Bończak-Kucharczyk Ewa, Społeczne formy rozwoju mieszkalnictwa. Komentarz

Ustawa o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa uchwalona została 26.10.1995 r. Nosiła pierwotnie tytuł „ustawa o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego oraz o zmianie niektórych ustaw”, a większość jej przepisów weszła w życie 28.12.1995 r., z wyjątkiem artykułów 35, 38 i 39, które weszły w życie 1.01.1996 r. Określono w niej zasady gromadzenia oszczędności i udzielania kredytów kontraktowych na cele mieszkaniowe (w kasach mieszkaniowych) oraz zasady działania Krajowego Funduszu Mieszkaniowego i towarzystw budownictwa społecznego.

Od czasu uchwalenia do chwili obecnej dokonano w tej ustawie bardzo wielu zmian wprowadzonych w wyniku 52 nowelizacji. Zmienił się też znacznie zakres regulacji w niej zawartych, zmieniano także jej tytuł – po raz pierwszy z dniem 12.01.2000 r., kiedy to usunięto fragment „oraz o zmianie niektórych innych ustaw” i po raz drugi z dniem 10.08.2022 r., kiedy dotychczasowy tytuł „ustawa o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego” zastąpiono nowym „ustawa o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa”.

Część zmian tej ustawy związana była z likwidacją w 2009 r. Krajowego Funduszu Mieszkaniowego i potrzebą zastąpienia wsparcia finansowego udzielanego ze środków tego Funduszu na budowę mieszkań na wynajem przez towarzystwa budownictwa społecznego oraz mieszkań lokatorskich przez spółdzielnie mieszkaniowe, jakimiś innymi formami wsparcia. Inne zmiany wynikały ze zmieniających się wizji polityki mieszkaniowej państwa, powodujących zarówno zmianę podejścia do zasad funkcjonowania towarzystw budownictwa społecznego, jak i wprowadzanie innych (nowych) rodzajów wsparcia finansowego budowy mieszkań na wynajem. Nastąpiło rozszerzanie kręgu beneficjentów takiego wsparcia i tworzenie nowych funduszy służących jego udzielaniu. Niektóre zmiany, jak dokonana ustawą z 10.12.2020 r. o zmianie niektórych ustaw wspierających rozwój mieszkalnictwa (Dz.U. z 2021 r. poz. 11) mechaniczna zmiana nazwy „towarzystwo budownictwa społecznego” na nazwę „społeczna inicjatywa mieszkaniowa” wydają się niepotrzebne, a nawet szkodliwe. Bo nie dość, że pozostawiono możliwość, by już istniejące towarzystwa pozostały przy starej nazwie, ale też wprowadzeniu nowej nazwy nie towarzyszyła żadna istotna zmiana ani charakteru, ani zakresu działania podmiotu nazywanego wcześniej towarzystwem budownictwa społecznego, a później społeczną inicjatywą mieszkaniową. Za to taka zmiana nazwy wymagała dokonania zmian bardzo wielu ustaw, czego nie zrobiono wystarczająco konsekwentnie, pozostawiając w różnych ustawach przepisy odnoszące się do towarzystw budownictwa społecznego albo zmieniając przepisy tak, by była w nich mowa i o społecznych inicjatywach mieszkaniowych, i o towarzystwach budownictwa społecznego. Powoduje to pewien chaos nazewniczo-prawny utrudniający odbiór nowych przepisów osobom, do których są one kierowane. Z podobnych względów niezbyt dobrze można byłoby też ocenić ostatnią zmianę tytułu komentowanej ustawy dokonaną ustawą z 7.07.2022 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie finansowania programów mieszkaniowych (Dz.U. poz. 1561).

Poszerzanie zakresu komentowanej ustawy polegało też na objęciu jej przepisami całkiem nowej problematyki – ustawą z 28.05.2021 r. o zmianie ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1243) wprowadzono do niej nowy rozdział 3a dotyczący społecznych agencji najmu, a ustawą z 10.12.2020 r. dodano nowy rozdział 4c dotyczący wsparcia gmin ze środków Rządowego Funduszu Rozwoju Mieszkalnictwa (jak też funkcjonowania tego Funduszu).

Po licznych zmianach i niekonsekwentnych uzupełnieniach komentowana tu ustawa staje się coraz bardziej skomplikowana i trudna w odbiorze, a nawet trudna do zrozumienia dla znacznej części adresatów, przede wszystkim takich, jak towarzystwa budownictwa społecznego, społeczne inicjatywy mieszkaniowe, gminy lub organizacje pozarządowe. Trudności te pogłębiają niejasne przepisy przejściowe kolejnych ustaw nowelizujących, bez których sens wprowadzanych zmian prawnych może być zupełnie niezrozumiały dla odbiorców. W niniejszym komentarzu starano się takie przepisy przejściowe w miarę możliwości dość szczegółowo zanalizować.

Komentarz koncentruje się na analizie przepisów ustawy w jej aktualnym brzmieniu. Dlatego większość licznych zmian ustawy z 1995 r., noszącej dziś tytuł „o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa”, nie będzie w nim dokładnie omawiana. Pominięto też na ogół prezentację i chronologiczny opis dokonywanych zmian, chyba że poprzednie wersje przepisów lub przepisy przejściowe ustaw zmieniających mają wpływ na aktualny zakres stosowania jej przepisów w obowiązującej obecnie lub starej wersji. Szerzej omawiane są jedynie istotne zmiany dokonane w okresie od grudnia 2020 do końca 2023 r.

Przedstawiona tu analiza przepisów komentowanej ustawy dotyczy stanu prawnego aktualnego na 22.01.2023 r. i odnosi się do regulacji obowiązujących wcześniej, głównie wtedy, gdy wydaje się to niezbędne dla zobrazowania przyczyny i istoty zmian w celu lepszej prezentacji ich praktycznych skutków. W miarę możliwości niniejszy komentarz odnosi się natomiast do takich zmian ustawy, które mają wejść w życie w przyszłości, gdyż albo już zostały uchwalone i przyszła data ich wejścia w życie jest znana, albo prace legislacyjne nad nimi są na tyle zaawansowane, że z dużym prawdopodobieństwem można przewidywać ich realny skutek.

Oprócz przepisów ustawy z 26.10.1995 r. omawiane są w niniejszej publikacji także niektóre przepisy innych ustaw, mające związek z jej regulacjami. Dość obszernie komentowane są tu zwłaszcza niektóre przepisy ustawy z 8.12.2006 r. o finansowym wsparciu tworzenia lokali mieszkalnych na wynajem, mieszkań chronionych, noclegowni, schronisk dla osób bezdomnych, ogrzewalni i tymczasowych pomieszczeń (Dz.U. z 2022 r. poz. 377, 1561 i 2456, z 2023 r. poz. 28), której tytuł po zmianach dokonanych ustawą z 7.07.2022 r. brzmi „ustawa o finansowym wsparciu niektórych przedsięwzięć mieszkaniowych”. Część przepisów komentowanej ustawy z 1995 r. jest bowiem ściśle związana z finansowym wsparciem, o którym mowa w ustawie z 2006 r., a część się wprost do nich odwołuje. Z kolei w ustawie z 2006 r. znajdujemy liczne odesłania do komentowanej ustawy. Zatem w tym zakresie przepisy obu tych ustaw wzajemnie się uzupełniają. Komentowane są w niniejszej publikacji także różne przepisy ustawy z 21.06.2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 1561 i 2456), które mają związek z regulacjami ustawy komentowanej lub mają zastosowanie w zakresie nieuregulowanym tą ustawą.

Komentarz adresowany jest do prawników (sędziów, notariuszy, adwokatów, radców prawnych, pracowników administracji rządowej i samorządowej) oraz do niebędących prawnikami osób związanych z funkcjonowaniem społecznych inicjatyw mieszkaniowych, w tym towarzystw budownictwa społecznego, czy z funkcjonowaniem spółdzielni mieszkaniowych oraz do osób zajmujących się w gminach i innych jednostkach samorządu terytorialnego polityką lub pomocą mieszkaniową i mających styczność z wykorzystywaniem finansowego wsparcia udzielanego na budowę mieszkań na wynajem, ale też na budowę pomieszczeń tymczasowych, schronisk, noclegowni i innych obiektów udzielających schronienia bezdomnym. Skierowany jest również do osób związanych z udzielaniem różnych form pomocy finansowej, o których mowa w komentowanej ustawie, oraz do przedstawicieli zawodów związanych z nieruchomościami (rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami, zarządców nieruchomości, geodetów), a także do osób, które z innych powodów zajmują się zarządzaniem i gospodarowaniem nieruchomościami lub stykają się z tymi dziedzinami.

Autorka ma nadzieję, że publikacja okaże się przydatna w codziennej pracy osób, do których została skierowana.