzie ona obowiązywać do końca 2003 r., zaś ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. - na podstawie powoływanej ustawy zmieniającej - nosi obecnie tytuł: "ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003".

Zmiany wprowadzone powoływaną nowelą na rok 2003 mają charakter kosmetyczno-dostosowawczy, a wiążą się z koniecznością uwzględnienia zmian wynikających z nowelizacji ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 z późn. zm.) i ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 z późn. zm.), a także z utratą mocy wiążącej ustawy 26 listopada 1998 r. o dostosowaniu górnictwa węgla kamiennego do funkcjonowania w warunkach gospodarki rynkowej oraz szczególnych uprawnieniach i zadaniach gmin górniczych (Dz. U. Nr 162, poz. 1112 z późn. zm.) oraz określonych przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Szereg zmian, wprowadzonych omawianą nowelą, wiąże się także ze zmianą ustroju miasta stołecznego Warszawy, która od dnia wyborów samorządowych uzyskała status miasta na prawach powiatu, ze wszystkimi tego konsekwencjami.

W celu zwrócenia szczególnej uwagi Czytelników na zmiany wprowadzone omawianą nowelą od dnia 1 stycznia 2003 r., zostały one wyeksponowane i szczegółowo omówione w odrębnych punktach komentarza do poszczególnych przepisów.