Mazuryk Marcin (red.), Zoń Michał (red.), Służba więzienna. Komentarz

W Księdze jubileuszowej więziennictwa polskiego, publikacji wydanej w 2009 r. z okazji jubileuszu dziewięćdziesięciu lat funkcjonowania Służby Więziennej, przywołano cytat znanego angielskiego dramatopisarza, krytyka i publicysty Bernarda Shawa, który stwierdził, że "najniespokojniejszym człowiekiem w więzieniu jest strażnik". Gwarancje ustawowe, zawarte w przepisach określających ustrój i zasady funkcjonowania Służby Więziennej, w dużej mierze przyczyniały się i przyczyniają do zwiększenia komfortu codziennej pracy więziennika. Tym samym czynią jego służbę (pracę) bardziej stabilną i bezpieczną.

Lepszemu poznaniu prawa dobrze służy nie tylko odczytywanie jego brzmienia literalnego, ale również szersze poznanie jego treści przez odwoływanie się do właściwych norm opatrzonych komentarzem. Do rąk Czytelnika trafia pierwsze szerokie opracowanie, stanowiące komentarz do ustawy o Służbie Więziennej, uchwalonej w dniu 9 kwietnia 2010 r. Dotychczas nikt nie podjął się trudu komplementarnego skomentowania przepisów pragmatycznych dotyczących ustroju i zasad funkcjonowania jednej z bardziej istotnych służb państwowych, odpowiedzialnej za wykonanie kar i środków karnych skutkujących pozbawieniem wolności. Co niezwykle istotne, niniejsze opracowanie zawiera najnowsze orzecznictwo i odwołuje się do norm wewnętrznych, stanowionych przez Dyrektora Generalnego Służby Więziennej, a dookreślających tryb i szczegółowe zasady pełnienia służby przez więzienników. Autorzy komentarza odwołują się do nigdzie niepublikowanych zarządzeń, decyzji i instrukcji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej, w których treści zawarto wiele szczegółowych rozwiązań uzupełniających ogólne zasady zawarte w przepisach powszechnie obowiązujących, tj. w ustawie pragmatycznej i wydanych na jej podstawie rozporządzeniach.

Komentarz stanowi pełne kompendium wiedzy o przepisach dotyczących Służby Więziennej. W pewnym, niezbędnym zakresie odwołuje się także do innych ustaw, w szczególności kodeksu karnego wykonawczego, w których zawarto normy związane z funkcjonowaniem Służby Więziennej.

Warto podkreślić, że komentowana ustawa stanowi najnowszą pragmatykę służbową w Polsce, która w swoich regulacjach przewiduje rozwiązania dotychczas w ogóle niewystępujące w porządkach prawnych tzw. służb mundurowych (zob. np. rozdział ustawy poświęcony zdrowiu i bezpieczeństwu pełnienia służby przez funkcjonariuszy czy też rozdział dotyczący rozwiązywania sporów służbowych). Dlatego też należy zasadnie przyjąć, że komentowane przepisy w najbliższym czasie będą stanowić pewnego rodzaju drogowskaz prawny, zgodnie z którego wskazaniami powinny ewoluować przepisy innych służb mundurowych (ustawa o Służbie Więziennej zawiera np. rozdział dotyczący czasu służby, który został poddany ocenie ekspertów prawa Unii Europejskiej i uznany za w pełni zgodny z normami unijnymi).

Niniejszy komentarz adresowany jest nie tylko do osób związanych ze Służbą Więzienną, ale również funkcjonariuszy innych służb mundurowych. Ze względu na swój unikatowy charakter winien stać się ważną publikacją dla osób zajmujących się szeroko rozumianym prawem karnym, w szczególności zaś prawem karnym wykonawczym. Zamierzeniem Autorów było to, aby stał on się pomocny w pracy sądów, prokuratur i innych instytucji uczestniczących w procesie wykonania kar. Oczywiste jest, że komentarz przeznaczony jest także dla środowiska naukowego, w szczególności dydaktyków i studentów poznających ustrój i zasady funkcjonowania więziennictwa.

Komentowana ustawa z 2010 r. poprzedzona była dwoma ustawami pragmatycznymi - ustawą z dnia 10 grudnia 1959 r. o Służbie Więziennej (tekst jedn.: Dz. U. z 1984 r. Nr 29, poz. 149 z późn. zm.) i ustawą z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 z późn. zm.). Tytułem krótkiego przypomnienia można wskazać, że ustawa z końca lat pięćdziesiątych ubiegłego wieku, uchwalona co prawda już po przejęciu władztwa nad Służbą Więzienną przez Ministra Sprawiedliwości (wcześniej podlegała Ministerstwu Bezpieczeństwa Publicznego), zawierała rozwiązania typowe dla okresu tzw. demokracji ludowej (czasy Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej). I tak zgodnie z brzmieniem art. 21 ustawy o SW z 1959 r. funkcjonariusz zobowiązany był m.in. do wiernego służenia Polsce Ludowej i stania na straży ustroju ludowo-demokratycznego. Co więcej, każdy funkcjonariusz Służby Więziennej obowiązany był stale podnosić poziom swego uświadomienia politycznego. Z kolei, aby zostać przyjętym do służby trzeba było wykazywać się przede wszystkim nieskazitelną przeszłością (zob. art. 5 ust. 1 ustawy o SW z 1959 r.), aby zaś w niej awansować (szczególnie w okresie poprzedzającym transformację ustrojową) funkcjonariusz powinien charakteryzować się nie tylko określonymi i wymiernymi kwalifikacjami służbowymi, ale również odpowiednim poziomem świadomości polityczno-społecznej. Trzeba podkreślić, że zgodnie z duchem ustawy o Służbie Więziennej z 1959 r., znajdującym odzwierciedlenie m.in. w treści powszechnie znanego powiedzenia "nie matura, lecz chęć szczera...", właściwy przełożony mógł nie tylko zwolnić "zaufanego" funkcjonariusza z obowiązku odbycia służby przygotowawczej, ale nawet nadać mu stopień oficerski bez uwzględnienia obowiązku posiadania wykształcenia czy też odbycia szkolenia zawodowego (zob. art. 4 ust. 3 i art. 15 ust. 2). Omawiana ustawa zawierała również wiele "specyficznych" uregulowań z zakresu odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy (art. 44-54). Tytułem przykładu można podać, że katalog kar dyscyplinarnych mieścił w sobie karę tzw. odroczenia awansu. Zgodnie z brzmieniem art. 45 pkt 5 ustawy o SW z 1959 r. możliwe było wymierzenie kary dyscyplinarnej w postaci odroczenia nadania wyższego stopnia podoficerskiego na okres roku, a stopnia chorążego i oficerskiego - na okres dwóch lat. Co istotne, za czyny naruszające honor i godność funkcjonariusza, funkcjonariusze Służby Więziennej odpowiadali przed sądami honorowymi. Sądy te były wybieralne i niezawisłe, ich członkowie zaś orzekali "na mocy przekonania opartego na swobodnej ocenie dowodów, kierując się zasadami honoru i godności funkcjonariusza oraz przepisami prawa" (z redakcji przepisu można wysnuć wniosek, że honor i godność miały prymat nad przepisami prawa!). Charakterystyczny dla minionych lat był również sposób wszczynania postępowania przez sądy honorowe - musiały one wszcząć procedurę dyscyplinarną m.in. na wniosek "kolektywu funkcjonariuszy".

O odrębności grupy funkcjonariuszy Służby Więziennej, podobnie jak odrębności osób wchodzących w skład innych tzw. służb mundurowych, świadczą dobitnie przepisy zawarte w art. 53 i 54 ustawy o SW z 1959 r. Zgodnie z tymi regulacjami funkcjonariusz miał m.in. prawo do odmowy przyjęcia mandatu wystawionego przez funkcjonariusza Milicji Obywatelskiej (później Policji). W przypadku takiej odmowy organ uprawniony do nałożenia grzywny w drodze mandatu karnego kierował wniosek o ukaranie dyscyplinarne danego funkcjonariusza do właściwego organu Służby Więziennej. Natomiast wyłącznie odpowiedzialność dyscyplinarną ponosił funkcjonariusz za czyny, za które według obowiązujących przepisów właściwe organy uprawnione były do nakładania kar porządkowych (regulacja ta została zachowana w ustawie z o Służbie Więziennej z 1996 r.).

Ustawa o Służbie Więziennej z 1959 r. została zastąpiona ustawą z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej. Jej konstrukcja była oparta na ustawach innych służb mundurowych, w szczególności ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji czy też ustawie z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej. Co istotne, już w pierwszym artykule nowej ustawy zastrzeżono, że Służba Więzienna jest formacją apolityczną - przepisu takiego nie zawierała ustawa o Służbie Więziennej z 1959 r. W art. 1 ust. 3 ustawy o SW z 1996 r. wymieniono podstawowe zadania Służby Więziennej, czyli: prowadzenie działalności resocjalizacyjnej wobec osób skazanych na kary pozbawienia wolności; wykonywanie tymczasowego aresztowania w sposób zabezpieczający prawidłowy tok postępowania karnego; zapewnienie osobom skazanym na kary pozbawienia wolności lub tymczasowo aresztowanym przestrzegania ich praw, a zwłaszcza humanitarnych warunków, poszanowania godności, opieki zdrowotnej i religijnej; ochronę społeczeństwa przed sprawcami przestępstw osadzonymi w zakładach karnych i aresztach śledczych; zapewnienie w zakładach karnych i aresztach śledczych porządku i bezpieczeństwa; wykonywanie aresztów zastosowanych na podstawie innych przepisów oraz pomocy prawnej z tytułu umów międzynarodowych. W ustawie pragmatycznej określono obowiązki spoczywające na osobach kierujących poszczególnymi jednostkami organizacyjnymi Służby Więziennej. Wszyscy funkcjonariusze i pracownicy Służby Więziennej - zgodnie z literą ustawy - powinni wykazywać się odpowiednim przygotowaniem ogólnym i zawodowym, doświadczeniem oraz wysokim poziomem moralnym, a także systematycznie dokształcać się i podnosić swoje kwalifikacje zawodowe (zob. art. 12 ustawy o SW z 1996 r.). Zgodnie z brzmieniem art. 13 ustawy o SW z 1996 r. funkcjonariusze i pracownicy nie mogli uczestniczyć w takiej działalności, która podważała ich autorytet urzędowy lub w której można było wykorzystać informacje o charakterze służbowym do celów pozasłużbowych. Zabronione było w szczególności utrzymywanie innych, niż wynikające z obowiązków służbowych, kontaktów z osobami pozbawionymi wolności, jeżeli mogło to stanowić zagrożenie dla właściwego przebiegu służby lub jej dobrego imienia, a także udzielanie osobom nieupoważnionym informacji dotyczących osób pozbawionych wolności i, co istotne, udzielanie takich informacji także po ich zwolnieniu.

Zgodnie z art. 14 ustawy o SW z 1996 r. funkcjonariusze uzyskali prawo do zrzeszania się w związku zawodowym funkcjonariuszy Służby Więziennej, co pod rządami poprzedniej ustawy - z przyczyn oczywistych - było niedopuszczalne. Działający w Służbie Więziennej Niezależny Samorządny Związek Zawodowy Funkcjonariuszy i Pracowników Więziennictwa korzystał i w dalszym ciągu korzysta z dobrodziejstw ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 z późn. zm.), jest natomiast pozbawiony prawa do strajku.

Dochody i wydatki związane z funkcjonowaniem Służby Więziennej określała coroczna ustawa budżetowa (zob. art. 16 ustawy o SW z 1996 r.).

Odrębną część ustawy pragmatycznej z 1996 r. stanowiły przepisy odnoszące się do zakresu uprawnień Służby Więziennej. Rangę ustawową zyskały regulacje prawne umożliwiające prawidłowe i praworządne wykonywanie podstawowych czynności ochronnych przez funkcjonariuszy więziennictwa (np. czynności związanych z legitymowaniem, kontrolą osobistą, a także zatrzymaniem osób, co do których istniało uzasadnione podejrzenie popełnienia czynu zabronionego pod groźbą kary). Trzeba podkreślić, że czynności te wykonywane były nie tylko wobec osób pozbawionych wolności, ale również wobec innych osób ubiegających się o wstęp na teren jednostki penitencjarnej, a nawet wobec osób przebywających w jej pobliżu. W art. 19 ustawy o SW z 1996 r. wymieniono środki przymusu bezpośredniego, określając jednocześnie zasady ich stosowania. W ustawie pragmatycznej unormowano również zasady użycia broni palnej lub psa służbowego.

W rozdziale 3 "Stosunek służbowy funkcjonariuszy", liczącym 24 artykuły, uregulowano kompleks zagadnień związanych z powstaniem, zmianą i rozwiązaniem stosunku służbowego. W tym miejscu można zauważyć, że część przyjętych rozwiązań stanowiło wprost powtórzenie rozwiązań ujętych w ustawie o Służbie Więziennej z 1959 r. W nowych przepisach kadrowych odstąpiono jednak od możliwości uznaniowego mianowania na oficera Służby Więziennej, jak również od możliwości zwolnienia z obowiązku odbycia choćby skróconej służby przygotowawczej. Co istotne, jako przesłankę warunkującą bycie funkcjonariuszem dodano obowiązek posiadania odpowiednich kwalifikacji zawodowych. Do treści ustawy została również wprowadzona rota ślubowania o następującej treści:

"Ja, obywatel Rzeczypospolitej Polskiej, świadom podejmowanych obowiązków funkcjonariusza Służby Więziennej ślubuję uroczyście: dochować wierności konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej, przestrzegać prawa, kierować się zasadami humanizmu i poszanowania godności ludzkiej, stawiając siebie i swoje siły do dyspozycji służby, przyczyniać się do realizacji zadań Służby Więziennej.

Ślubuję: przestrzegać dyscypliny służbowej, tajemnicy państwowej i służbowej, rzetelnie i sumiennie wykonywać powierzone mi zadania i polecenia przełożonych, dbać o honor i dobre imię służby oraz przestrzegać zasad etyki zawodowej".

Ustawa z 1996 r. jako podstawowy obowiązek funkcjonariusza Służby Więziennej wymieniała postępowanie zgodne ze złożonym ślubowaniem oraz przestrzeganie przepisów prawa. Co więcej, funkcjonariusz był obowiązany odmówić wykonania rozkazu lub polecenia przełożonego, jeśli wykonanie ich łączyłoby się z popełnieniem przestępstwa (zob. art. 58 ust. 2 ustawy o SW z 1996 r.).

Od września 1996 r. funkcjonariusze Służby Więziennej nie mogli być członkami partii politycznych, ich dotychczasowe członkostwo w partii politycznej ustawało zaś z chwilą przyjęcia do służby.

Kończąc skrótową prezentację przepisów ustawy pragmatycznej z 1996 r., można również wskazać, że w sposób zupełnie odmienny rozstrzygnęła ona kwestie związane z odpowiedzialnością dyscyplinarną funkcjonariuszy. W systemie prawa pojawiła się instytucja wybieralnych sądów dyscyplinarnych, stanowiących instancję odwoławczą, do której kieruje się zażalenie od kary dyscyplinarnej wymierzonej przez przełożonego. Trzeba też podkreślić, że w ustawie o Służbie Więziennej z 1996 r. zawarto delegacje dla Ministra Sprawiedliwości do unormowania wielu kwestii szczegółowych i technicznych w aktach prawnych o randze rozporządzenia, a nie zarządzenia (jak w ustawie o Służbie Więziennej z 1959 r.). W ten sposób dostosowano ustawę do wymogów konstytucyjnych, w szczególności zaś do art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia.

Ustawa o Służbie Więziennej z 1996 r. została zastąpiona ustawą z dnia 9 kwietnia 2010 r. (Dz. U. Nr 79, poz. 523 z późn. zm.). Ocena ponaddziesięcioletniego okresu obowiązywania ustawy z 1996 r. z jednej strony uzasadniła potrzebę dostosowania niektórych unormowań w niej zawartych nie tylko do realiów obecnej rzeczywistości, ale również do wymogów Konstytucji i prawa Unii Europejskiej. Z drugiej zaś strony w nowej ustawie pragmatycznej konieczne okazało się uwzględnienie nowych rozwiązań ustawowych w innych dziedzinach. Duży wpływ na proponowane rozwiązania wywarło także dotychczasowe orzecznictwo, w szczególności sądów administracyjnych. Równocześnie pojawiła się konieczność zmiany wielu przepisów dotyczących kwestii szczegółowych. Niektóre z nich wzbudzały zastrzeżenia i wątpliwości już od kilku lat (np. dotychczasowy art. 49 ust. 3 ustawy o SW z 1996 r., zgodnie z którym każdej osobie podejmującej służbę i posiadającej wyższe wykształcenie nadawano od razu stopień młodszego chorążego).

Praktyka wykazała nietrafność pewnych rozwiązań, które przed ich wprowadzeniem zdawały się dobrze rokować. Przykładem może tu być chociażby rozdział ustawy regulujący zasady prowadzenia postępowania dyscyplinarnego (rezygnacja z instytucji sądów dyscyplinarnych, uregulowanie procedur związanych z postępowaniem dyscyplinarnym, które dotychczas były uregulowane aktem podustawowym) czy też przepisy dotyczące "przywracania do służby" funkcjonariuszy uprzednio z niej zwolnionych.

Pewną grupę przepisów, których zmianę zaproponowano, stanowią przepisy dotknięte wadami natury redakcyjnej, rzadziej logicznej. Ich zmiana nie była jednak tylko zabiegiem formalnym. Nieprecyzyjne lub wadliwe brzmienie wielu z nich wywoływało wątpliwości, które prowadziły do nieprawidłowej albo rozbieżnej interpretacji, a w konsekwencji do błędnego stosowania.

Do podstawowych zmian, które wprowadzono w nowej ustawie o Służbie Więziennej można zaliczyć następujące zagadnienia:

Doświadczenia ostatnich lat wyraźnie wskazywały, że konieczne było usprawnienie funkcjonowania Służby Więziennej jako formacji w znacznym stopniu odpowiedzialnej za bezpieczeństwo i porządek publiczny. Obowiązek ten jest realizowany przez izolowanie i wychowanie przestępców stanowiących zagrożenie dla normalnego funkcjonowania społeczeństwa państwa prawa.

Poszczególne przepisy komentowanej ustawy mają zróżnicowany charakter. Niektóre z nich są, praktycznie rzecz ujmując, drobnymi korektami, których celem jest poprawność legislacyjna, inne mają charakter systemowy, statuując filozofię sprawniejszego i elastyczniejszego sposobu wykonywania kar. W uchwalonej w 2010 r. ustawie wprowadzono równocześnie nową systematykę, która uczyniła przedmiotowy akt prawny bardziej przejrzystym i spójnym. Poszczególne zagadnienia związane z organizacją Służby Więziennej oraz ze stosunkiem służbowym funkcjonariuszy zostały pogrupowane w osobne rozdziały, które w sposób kompleksowy regulują określone zagadnienia. Pozwoliło to również zmniejszyć ilość upoważnień ustawowych niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania nowej regulacji.

Szczegółowa analiza poszczególnych przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. została zawarta w zasadniczej części niniejszego komentarza.

Marcin Mazuryk, Michał Zoń