Derlatka Marta (red.), Służba w Straży Granicznej. Komentarz do art. 31 – 147b ustawy o Straży Granicznej

Początki Straży Granicznej sięgają pierwszej połowy XX wieku. Powstała ona w wyniku przekształcenia Straży Celnej i jako jednolita, zorganizowana na zasadach obowiązujących w wojsku formacja zaczęła istnieć już w 1928 r. Funkcjonowała do wybuchu II wojny światowej. W 1945 r. w miejsce Straży Granicznej zostało powołane Wojsko Ochrony Pogranicza, które istniało do chwili wejścia w życie ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej.

Utworzenie Straży Granicznej na podstawie wyżej wymienionej ustawy wiązało się ze zmianami systemu ustrojowego, a także ze zmianami jej podporządkowania i układu sił w systemie rządowo-administracyjnym. Na przestrzeni lat formacja SG wielokrotnie się zmieniała, dostosowując swoje cele i organizację do istniejących potrzeb. Obecnie Straż Graniczna stanowi jednolitą, umundurowaną i uzbrojoną formację przeznaczoną do ochrony granicy państwowej, kontroli ruchu granicznego oraz zapobiegania i przeciwdziałania nielegalnej migracji.

Ustawa o Straży Granicznej reguluje stosunek służbowy funkcjonariuszy. Jednak jest to regulacja dość ogólna, która doprecyzowana jest dużą ilością aktów wykonawczych – rozporządzeń, które niekiedy w sposób bardzo szczegółowy regulują stosunek służbowy oraz prawa i obowiązki funkcjonariuszy. Z uwagi na ilość i szczegółowość wydanych aktów wykonawczych na podstawie przepisów ustawy o Straży Granicznej nie mogły one zostać omówione w Komentarzu.

Ustawa składa się z 15 rozdziałów. Rozdział 1 – Przepisy ogólne, Rozdział 2 – Organizacja Straży Granicznej, Rozdział 3 – Zakres uprawnień Straży Granicznej, Rozdział 4 – uchylony, Rozdział 5 – Użycie lub wykorzystanie środków przymusu bezpośredniego i broni palnej, Rozdział 6 – Użycie środków przymusu w stosunku do statków morskich i powietrznych, Rozdział 7 – Bandera i znaki rozpoznawcze, Rozdział 8 – Służba w Straży Granicznej, Rozdział 9 – Przebieg Służby, Rozdział 10 – Korpusy i stopnie funkcjonariuszy Straży Granicznej, Rozdział 11 – Obowiązki i prawa funkcjonariusza Straży Granicznej, Rozdział 12 – Mieszkania funkcjonariuszy Straży Granicznej, Rozdział 13 - Uposażenie i inne świadczenia pieniężne funkcjonariuszy Straży Granicznej, Rozdział 14 – Odpowiedzialność dyscyplinarna i karna funkcjonariuszy straży granicznej, Rozdział 14a – Kontyngenty Straży Granicznej wydzielone do realizacji zadań poza granicami państwa, Rozdział 14b - Udział Straży Granicznej we wspólnych działaniach koordynowanych przez Europejską Agencję Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej, Rozdział 14c – Udział Straży Granicznej we współpracy transgranicznej państw członkowskich Unii Europejskiej, Rozdział 15 – Przepisy przejściowe i końcowe.

Niniejszy komentarz zawiera omówienie jedynie części przepisów Ustawy. Komentarzem opatrzone zostały artykuły od 31 do 147 b. Komentowane przepisy dotyczą kwestii, jak się zdaje, najbardziej istotnych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej z punktu widzenia praktyki stosowania ustawy w sferze stosunków wewnętrznych tj.: stosunku służbowego, łączącego funkcjonariuszy z formacją, jego powstania, przebiegu i ustania. Analizie prawnej poddane zostały przepisy regulujące prawa i obowiązki funkcjonariuszy, dotyczące spraw socjalnych, prawa do uposażenia, mieszkania i innych świadczeń. Komentarz obejmuje również przepisy o odpowiedzialności dyscyplinarnej i karnej funkcjonariuszy. Poza zakresem komentarza pozostają zaś co do zasady przepisy dotyczące celów formacji, kompetencji oraz ustroju Straży Granicznej.

Warto zaznaczyć, że komentowana ustawa stanowi pragmatykę służbową dla ok. 15 000 funkcjonariuszy, regulując ich prawa i obowiązki. Z uwagi na charakter stosunku służbowego na gruncie ustawy zapadają najczęściej wyroki sądów administracyjnych, rzadziej powszechnych i Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny badał konstytucyjność poszczególnych przepisów ustawy kilkakrotnie zarówno pod rządami uprzednio obowiązującej Konstytucji (zob. np. orzeczenie z dnia 7 stycznia 1992 r., K 8/91; zob. też uchwałę z dnia 25 stycznia 1995 r., W 14/94), jak też obecnie obowiązującej (zob. np. wyroki: K4/09, K 23/11, K 17/14, K 18/15, K23/11, K10/11).

Ponadto reguluje stosunek służbowy funkcjonariuszy Straży Granicznej, który z uwagi na swoją specyfikę ujęty jest zupełnie odmiennie od prawa pracy uregulowanego w kodeksie pracy. Stosunek służbowy funkcjonariuszy Straży Granicznej ma charakter wyłącznie administracyjny, dlatego też nie sposób zaliczyć funkcjonariuszy do kategorii pracowników w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks Pracy. Tym samym przepisy kodeksu pracy co do zasady nie mają do funkcjonariuszy zastosowania. Wyjątek stanowią przepisy w sprawach bezpieczeństwa i higieny pracy zawarte w dziale dziesiątym kodeksu pracy.

Ustawa o SG w swych rozwiązaniach jest zbliżona do innych pragmatyk mundurowych, zwłaszcza do ustawy o Policji, na której była wzorowana. Pozwala to z jednej strony na stosowanie rozumowania per analogiam i na wypełnianie luk prawych przez odpowiednie stosowanie przepisów z innych ustaw dotyczących służb mundurowych. Z drugiej zaś, nawiązując do orzecznictwa TK, podkreślić należy, że mimo wielu podobieństw poszczególnych służb mundurowych dopuszczalne jest ich prawne różnicowanie, gdyż jak wskazuje Trybunał, „służby mundurowe są kategorią zbiorczą, w skład której wchodzą grupy zawodowe o dość zróżnicowanej specyfice celów i zadań, kompetencji i uprawnień oraz trybu samej służby, jak chociażby Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego czy Agencja Wywiadu i Straż Pożarna. (...) W konsekwencji, z samej przynależności do omawianej kategorii nie można a priori wysnuwać wniosku, że status prawny poszczególnych profesji do niej zaliczanych powinien być kształtowany przez ustawodawcę w sposób identyczny” (wyrok TK z dnia 19 października 2004 r., K 1/04, OTK ZU nr 9/A/2004, poz. 93). Trybunał w swoim orzecznictwie dopuszczał odmienne uregulowanie statusu funkcjonariuszy poszczególnych służb mundurowych, w szczególności wtedy gdy uzasadnione to było specyfiką danej służby (por. też orzeczenie TK z dnia 8 kwietnia 1997 r., K 14/96, OTK ZU nr 2/1997, poz. 16).

Niniejszy komentarz kierowany jest do szerokiego grona odbiorców, w szczególności: adwokatów, radców prawnych, sędziów, prokuratorów, pracowników naukowych zajmujących się dziedziną prawa administracyjnego, prawa pracy.

Szczególną grupę odbiorców stanowią pracownicy administracji rządowej/samorządowej: Straż Graniczna, MSWiA, służby mundurowe. Adresatami są również studenci, słuchacze służb mundurowych.

Z uwagi na krąg adresatów będący odbiorcą komentarza w szczególności z myślą o funkcjonariuszach straży granicznej autorzy skupili się na problematyce stosunków wewnętrznych, które wydawały się najważniejsze z punktu widzenia praktycznego, pozostawiając poza zakresem omówienia przepisy ogólne określające cel i zadania Straży Granicznej, precyzujące zasady użycia środków przymusu bezpośredniego i broni palnej, bandery i znaków rozpoznawczych, kontyngentów Straży Granicznej, udziału Straży Granicznej w działaniach koordynowanych przez UE, jak też przepisy przejściowe i końcowe.

Przedmiotowa ustawa w okresie swego blisko 30 letniego okresu funkcjonowania w obrocie prawnym była ponad 100 razy nowelizowana. Część z uchylonych przepisów znalazła swoje miejsce w innych aktach ustawowych. Na przestrzeni lat wielokrotnie zmieniano organizację Straży Granicznej i rozszerzano jej zadania.

Niniejszy komentarz jest pierwszym komentarzem dotyczącym ustawy o Straży Granicznej. Stosunkowo uboga jest również literatura naukowa w omawianym zakresie, co pozwala sądzić, że niniejszy komentarz wypełni istniejącą lukę i będzie miał istotne znaczenie w praktyce.

Ze zbliżonych tematycznie obecnie wymienić można następujące pozycje: B. Opaliński, M. Rogalski, P. Szustakiewicz, Ustawa o Policji. Komentarz, Warszawa 2015.; Ł. Czebotar, Z. Gądzik, A. Łyżwa, A. Michałek, A. Świerczewska-Gąsiorowska, M. Tokarski, Ustawa o Policji. Komentarz, 2015.; W. Kotowski, Ustawa o Policji. Komentarz, Warszawa 2012.; a także komentarz do ustawy o służbie więziennej: M. Mazuryk (red.), M. Zoń (red.), Służba Więzienna. Komentarz, Warszawa 2013; oraz komentarz do przepisów dyscyplinarnych służb mundurowych: S. Maj, Komentarz do niektórych przepisów ustawy o Straży Granicznej (w:) Postępowanie dyscyplinarne w służbach mundurowych. Komentarz, Warszawa 2008. Zaznaczyć jednocześnie należy, że odrębności rozwiązań prawnych w zakresie komentowanych przepisów (poza przepisami dotyczącymi odpowiedzialności dyscyplinarnej) uniemożliwiają prostą recepcję przytoczonych pozycji do ustawy o Straży Granicznej. W Polsce do służb mundurowych zaliczanych jest 10 formacji, których status jest regulowany w odrębnych ustawach, a dodatkowo uzupełniany przez przepisy licznych rozporządzeń. Nawet przy podobieństwie zastosowanych w służbach mundurowych instytucji prawnych należy mieć na uwadze możliwość odmiennego ukształtowania zasad poszczególnych elementów stosunku służbowego w przepisach wykonawczych (zob. szczegółowo P. Szustakiewicz, Istota stosunku służbowego (w:) Stosunek służbowy w formacjach mundurowych, Warszawa 2015, s. 1 i n.), co uwydatnia potrzebę wydania odrębnego komentarza do ustawy o Straży Granicznej.

Osobnego zasygnalizowania wymagają monografie, w szczególności W. Maciejko (red.), P. Szustakiewicz (red.), Stosunek służbowy w formacjach mundurowych, Warszawa 2015. Stosunkowi służbowemu w ogólnym rozumieniu poświęcony został tom 11 Systemu Prawa Administracyjnego (R. Hauser (red.), Z. Niewiadomski (red.), A. Wróbel (red.), System Prawa Administracyjnego. Stosunek Służbowy, Warszawa 2011).

Adw. dr Marta Derlatka