Haładyj Anna, Szczegółowe wymagania dla magazynowania odpadów. Komentarz

Z uwagi na przedmiotowy zakres niniejszego komentarza konieczne jest rozpoczęcie od analizy pojęcia odpadów jako przedmiotu regulacji prawnej. Zgodnie z definicją ustawową wynikającą z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z 14.12.2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2021 r. poz. 779 ze zm.) ilekroć w ustawie jest mowa o odpadach, rozumie się przez to każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Definicja ta stanowi odzwierciedlenie pojęcia zastosowanego w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19.11.2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.Urz. UE L 312, s. 3), która w art. 3 pkt 1 definiuje odpady jako każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć, lub do których pozbycia został zobowiązany . Definicja ta budzi wątpliwości doktrynalne z uwagi nie tylko na formułowane w niej subiektywne podejście uzależniające powstanie odpadu od woli posiadacza , ale również z uwagi na wątpliwości dotyczące tłumaczenia pojęcia „pozbycie się” na język polski. Według M. Górskiego: „W słownikach czasownik discard jest tłumaczony jako «odrzucić» (coś zbytecznego), «wyzbyć się», natomiast przymiotnik discarded oznacza coś «niepotrzebnego, zbytecznego». Zwrócenie uwagi na te kwestie pozwala na stwierdzenie, że czysto językowe, potoczne rozumienie słowa «pozbycie się», łączące najczęściej pozbycie się z utratą kontroli nad danym przedmiotem bądź nawet utratą posiadania, dla prawidłowej interpretacji definicji jest nie tylko niewystarczające, ale nawet może prowadzić do jej znacznego zawężenia [podkr. – A.H.]” . Kwestia ta ma szczególne znaczenie praktyczne zwłaszcza w odniesieniu do kwalifikacji produktu ubocznego oraz utraty statusu odpadu , a więc odróżnienia „odpadu” od „nie-odpadu” , ale może mieć również znaczenie dla określania wymogów dotyczących magazynowania odpadów. Z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości wynika konieczność uwzględniania okoliczności faktycznych dotyczących zakwalifikowania surowca/substancji jako odpadu i konieczności dokonywania oceny co do charakteru prawnego substancji/odpadu indywidualnie w każdym przypadku . Podsumowując, doktryna krajowa negatywnie ocenia definicję odpadów z uwagi na brak „wystandaryzowanego kryterium, które umożliwi wyróżnić jako odpady konkretną kategorię substancji i przedmiotów” , wskazując, że de facto to, co uznajemy za odpad, zależy od stopnia rozwoju gospodarczego społeczeństwa i w jakimś stopniu również od świadomości ekologicznej . Dlatego na potrzeby niniejszego komentarza należy jednak przyjąć uproszczone założenie, że odnosi się on do zasad zagospodarowania odpadu w kontekście jego magazynowania, a więc jego normy mają zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy pomimo zastosowania wstępnych zasad hierarchii postępowania z odpadami nastąpiło wytworzenie odpadu , odpad został zakwalifikowany z wykorzystaniem katalogu odpadów i odpad magazynowany jest legalnie .

Pod pojęciem magazynowania odpadów prawodawca rozumie zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 u.o. czasowe przechowywanie odpadów obejmujące: a) wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, b) tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów, c) magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów. Doktryna wskazuje, że magazynowanie odpadów stanowi czynność pomocniczą w ramach gospodarowania odpadami, rozumianego jako zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami (art. 3 ust. 1 pkt 2 u.o.). Nie jest zatem autonomiczną formą gospodarowania odpadami i zawsze stanowi część większego procesu – wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów. A zatem dopuszczalność magazynowania odpadów w danym miejscu powinna wynikać z posiadanego zezwolenia (i tylko zezwolenia) na ww. formy gospodarki odpadami, o czym stanowi wprost art. 41 ust. 1 u.o. , co potwierdza także motyw 15 dyrektywy 2008/98/WE wskazujący, że: „Zakłady lub przedsiębiorstwa wytwarzające odpady w trakcie swojej działalności nie powinny być uznawane za uczestniczące w gospodarowaniu odpadami i podlegające obowiązkowi uzyskania zezwolenia na magazynowanie własnych odpadów poprzedzające ich zbieranie”.

W art. 3 ust. 1 pkt 5 u.o. doszło do wyróżnienia trzech rodzajów magazynowania – tzw. magazynowania wstępnego w rozumieniu ustawy , magazynowania tymczasowego oraz magazynowania właściwego.

Magazynowanie wstępne jest prowadzone wyłącznie w ramach procesu wytwarzania odpadów; wiąże się z gromadzeniem odpadów w miejscu ich wytworzenia, bez przewożenia pomiędzy rożnymi miejscami prowadzenia działalności (lokalizacjami), w ilościach wynikających ze specyfiki procesu produkcyjnego lub przedmiotu działalności wytwórcy. Wstępne magazynowanie w rozumieniu ustawy jest określone w pozwoleniu na wytwarzanie odpadów, o ile jest ono wymagane, tj. gdy podmiot wytwarza więcej niż 1 Mg odpadów niebezpiecznych rocznie lub 5000 Mg odpadów innych niż niebezpieczne rocznie (art. 180a ustawy z 27.04.2001 r. – Prawo ochrony środowiska, Dz.U. z 2021 r. poz. 1973 ze zm.) lub w pozwoleniu zintegrowanym obejmującym wytwarzanie odpadów. W pozostałym zakresie wstępne magazynowanie wynikające z wytwarzania podprogowego nie jest objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na korzystanie ze środowiska.

Drugi rodzaj magazynowania, czyli tzw. magazynowanie tymczasowe, dokonuje się w ramach procesu zbierania odpadów, tj. działań polegających na gromadzeniu odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępnego sortowania nieprowadzącego do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodującego zmiany klasyfikacji odpadów. Zgodnie z motywem 16 dyrektywy 2008/98/WE: „Wstępne magazynowanie odpadów w ramach definicji zbierania jest rozumiane jako magazynowanie poprzedzające zbieranie w obiektach, w których odpady są rozładowywane, by umożliwić przygotowanie odpadów do dalszego transportu w celu odzysku lub unieszkodliwienia w innym miejscu”. Tymczasowe magazynowanie w ramach procesu zbierania odpadów wiąże się z obowiązkiem posiadania zezwolenia na zbieranie odpadów .

Trzeci rodzaj magazynowania, określany jako magazynowanie właściwe, obejmuje wyłącznie prowadzących przetwarzanie odpadów magazynujących odpady w ramach procesu przetwarzania.

Ogólne wymagania dla magazynowania odpadów są określone w art. 25 ust. 1 u.o., stosownie do którego magazynowanie odpadów odbywa się zgodnie z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, w szczególności w sposób uwzględniający właściwości chemiczne i fizyczne odpadów, w tym stan skupienia, oraz zagrożenia, które mogą powodować te odpady, w tym zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie art. 25 ust. 7 u.o. Należy do nich rozporządzenie z 11.09.2020 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla magazynowania odpadów (Dz.U. poz. 1742) wydane przez Ministra Klimatu – jako ministra kierującego działem administracji rządowej – klimat, na podstawie § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.03.2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Klimatu (Dz.U. poz. 495).

Rozporządzenie to weszło w życie 1 stycznia 2021 r. na podstawie jego § 16.