Filipowicz Tomasz (red.), Specustawa mieszkaniowa. Komentarz. Ułatwienia w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych

Ustawa o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących została wprowadzona do porządku prawnego w celu ograniczania barier administracyjnoprawnych w zakresie budowy mieszkań. Ogólne przepisy z dziedziny budownictwa nie były ani w pełni zrozumiałe, ani ułatwiające osiągnięcie upragnionego mieszkania, zwłaszcza przez osoby, których dochód jest ograniczony. Komentowana ustawa według zamierzeń normodawcy zawiera narzędzia, które powinny przyczynić się do znacznej redukcji deficytu mieszkań. Kolejnym założeniem wprowadzenia tej regulacji w dziedzinie mieszkaniowej jest, z jednej strony, zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, a z drugiej, poprzez spełnienie ustalonych w niej standardów urbanistycznych, doprowadzenie do tego, że warunki mieszkaniowe w Polsce nie będą odstawały ponad przeciętną miarę od tych w rozwiniętych krajach Unii Europejskiej.

Przez wiele lat w polskim mieszkalnictwie poważnie był odczuwany niedobór mieszkań. Eliminacja tego zjawiska społecznego wymagała niezbędnej redukcji barier prawnych, ograniczających rozwój mieszkalnictwa. Dostępność mieszkań, przede wszystkim dla osób o przeciętnych i niskich dochodach, jest możliwa na drodze usprawnienia procesu przygotowania inwestycji, w szczególności w zakresie pozyskiwania terenu, a także wzmocnienia organów administracji w zapewnieniu większej skuteczności przy wydawaniu decyzji administracyjnych. Pomimo obserwowanego w ostatnich latach bumu budowlanego statystyki wskazują, że Polska plasuje się wciąż na jednej z ostatnich pozycji wśród krajów Unii Europejskiej, jeśli chodzi o liczbę mieszkań na 1000 mieszkańców. W 2017 r. wskaźnik ten nadal nie przekraczał 400 mieszkań (w 2015 r. wynosił 358 mieszkań na 1000 mieszkańców). (Według raportu „The State of Housing in the EU 2015” na pierwszym miejscu znajduje się Estonia z wynikiem 650 mieszkań na 1000 mieszkańców) .

Kolejnym problemem obok niewystarczającej liczby mieszkań i wynikającego z tego ich przeludnienia jest ich znaczący deficyt jakościowy (niski stan techniczny) oraz braki w dziedzinie usług komunikacyjnych i infrastrukturalnych, obejmujące dostęp do transportu publicznego i usług społecznych, takich jak tereny rekreacyjne, wypoczynkowe, sportowe. Pomimo że w polskim prawodawstwie obowiązują od prawie 25 lat przepisy formułujące szczytnie brzmiące zasady „ładu przestrzennego” i „zrównoważonego rozwoju” , wciąż wybitni znawcy problematyki planowania przestrzennego, urbanistyki, architektury, budownictwa i nauk prawnych dyskutują nad dotykającymi obywateli takimi problemami jak ograniczona dostępność mieszkań, niedostateczna jakość budownictwa, chaos w organizacji oraz planowaniu przestrzeni mieszkaniowej i sąsiedztwa, brak wystarczającej infrastruktury technicznej i społecznej (kulturalnej, wypoczynkowej itp.) w bezpośrednim otoczeniu zabudowy mieszkaniowej. Dodatkowo zarówno znawcy powyższej problematyki, jak i zwykli obywatele zadają sobie pytanie, czemu w świetle doniosłości zasad planowania przestrzennego nadal, a być może coraz bardziej, żyjemy w przestrzeni niemającej wiele wspólnego z poczuciem elementarnej estetyki. Innymi słowy, wszyscy myślący i obserwujący zmieniające się otoczenie zadajemy sobie pytanie: „Dlaczego tak brzydko?” .

W tym miejscu warto jedynie wspomnieć, że z perspektywy czasu określenie szczytnych zasad ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju okazało się niewystarczające do właściwego, pożądanego przez zwykłych obywateli, zagospodarowania wspólnej przestrzeni kraju. Co więcej, wprowadzony w latach 90., po upadku komunizmu, system zorganizowania niejako na nowo przestrzeni okazał się, kolokwialnie rzecz ujmując, ułomny. W ciągu kolejnych lat zaczęły narastać zjawiska patologiczne, których symbolem są przede wszystkim ledwie trzydziestoprocentowe pokrycie kraju miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz zabudowa, która opiera się na wydawanych decyzjach o warunkach zabudowy (tzw. WZ-ki). Jak to ujął Adam Popielewski: „(...) od tamtego czasu [od lat 90.] coraz dobitniej artykułowany jest postępujący brak ładu w polskiej przestrzeni. (...) W kształtujących go [system planowania przestrzennego] przepisach, kładących akcent na kwestię ładu, pojęcie planowania sprowadzono do form tytularnych. Wstępnie odgórnie założono wygaśnięcie wszystkich obowiązujących dotąd planów. Dla nowych początkowo nie przewidziano jakichkolwiek reguł wykraczających poza tryb sporządzania. Postanowiono też, że planowanie miejscowe przestanie być procesem powszechnym” . Odnosząc się do negatywnego zjawiska wydawania decyzji o warunkach zabudowy, urbanista ten wskazuje, że: „Narzekając powszechnie na stan ładu przestrzennego i jego postępującą degradację, sytuację tę wiążemy głównie ze zjawiskiem rozpraszania zabudowy. Większością winy obarczane jest gospodarowanie na podstawie decyzji administracyjnych – w istocie procedura ustalania warunków zabudowy. (...) Zło tkwi w przepisach zabraniających odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi” . Autorowi temu jak i wielu innym nie są obce przypadki, gdy nowe osiedla projektuje się bez propozycji rozwiązania ich uzbrojenia. Na etapie projektowym i później zanika obyczaj współpracy z dostawcami mediów i infrastruktury („towarzyszącej”). „Drogi rysują przyuczeni dyletanci, ich przebieg i przekroje coraz częściej wyznacza wola właścicieli gruntu oraz obawa przed kosztami wykupu” . Mimo że zdecydowaną większość planistów przestrzennych jeszcze kilkanaście lat temu stanowili architekci, powszechnie dostrzegamy, że zanika skłonność do proponowania atrakcyjnych układów urbanistycznych, które czasem we wstępnym etapie projektowym wydają się, co prawda, przedsięwzięciami ambitnymi i godnymi uwagi, jednak na etapie realizacji na ich ostateczny kształt, odbiegający od pierwotnego, wpływają najczęściej czynniki ekonomiczne, własnościowe (niekiedy zwykła pazerność inwestorów).

W literaturze przedmiotu jako jeden z istotnych powodów powyższego stanu rzeczy jawi się „brak kryteriów i standardów” . Można się zgodzić z cytowanym autorem, że ochronie interesu publicznego szkodzi brak standardów. Danie prymatu siłom wolnego rynku, w którego centrum znajdują się prawo własności i ściśle z nim utożsamiane prawo do zabudowy, przyniosło na przestrzeni ostatnich dwóch dekad zamiast pozytywnych przykładów w zakresie zagospodarowania polskiej przestrzeni – liczne zjawiska patologiczne.

Być może komentowana ustawa stanie się przyczynkiem do zmiany trendu w polskim planowaniu przestrzeni. Z uwagi jednak na to, że ów akt prawny nie ma charakteru całościowej zmiany systemowej, nie może być postrzegany jako uniwersalne panaceum, lecz raczej jako punkt wyjścia do poszukiwania rozwiązań systemowych.

Głównym założeniem ustawy jest wprowadzenie takich regulacji, które umożliwią wyraźne przyspieszenie przygotowania i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, przy uwzględnieniu doświadczeń podobnych regulacji z innych gałęzi gospodarki, w których zamieszczenie w osobnym akcie prawnym regulacji poświęconych wyłącznie przygotowaniu oraz realizacji określonego rodzaju inwestycji już osiągnęło założony cel, tj. wpłynęło pozytywnie na przyspieszenie procesów inwestycyjnych. Mając to na uwadze, należy podkreślić, że celem ustawy jest przyjęcie rozwiązań upraszczających i usprawniających procedury administracyjne związane z realizacją inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących.

Komentowana ustawa wprowadziła szczególne zasady lokalizacji inwestycji mieszkaniowych i inwestycji towarzyszących. Założeniem tych unormowań jest przyspieszenie przebiegu procesu inwestycyjnego. Zredukowanie możliwie do minimum obciążeń administracyjnoprawnych związanych z realizacją inwestycji mieszkaniowych powinno doprowadzić do zmniejszenia sytuacji ryzykownych dla inwestora, a tym samym ułatwić przygotowanie takich inwestycji oraz ich sprawne i efektywne przeprowadzenie. Ze specjalnych ułatwień komentowanej ustawy mogą korzystać podmioty realizujące inwestycje mieszkaniowe bez jakiegokolwiek ich różnicowania. Jedynym warunkiem jest tylko spełnienie standardów przewidzianych w ustawie. Istotne jest, że komentowany akt prawny nie wyłącza możliwości przygotowania lub realizacji całości względnie tylko części inwestycji mieszkaniowych lub inwestycji towarzyszących na zasadach ogólnych. To wyłącznie od zainteresowanego realizacją inwestycji mieszkaniowych podmiotu zależy, czy skorzysta z drogi prawnej przewidzianej w komentowanej ustawie, czy też przystąpi do realizacji inwestycji na ogólnych zasadach. Istotne jest jednak, że nawet podjęcie się realizowania inwestycji na ogólnych zasadach nie przekreśla możliwości, oczywiście w razie spełnienia warunków komentowanej specustawy, do zmiany tego zamiaru i skorzystania z drogi prawnej w niej przewidzianej.

Rezultaty komentowanej regulacji będą widoczne za jakiś czas. W praktyce stosowania prawa oraz zapewne w orzecznictwie sądowym ustawa powinna zacząć spełniać przyjęte w niej założenia i cele ustawodawcy. Kształtowanie przestrzeni i jej zagospodarowanie zawsze było domeną władzy. Profesor Hubert Izdebski ujął to następująco: „Sprawcza rola władzy publicznej, a w jej ramach władzy politycznej, w sferze organizacji przestrzeni miejskiej – służąca symbolicznemu umocnieniu pozycji władzy oraz ugruntowaniu statusu jej bazy społecznej, a zarazem zapewniająca ład przestrzenny w jego rozumieniu przyjętym w danym czasie, w danym miejscu, a przez to realizująca interes publiczny – wystąpiła, jak można sądzić, we wszystkich cywilizacjach” .

Ustawa została przyjęta jako szczególny mechanizm, odrębny od rozwiązań standardowo stosowanych w ramach zasad ogólnych (systemowych), którego stosowanie będzie ograniczone w czasie. Przewidziano bowiem, że regulacja ta obowiązywać będzie przez okres 10 lat, tj. do 31.12.2028 r.

Alicja Plucińska-Filipowicz, Tomasz Filipowicz