Czarnecki Paweł i in., Ustawa o cudzoziemcach. Komentarz

Komentarze
Opublikowano: LexisNexis 2013
Stan prawny: 31 marca 2013 r.
Autorzy komentarza:

Ustawa o cudzoziemcach. Komentarz

Autor fragmentu:

Wprowadzenie

Funkcjonowanie cudzoziemców na terenie danego kraju jest niezwykle istotne w państwach o wyjątkowym znaczeniu geopolitycznym. Niezmiernie istotne i wyraźnie dostrzegalne w ostatnich latach jest wzrastające znaczenie problematyki prawnej dotyczącej cudzoziemców, szczególnie w tych państwach, które prowadzą otwartą i zaangażowaną politykę zagraniczną czy planują ekspansję handlową. Oba zjawiska niewątpliwie wpływają na skalę aktywności gospodarczej i politycznej obywateli, a to z kolei bez wątpienia wymaga uregulowania w systemie normatywnym, szczególnie w tych wypadkach, gdy dane państwo zamierza prowadzić aktywną politykę międzynarodową. Takim państwem niewątpliwie jest Rzeczypospolita Polska, której znaczenie niepomiernie wzrosło od momentu upadku systemu komunistycznego przez wyraźnie zamanifestowaną chęć integracji ze strukturami europejskimi czy euroatlantyckimi. To zaowocowało przyjęciem do struktur Rady Europy 26 listopada 1991 r., NATO 28 marca 1999 r., czy wreszcie zaliczeniem 1 maja 2004 r. w poczet członków Unii Europejskiej. Wszystkie te zjawiska przyczyniły się do zwiększenia wymiany handlowej czy też - w wypadku konfliktów narodowych i etnicznych - zwiększyły skalę migracji. Wzrost liczby obcokrajowców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz konieczność dostosowania polskiego prawa do nowej rzeczywistości wymagały podjęcia w ostatnich latach zabiegów legislacyjnych mających na celu uregulowanie wielu kwestii związanych z cudzoziemcami.

Obowiązująca od niemal dziesięciu lat ustawa o cudzoziemcach nie była pierwszą próbą globalnego uregulowania omawianej problematyki. Kilkadziesiąt lat wcześniej przyjęto ustawę z 29 marca 1963 r. o cudzoziemcach (Dz. U. Nr 15, poz. 77 ze zm.), która weszła w życie 5 października 1963 r. Ustawa z 1963 r., złożona z 29 artykułów, regulowała przede wszystkim status cudzoziemca i warunki jego legalnego pobytu na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Przepisy normowały takie sprawy jak: dokumenty uprawniające do pobytu, wizy, instytucja azylu, zatrzymanie cudzoziemca i umieszczenie w strzeżonym ośrodku lub areszcie. Charakterystyczną cechą tej ustawy było niemal szczątkowe uregulowanie procedury uzyskania poszczególnych instrumentów związanych z pobytem na terytorium kraju czy też wydaleniem z kraju, a w pozostałym zakresie odsyłanie do przepisów, nielicznych zresztą, rozporządzeń.

W kolejnej ustawie z 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach (Dz. U. Nr 114, poz. 739 ze zm.), złożonej pierwotnie z 14 rozdziałów i 113 przepisów, doprecyzowano w odniesieniu do poprzednio obowiązującej ustawy wiele kwestii związanych z procedurą azylu czy uzyskania wizy, a przede wszystkim wprowadzono wiele zmian redakcyjnych, niezmieniających jednak zasadniczego modelu rozstrzygania spraw dotyczących cudzoziemców. Ustawa ta weszła w życie 27 grudnia 1997 r. Największych zmian dokonano na mocy ustawy z 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 42, poz. 475), przy czym dotyczyły one kwestii o charakterze zarówno terminologicznym, jak też ściśle proceduralnym. Do ustawy z 1997 r. wprowadzono nowe regulacje dotyczące: łączenia rodzin (rozdział 3a), zamieszczenia rozdziału regulującego pobyt cudzoziemca zatrzymanego, umieszczonego w ośrodku strzeżonym, w areszcie w celu wydalenia lub pozbawionego wolności w wykonaniu orzeczeń wydanych na podstawie ustaw (rozdział 4a); ochrony czasowej cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (rozdział 6a); instytucji Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców (rozdział 9a); instytucji Krajowego Systemu Informatycznego (rozdział 10a) czy Rejestry (rozdział 11a). Pozostałe nowelizacje ustawy z 1997 r. nie wprowadzały szczególnie istotnych zmian wpływających na status cudzoziemców, lecz miały wyłącznie charakter porządkujący i następczy wobec zmian innych ustaw z zakresu prawa publicznego. Przyjęcie kolejnych nowelizacji miało na celu dostosowanie obszarów prawa polskiego do wymagań wynikających ze zbliżającej się akcesji Polski do Unii Europejskiej, przy czym zrezygnowano z przygotowania nowej ustawy.

Projekt nowej ustawy oznaczony datą 31 stycznia 2003 r. był projektem rządowym (nr 1300), a wniesiono go do Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych już 3 lutego 2003 r. Po uchwaleniu w trzecim czytaniu projektu ustawy o cudzoziemcach, przekazano go Prezydentowi i Marszałkowi Senatu 26 maja 2003 r. Prezydent podpisał ostateczny projekt ustawy 17 czerwca 2003 r. Ustawa z 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573 ze zm.), która obowiązuje od 1 września 2003 r., nie stanowi zatem novum legislacyjnego. W uzasadnieniu do projektu podkreślono konieczność stworzenia kompleksowej ustawy, w świetle oczekiwanych zmian związanych z uzyskaniem statusu członka Unii Europejskiej oraz obowiązkiem przyjęcia acquis communautaire, a w tej mierze istotnym i wzrastającym znaczeniem problematyki wizowej, azylowej i imigracyjnej, szczególnie po przeniesieniu tych obszarów z III filaru do I filaru. Dotychczasowa ustawa stała się mało przejrzysta, a poza tym wymagała stworzenia nowych rozwiązań wobec osób, które nie uzyskały statusu uchodźcy w świetle przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.). Projektodawcy podkreślali również, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego czy wystąpienia Rzecznika Praw Obywatelskich wskazują na trudności ze stosowaniem przepisów dotychczas obowiązujących, szczególnie w przypadku postępowania o nadanie statusu uchodźcy. Krytycy wskazywali, że ustawa już w momencie uchwalenia nie przystawała do zmieniającej się rzeczywistości. Od momentu wejścia w życie obowiązującej ustawy do dnia dzisiejszego dokonano 30 nowelizacji jej przepisów.

Z informacji uzyskanych w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych wynika, że zakończyły się już konsultacje społeczne nad projektem nowej ustawy o cudzoziemcach. Projekt ustawy o cudzoziemcach w wersji z 23 stycznia 2013 r. jest niezwykle znaczącym i obszernym zamierzeniem legislacyjnym, nie tylko z powodu 492 artykułów, w których zamieszczono poszczególne rozwiązania, lecz także przede wszystkim z uwagi na zmianę 38 innych ustaw.

Przypadł nam niezwykły zaszczyt przekazania Państwu komentarza do ustawy o cudzoziemcach z 13 czerwca 2003 r., a zatem aktu o pierwszorzędnym znaczeniu dla funkcjonowania osób nieposiadających obywatelstwa polskiego. Ustawa ta może być uważana za podstawowy akt normatywny regulujący problematykę cudzoziemców w Polsce, a zważywszy na niezwykle szczegółowe omówienie jej przepisów w komentarzu, może z całą pewnością ułatwić stosowanie w praktyce tego segmentu prawa. Komentarz z kolei ma znaczenie przede wszystkim praktyczne, służy bowiem wyjaśnianiu przede wszystkim tych przepisów, których stosowanie wciąż wywołuje problemy. W celu ułatwienia sprawnego posługiwania się publikacją przytoczono kilkadziesiąt orzeczeń, ale też argumentacje Autorów zostały skonfrontowane z niemniej licznym przywołaniem tez wypracowanych przez przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego materialnego i procesowego.

W wielu wypadkach wyjaśnienie poszczególnych sformułowań wymagało sięgnięcia do licznych aktów rangi podustawowej (rozporządzeń, statutów, instrukcji). Z uwagi na użyteczność informacji, często ilustrujących znaczenie danej regulacji, zdecydowano się przytoczyć je w licznych fragmentach lub też ze szczegółowym omówieniem. Ułatwia to lekturę komentowanego przepisu, a nie wymaga czasochłonnego sięgania do licznych, a nie zawsze powszechnie dostępnych źródeł.

Tak szeroki zakres przedmiotowy ustawy jest jednakże poważnym utrudnieniem dla każdego komentatora, bowiem wymaga pracochłonnego porównania treści wielu dokumentów, które niejednokrotnie zawierają przepisy sprzeczne z główną ustawą i wymagają nieustannego podejmowania decyzji mających na celu rozwiązanie kolizji normatywnych.

W komentarzu niejednokrotnie zamieszczono odwołanie do dwóch poprzednio uchwalonych ustaw o cudzoziemcach, aby podkreślić ciągłość legislacyjną, ale też znaczenie przy dokonywaniu historycznej wykładni spornych przepisów. Zrezygnowano przy tym z omawiania szczegółowo każdej z kolejnych nowelizacji od momentu wejścia w życie tekstu pierwotnego ustawy, ponieważ utrudniałoby to przejrzystość prowadzonego wywodu i wymagało powtórzeń przy okazji omawiania nowelizowanego przepisu. Niemniej przy analizie szczegółowej kwestii zamieszczono krótkie informacje na temat zmiany stanu prawnego komentowanego przepisu, co znacząco ułatwi stosowanie przepisów w praktyce, zapobiegając pomyłkom przy wskazywaniu podstaw w decyzjach administracyjnych. Autorzy starali się gruntownie wyjaśnić przyczyny uchwalenia danej nowelizacji, co ma niebagatelne znaczenie przy interpretacji przepisu tak, aby była ona zgodna z założeniami ustawodawcy.

Komentarz został wzbogacony niezwykle licznymi wskazówkami interpretacyjnymi, które w przekonaniu autorów będą użyteczne przy dokonaniu wykładni danego przepisu. Z uwagi na to, że problematyka prawa cudzoziemców wciąż należy do materii, w której specjalizuje się w Polsce nieliczne grono osób, zamieszczono liczne definicje, ale też spostrzeżenia wynikłe ze stosowania przepisów w praktyce przez osoby, które na co dzień posługują się tą ustawą w toku wykonywania pracy.

Stan prawny został uwzględniony na 31 marca 2013 r.

Wyrażamy przekonanie, że niniejszy komentarz spełni nadzieje pokładane w nim przez Czytelników, którzy zdecydują się po niego sięgnąć, nie tylko w trakcie rozpatrywania spraw z zakresu zastosowania komentowanej ustawy, lecz także kierując się chęcią pogłębienia wiedzy teoretycznej.

Autor fragmentu:
Art. 1art(1)

1.

Art. 1 określa zakres zastosowania przepisów komentowanej ustawy. Należy przy tym nadmienić, że przepisy dotyczące cudzoziemców w żadnej mierze nie zostały uregulowane w całości w komentowanej ustawie. W niniejszym akcie ujęto w dwudziestu rozdziałach wyłącznie następujące zagadnienia: rozdział 1 „Przepisy ogólne”; rozdział 2 „Przekraczanie granicy”; rozdział 2a „Przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego”; rozdział 3 „Wizy”; rozdział 4 „Zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony”; rozdział 4a „Zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji”; rozdział 5 „Zezwolenie na osiedlenie się i zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej”; rozdział 6 „Karta pobytu i inne dokumenty wydawane cudzoziemcom”; rozdział 7 „Kontrola legalności pobytu cudzoziemców”; rozdział 8 „Wydalanie cudzoziemców i zobowiązywanie ich do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej”; rozdział 8a„Tra...

Pełna treść dostępna po zalogowaniu do LEX