Cybula Piotr, Usługi turystyczne. Komentarz

Ustawa o usługach turystycznych uchwalona została w dniu 29 sierpnia 1997 r. Weszła w życie z dniem 1 lipca 1998 r. Mimo już jej kilkunastoletniego okresu obowiązywania dotychczas nie został opracowany do niej klasyczny komentarz. Jedynym opracowaniem nawiązującym do tego typu wypowiedzi jest nowatorska publikacja J. Raciborskiego Usługi turystyczne. Przepisy i komentarz (Warszawa 1999). Praca ta jednak w istocie rzeczy jest opracowaniem o charakterze monograficznym, bez odrębnego wydzielenia komentarza do poszczególnych artykułów ustawy. Do dzisiaj stanowi ona jednak najobszerniejsze samodzielne opracowanie książkowe, w którym została przedstawiona "filozofia" ustawy o usługach turystycznych. Jest ona tym cenniejsza, że jej autor brał udział w pracach nad przygotowaniem ustawy oraz kolejnych nowelizacji, jak również w przygotowywaniu do niej aktów wykonawczych.

Stopień zainteresowania doktryny poszczególnymi zagadnieniami prawnymi objętymi ustawą o usługach turystycznych jest różny. O ile można spotkać coraz więcej opracowań dotyczących działalności biur podróży, a zwłaszcza ochrony klientów korzystających z usług przez nich świadczonych, o tyle problematyka usług hotelarskich oraz przewodników turystycznych i pilotów wycieczek spotyka się w literaturze wręcz z marginalnym zainteresowaniem. Sytuacja taka musiała wpłynąć na niniejszy komentarz. Siłą rzeczy przedstawienie poglądów literatury dotyczących pewnych instytucji i odniesienie się do nich skutkuje szerszym omówieniem niektórych przepisów, niż miałoby to miejsce w przypadku, gdy nie spotkały się one z większym zainteresowaniem doktryny; z drugiej strony czasami można wówczas odwołać się do literatury, bez szerszego omówienia rzeczy nie zawsze najbardziej istotnych.

Ustawa o usługach turystycznych jest podstawowym aktem prawnym dyscypliny naukowo-badawczej określanej jako prawo turystyczne. Od dawna pojawia się pytanie o dopuszczalność posługiwania się taką nazwą . Obecnie termin "prawo turystyczne" jest coraz częściej spotykany, choć czasem podchodzi się do niego z pewną ostrożnością czy rezerwą . W literaturze nie ma zgodności co do definicji i zakresu "prawa turystycznego", co nie może dziwić na obecnej fazie rozwoju dyscypliny. Już w roku 1974 K. Libera postawił tezę, że "wykształciło się już w praktyce prawo turystyczne obejmujące cały zespół norm prawa międzynarodowego i prawa wewnętrznego, dotyczących ruchu turystycznego, zachowania substancji "patrimonium" turystycznego i udostępnienia go dla ruchu turystycznego oraz różnych aspektów i dziedzin obsługi ruchu" . Rok wcześniej Z. Bałkowski pisał, że prawo turystyczne nie oznacza odrębnej gałęzi prawa, lecz - ze względów praktycznych - służy do określenia zespołu przepisów prawnych obowiązujących w dziedzinie turystyki, należących do różnych gałęzi prawa . Podsumowania dyskusji w zakresie tej definicji dokonał przed kilku laty J. Gospodarek . Stanowisko tego autora podlegało pewnej ewolucji. Obecnie reprezentuje on pogląd, że przez prawo turystyczne należy rozumieć kompleksową dyscyplinę regulującą stosunki społeczne związane z podróżami poza codziennym środowiskiem i świadczeniem usług na rzecz osób podróżujących oraz zapewnieniem im bezpiecznych warunków podróży i pobytu .

Jak wynika już z powyższych uwag, badania naukowe dotyczące regulacji odnoszących się do turystyki mają już pewną tradycję . Jednak w Polsce dopiero ustawa o usługach turystycznych nadała im pewną rangę i ukierunkowanie. W niektórych krajach problematyka prawa turystycznego już od dłuższego czasu cieszy się większą popularnością, co przekłada się m.in. na dużą liczbą publikacji, w tym także wydawanie czasopism poświęconych problematyce prawnych aspektów turystyki (np. we Francji - Juristourisme, w Niemczech - ReiseRecht aktuell, we Włoszech - Rivista italiana di Diritto del turismo, w Wielkiej Brytanii zaś Travel Law Quarterly) czy powstawanie stowarzyszeń zrzeszających prawników specjalizujących się w tej dyscyplinie (z czołowym International Forum of Travel and Tourism Advocates ). W polskim piśmiennictwie prace poświęcone prawu turystycznemu są w znacznym stopniu rozproszone. Artykuły prezentowane są przede wszystkim w czasopismach prawniczych oraz czasopismach poświęconych turystyce - naukowych i branżowych. Publikowane są także opracowania o charakterze monograficznym. Częściej problematyka prawa turystycznego stanowi część jakiegoś szerszego tematu, zwłaszcza z zakresu ochrony konsumentów. Cechą charakterystyczną jest stosunkowo duża liczba podręczników, z wiodącymi J. Gospodarka i M. Nesterowicza . Również u nas podejmowane są prace zmierzające do powołania stowarzyszenia prawa turystycznego , a problematyka prawnych aspektów turystyki coraz częściej jest przedmiotem spotkań naukowych, także jako temat główny .

Postulaty uchwalenia w Polsce ustawy dotyczącej usług turystycznych pojawiały się w Polsce od wczesnych lat 70. poprzedniego wieku . Wówczas jednak potrzeba opracowania takiej regulacji wynikała z ducha tamtych czasów - oczekiwano, że ustawa będzie stanowić gwarancję dostępu do odpowiednich środków publicznych na realizację w tym zakresie zadań państwa . Prace nad ustawą o usługach turystycznych rozpoczęto w 1992 r. Za sprawę najpilniejszą uznano problematykę regulacji dotyczących ochrony konsumenta (w szerokim znaczeniu), tj. ustalenie standardów świadczenia usług turystycznych oraz określenie warunków zawierania umów z klientami . W początkowych pracach w ogóle nie brano pod uwagę potrzeby implementacji w prawie polskim przepisów dyrektywy 90/314 w sprawie zorganizowanych podróży, wakacji i wycieczek. Było to spowodowane jeszcze słabą znajomością jej przepisów , jak również zapewne odległą wówczas perspektywą naszego członkostwa we Wspólnocie Europejskiej. Dopiero z czasem zaczęto dostrzegać tę potrzebę i tym samym problemy związane z prawidłową implementacją dyrektywy do prawa polskiego.

Zakres przedmiotowy ustawy może wydawać się dość przypadkowy. Wynika on nie tylko z pewnego pomysłu na ten akt prawny, ale także z możliwego do osiągnięcia w chwili jej uchwalenia kompromisu. W komentowanej ustawie można wyróżnić trzy bloki zagadnień. Po pierwsze, przepisy odnoszące się do biur podróży, w tym dotyczące ochrony ich klientów. Po drugie, przepisy dotyczące pilotów wycieczek i przewodników turystycznych. Po trzecie, przepisy regulujące świadczenie usług hotelarskich. W pierwszym przypadku występują z mniej więcej równym nasileniem przepisy zarówno o charakterze administracyjnoprawnym, jak i cywilnoprawnym. W pozostałych dwóch wyraźnie dominują przepisy o charakterze administracyjnoprawnym.

Abstrahując od oceny zakresu i kształtu poszczególnych regulacji, zgodzić się należy z twierdzeniem, że ustawa o usługach turystycznych zapełniła w prawie polskim istotną lukę. Zarówno w literaturze, jak i w dokumentach urzędowych spotkać się można z generalną opinią, że przyczyniła się ona do wprowadzenia na rynku usług turystycznych systemu standardów, dzięki którym klienci oraz przedsiębiorcy "mogą komunikować się w sposób względnie uporządkowany" . W zasadzie nie spotyka się głosów, które rozwiązania ustawy aprobowałyby w całości, bez żadnych zastrzeżeń. Najczęściej zwraca się uwagę na różne jej niedociągnięcia czy luki, które wymagają korekty. W dalszym ciągu można spotkać się z krytycznymi opiniami, zwłaszcza ze strony praktyków, włącznie z kwestionowaniem potrzeby jej istnienia (te ostatnie formułowane są jednak coraz rzadziej).

Niemal od chwili uchwalenia ustawy pojawiają się głosy wskazujące na potrzebę jej nowelizacji. Żyjemy niestety w czasie ciągłych zmian prawa i ustawa o usługach turystycznych nie jest wyjątkiem. Znamiennie jest stwierdzenie zawarte w jednym z dokumentów urzędowych: "Proces kształtowania treści ustawy nie jest zakończony. Zgłaszane są kolejne postulaty jej nowelizacji lub rozszerzenia. Niewątpliwie mechanizmy wykorzystywane w ustawie o usługach turystycznych powinny być z czasem, po okresie wdrożenia podstawowych celów ustawy, zastępowane bardziej efektywnymi" . Przyczyny występowania z takimi poglądami były i są różne. Do najczęściej powoływanych argumentów należy zaliczyć: niezgodność obowiązujących regulacji z prawem unijnym (w szczególności z dyrektywą 90/314 w sprawie zorganizowanych podróży, wakacji i wycieczek) oraz z Konstytucją RP; konieczność dostosowania obowiązujących regulacji do innych aktów prawnych, zwłaszcza "konstytucji gospodarczych" (najpierw ustawy - Prawo działalności gospodarczej, Dz. U. Nr 101, poz. 1178 z późn. zm., później ustawy o swobodzie działalności gospodarczej); konieczność dostosowania obowiązujących regulacji do kolejnych reform administracji publicznej; potrzebę zapewnienia szerszej ochrony konsumentom usług turystycznych; konieczność ograniczenia barier w prowadzeniu działalności gospodarczej; błędy redakcyjne oraz potrzebę deregulacji w tym obszarze.

Ostatnio coraz częściej zgłaszane są postulaty rozważenia celowości opracowania nowej ustawy odnoszącej się do usług turystycznych, zamiast kolejnych nowelizacji obecnie obowiązującej ustawy . Z pewnością taka potrzeba istnieje. Bez względu jednak na to, czy toczone prace będą koncentrować się na nowej ustawie czy też chodzić będzie o kolejne nowelizacje obecnie obowiązującego aktu, niezbędne wydaje się wyciągnięcie wniosków z dotychczasowych prób jego udoskonalenia. Doświadczenie w tym zakresie nie wypada zbyt pozytywnie. Kierunek prac wynikać będzie z pewnością z zapowiadanych zmian w dyrektywie 90/314, jak i być może z występujących w Europie tendencji zbliżania standardów świadczenia usług hotelarskich. W przypadku pilotów wycieczek i przewodników turystycznych istotną rolę może tu odegrać zapowiadany proces deregulacji, a także potrzeba zwiększenia transparentności (system uprawnień jest skomplikowany), z uwzględnieniem regulacji prawa unijnego.

Niniejsza praca skierowana jest do osób, które w swojej działalności spotykają się z sytuacjami regulowanymi przez ustawę o usługach turystycznych, a więc m.in. do: osób prowadzących działalność jako organizatorzy turystyki, pośrednicy turystyczni oraz agenci turystyczni, osób świadczących usługi hotelarskie oraz przewodników turystycznych i pilotów wycieczek, pracowników urzędów marszałkowskich i urzędów gmin, sędziów, adwokatów i radców prawnych, pracowników Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz Najwyższej Izby Kontroli, powiatowych (miejskich) rzeczników konsumenta oraz przedstawicieli organizacji konsumenckich, pracowników naukowych, studentów oraz dziennikarzy.

Prezentowany komentarz jest owocem kilkunastoletniego zainteresowania autora problematyką prawnych aspektów świadczenia usług turystycznych. Doświadczenie dotyczące spraw uregulowanych w ustawie o usługach turystycznych wynika m.in. z:

W jakimś sensie niniejsza praca jest kontynuacją wcześniejszych prac, zarówno samodzielnych, jak i przygotowywanych wspólnie z innymi osobami. Z wieloma z nich miałem również przyjemność uczestniczyć w różnego rodzaju konferencjach i seminariach. W tym miejscu chciałbym podziękować w sposób szczególny dwóm z nich - dr. Jerzemu Gospodarkowi z Katedry Prawa Gospodarczego Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie oraz dr. Jerzemu Raciborskiemu z Zakładu Prawa Akademii Wychowania Fizycznego w Krakowie. Wywarli oni największy wpływ na mój sposób rozumienia przepisów ustawy o usługach turystycznych, a nawet na całość regulacji prawnych odnoszących się do turystyki. Nie sposób przecenić ich gotowości do rozmów, a także okazywanego mi wsparcia, którego doświadczam od wielu lat. Dziękuję im także za podjęcie trudu przygotowania recenzji wydawniczych do niniejszego komentarza. Wiele uwag w nich zawartych wykorzystałem w ostatecznej wersji tej publikacji.

Kraków, 29 sierpnia 2012 r.

dr Piotr Cybula