Brodecki Zdzisław, Gromnicka Ewa, Układ Europejski z komentarzem

Układ Europejski z komentarzem jest drugą częścią publikacji Traktat o Unii Europejskiej, Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (TWE) z komentarzem. Oba traktaty oraz Układ Stowarzyszeniowy są podstawą prawną relacji między Rzecząpospolitą Polską a Unią i pierwotnym zamiarem autorów komentarzy było ich opublikowanie w jednym tomie. Jednakże - stosownie do polityki wydawniczej Wydawnictwa Prawniczego LexisNexis Sp. z o.o. - zadecydowano o opublikowaniu przygotowanego do druku tekstu w formie dwóch książek, które przedstawiają prawo integracji w europejskiej także w polskiej perspektywie.

Układ Europejski jest umową mieszaną, zawartą przez Polskę, z jednej strony, ze Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi, z drugiej strony. Mieszany element umowy sporządzonej w Brukseli 16 grudnia 1991 roku jest niezwykle istotny, albowiem łączy Polskę więzami nie tylko ze Wspólnotami Europejskimi (za których pośrednictwem Unia Europejska realizuje swoje zadania wspólnotowe), lecz także z państwami członkowskimi (dzięki którym Unia Europejska realizuje swoje zadania pozawspólnotowe).

W dniu 1 lutego 1994 roku Układ stał się częścią porządku prawnego obowiązującego we Wspólnotach Europejskich (i w Unii Europejskiej) oraz w Polsce. Jego moc zależy od pozycji, jaką ta umowa międzynarodowa zajmuje w hierarchii źródeł określonego porządku prawnego.

W europejskiej perspektywie źródłami prawa wspólnotowego - obok zasadniczego tekstu Umowy - są załączniki oraz protokoły dodatkowe, a także decyzje Rady Stowarzyszenia.

Takiej mocy wiążącej nie mają wspólne deklaracje stron i porozumienia w formie wymiany listów, które znalazły się w Akcie Końcowym Układu Europejskiego, jak i zalecenia Rady Stowarzyszenia.

Umowy międzynarodowe zawierane przez Wspólnotę z państwami trzecimi zajmują miejsce hierarchicznie wyższe od tzw. prawa wtórnego. Oznacza to, że w niektórych sytuacjach jednostronne akty prawne wydawane przez instytucje Wspólnot muszą respektować zawarty przez siebie Układ Europejski. Zignorowanie tego obowiązku może prowadzić do unieważnienia rozporządzenia, dyrektywy lub decyzji albo do pociągnięcia Wspólnoty do odpowiedzialności za naruszenie postanowień umownych.

Skuteczność Układu Europejskiego we wspólnotowym porządku prawnym zależy od treści określonego postanowienia. Tylko nieliczne uzgodnienia są skuteczne bezpośrednio. Wśród nich są te, które dotyczą wolności gospodarczej - swobodnego przepływu towarów (zob. komentarze do art. 12 i 25) oraz świadczenia usług (zob. komentarz do art. 56 ust. 2 lit. c). Moc wiążąca większości postanowień Układu jest zależna od „zdarzenia przyszłego”:

W polskiej perspektywie miejsce Układu Europejskiego w polskim porządku prawnym stało się jasne z chwilą wydania nowej Konstytucji. Traktaty zawarte przez Polskę przed wejściem w życie Konstytucji z 2 kwietnia 1997 roku zostały zaliczone do kategorii umów ratyfikowanych za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie i jako takie są źródłami powszechnie obowiązującego prawa, a w konsekwencji - częścią krajowego porządku prawnego. W razie konfliktu z ustawą (nawet późniejszą) mają one zapewnione pierwszeństwo.

Skoro decyzje Rady Stowarzyszenia traktuje się jako immanentną część Układu Europejskiego, przeto je także należy uznać za powszechnie obowiązujące źródła polskiego prawa.

Układ Europejski reguluje sprawy, które w świetle art. 89 ust. 1 Konstytucji RP są zaliczane do kategorii drugiej (jako umowa regulująca wolności, prawa lub obowiązki obywatelskie oznaczone w Konstytucji - w art. 64 i 65) i do kategorii piątej (jako umowa dotycząca spraw uregulowanych w ustawie lub w których Konstytucja wymaga ustawy).

Nie jest to umowa dotycząca pokoju, sojuszy, układów politycznych lub układów wojskowych, gdyż do pierwszej kategorii zalicza się umowy o innej treści. Układu nie można też uznać za umowę dotyczącą członkostwa w organizacji międzynarodowej, albowiem umową trzeciej kategorii będzie dopiero umowa adhezyjna. Przedwczesne jest również zastanawianie się nad tym, czy tenże Układ jest umową dotyczącą znacznego obciążenia finansowego państwa, zaliczaną do czwartej kategorii, gdyż za taką będzie można ewentualnie uznać umowę adhezyjną.

Umowa zawarta przez Wspólnoty Europejskie i ich państwa członkowskie z Polską sformułowana została w taki sposób, jakby była ona jednostronnym aktem. Układ wyeksponował dialog polityczny jako więź solidarności, która ułatwi Polsce stopniowe zbliżenie do Unii. Tenże dialog zakłada uzgodnienie stanowisk stron Układu w sprawach rozstrzyganych na szczeblu prezydenckim (kompetencje między Prezydentem Polski a Prezydentem Rady Europejskiej i Przewodniczącym Komisji Wspólnot Europejskich) i ministerialnym (w Radzie Stowarzyszenia, Komitecie Stowarzyszenia i Parlamentarnym Komitecie Stowarzyszenia).

Przyjęte rozwiązania prawno-ustrojowe ułatwiają stronom Układu rozwój bliskich stosunków politycznych, poprawienie rozwoju handlu, harmonizację stosunków gospodarczych w celu sprzyjania dynamicznemu rozwojowi gospodarczemu i dobrobytowi w Polsce, stwarzanie podstaw pomocy finansowej i technicznej Wspólnot dla Polski, stwarzanie właściwych ram stopniowej inkorporacji Polski do Wspólnoty, a także poprawienie współpracy w dziedzinie kultury.

Na pogłębioną analizę zasługuje obowiązek dostosowania polskiego prawa do ustawodawstwa Wspólnot Europejskich i wykorzystania całego dorobku prawnego Unii, który obejmuje wszystkie źródła prawa pisanego i niepisanego (w tym podstawowe zasady prawa wspólnotowego i orzecznictwo sądów europejskich) oraz politykę kształtującą tak sprawy wspólnotowe (z I filaru), jak i sprawy pozawspólnotowe (z II i III filaru).

Dostosowując polskie prawo do wymogów acquis communautaire, pamiętać trzeba o istnieniu wielu metod „integracji poprzez prawo”, takich jak: wzajemne uznanie, koordynacja, harmonizacja i substytucja. W przypadku wzajemnego uznania nie mamy do czynienia z modyfikacją standardów krajowych, lecz jedynie z tolerancją norm przyjętych przez pozostałe państwa zainteresowane integracją. Tę metodę wykorzystuje się w sprawach związanych z handlem międzynarodowym i w sprawach szczególnych dotyczących wzajemnego uznania dyplomów, świadectw i innych dowodów posiadania kwalifikacji.

Również koordynacja nie zakłada ujednolicenia systemów prawa obowiązującego wewnątrz Unii, a jedynie ich zbliżenie. W tym celu państwa członkowskie podejmują współpracę według scenariusza opracowanego przez Wspólnoty Europejskie. Zwykle jest ona stosowana w tych dziedzinach prawa, które ze względu na swoją istotę nie wymagają ingerencji w stosunki prawne regulowane przez prawo krajowe. Metoda koordynacji została wykorzystana między innymi w celu zmniejszenia różnic w systemach ubezpieczeń społecznych.

Jedną z metod integrujących prawo państw członkowskich z prawem Wspólnot Europejskich jest harmonizacja, którą - w języku potocznym - traktuje się jako synonim „integracji poprzez prawo”. Dzieje się tak zapewne dlatego, że harmonizacja znalazła zastosowanie przy uniformizacji norm technicznych i w wielu postanowieniach traktatowych, obejmując swym zakresem politykę rolną, swobodny przepływ pracowników, prawo spółek, transport międzynarodowy, konkurencję, politykę fiskalną, politykę socjalną, ochronę konsumenta, sieci transeuropejskie i ochronę środowiska.

Jedynie substytucja zakłada całkowite ujednolicenie prawa w wyniku zastąpienia krajowych norm przez normy wspólnotowe. Podstawowym instrumentem substytucji są rozporządzenia. Ta metoda jest stosowana niezwykle rzadko, a więc nie ma obaw o zniknięcie norm krajowych. Metoda substytucji znalazła zastosowanie między innymi w kwestii kontroli operacji związanych z koncentracją przedsiębiorstw.

Proces dostosowywania polskiego prawa do standardów europejskich kontroluje przede wszystkim Komitet Integracji Europejskiej, który działa zgodnie z ustawą o KIE z 8 września 1996 roku, statutem i regulaminem. Na nim ciąży bowiem obowiązek koordynowania procesów adaptacyjnych i integracyjnych. Jednym z przejawów realizacji tego obowiązku jest inicjowanie prac legislacyjnych oraz opiniowanie projektów aktów prawnych co do ich zgodności z wymogami acquis communautaire. Opinie KIE o rządowych i pozarządowych działaniach mogą stanowić doskonałe źródło informacji na temat procesu dostosowawczego Polski. Z pewnością zostaną one wykorzystane w komentarzu obejmującym większą liczbę arkuszy wydawniczych.

W dniu 28 czerwca 1998 roku Rada Ministrów przyjęła Narodowy Program Przygotowania do Członkostwa (NPPC), który ułatwia negocjacje akcesyjne. Główną rolę w tych negocjacjach odgrywają rządy państw członkowskich Unii Europejskiej, które przedstawiają swoje stanowisko każdorazowej, zmieniającej się co pół roku Prezydencji.

Dużą część NPPC stanowi przegląd prawa, opracowany z myślą o przekazaniu informacji Komisji Europejskiej, korzystającej z pomocy TFAN (Task Force for the Accession Negociation) i Dyrekcji Generalnej ds. Rozszerzenia. Te informacje zostały wykorzystane w komentarzu do Układu Europejskiego.

Niniejsza publikacja została przygotowana z myślą o prawnikach, ekonomistach i politologach, którzy w swej praktyce starają się zrozumieć relacje między Polską a Unią Europejską. Nasze opracowanie może też okazać się przydatne w procesie dydaktycznym na wyższych uczelniach, zwłaszcza na wydziałach prawa i administracji oraz na aplikacji sądowej, radcowskiej i adwokackiej.