Gabriel-Węglowski Michał, Regulamin prokuratury. Komentarz do § 96-220 i § 245-260 regulaminu wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury

Zamysł stworzenia komentarza do rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 27 sierpnia 2007 r. - Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. Nr 169, poz. 1189 z późn. zm.), zwanego potocznie regulaminem Prokuratury lub regulaminem prokuratorskim, narastał w moich planach od kilku lat. Po pierwsze, wynikał z chęci znajdowania nowych pól eksploatacji zainteresowań naukowych. Drugim, niemniej istotnym powodem, a może wręcz ważniejszym, była rzeczywista potrzeba pojawienia się tego typu książki na rynku wydawniczym. Będąc od 10 lat zawodowo związany z Prokuraturą, najpierw jako aplikant prokuratorski, a następnie jako asesor i prokurator, prowadząc i nadzorując w tych dwóch ostatnich etapach znacznie ponad dwa tysiące dochodzeń i śledztwa najróżniejszej materii, niejednokrotnie odczuwałem brak takiego komentarza i spotykałem się z podobnymi opiniami wielu koleżanek i kolegów "po fachu".

Faktem jest, że przygotowanie komentarza do aktu prawnego rangi rozporządzenia nie jest koncepcją typową. Ale też regulamin Prokuratury nie jest typowym aktem wykonawczym. W pierwszej kolejności zwraca uwagę jego obszerność (303 paragrafy), po drugie, obejmuje kompleksowo funkcjonowanie niebywale ważnej struktury w każdym demokratycznym państwie, jaką jest urząd prokuratorski. Po trzecie, jak dotąd cechuje się dość dużą stabilnością. Dowodem na to jest zarówno fakt, że jest dopiero drugim w historii po zakończeniu okresu PRL aktem tego rodzaju, jak i to, że liczba jego nowelizacji jest dość umiarkowana. Po czwarte wreszcie, około dwie trzecie przepisów regulaminu Prokuratury wykazuje ścisłe powiązanie z przepisami kodeksu postępowania karnego, stanowiąc ich niebagatelne dopełnienie w pracy prokuratorów. Tym samym można bez większego ryzyka stwierdzić, że regulamin Prokuratury stanowi najpowszechniej na co dzień używane narzędzie, po kodeksie postępowania karnego, w rękach kilku tysięcy prokuratorów zwalczających przestępczość.

Wobec powyższego budzi zdziwienie, że przez 17 lat nie doczekał się on żadnej analizy o charakterze komentatorskim. Komentarzem nie został opatrzony ani pierwszy regulamin - rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 11 kwietnia 1992 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 163 z późn. zm.), ani regulamin obowiązujący aktualnie. Być może stoi za tym fakt, że na pewno bardzo przydatna w stworzeniu tego typu dysertacji jest praktyka zawodowa w Prokuraturze, pozwalająca przez pryzmat własnych doświadczeń ocenić skuteczność i sens działania różnych instytucji. Z drugiej strony, wiadomo, że godzenie obowiązków zawodowych z zamierzeniami naukowymi jest w realiach polskiej Prokuratury niezwykle trudne, co skutecznie ogranicza krąg autorów gotowych podjąć się tego wyzwania. Jednocześnie jednak taka sytuacja stwarza wielką i ekscytującą szansę stworzenia pewnego novum.

Przepisom regulaminu Prokuratury daleko do doskonałości. Budzi wątpliwości już to, że regulamin Prokuratury częstokroć wkracza bardzo silnie w materię objętą różnymi uregulowaniami kodeksu postępowania karnego, a delegacja ku temu jest dyskusyjna. Zważyć przecież należy, że sama kompetencja do wydania rozporządzenia zawarta jest nie w kodeksie, lecz w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 z późn. zm.). Zatem, o ile nie można mieć zastrzeżeń do regulacji dotyczących wewnętrznej organizacji i funkcjonowania Prokuratury, to inaczej jest już w odniesieniu do instytucji procedury karnej. Zwłaszcza że delegacja ustawowa, obejmująca zakres przepisów objętych komentarzem, mówi jedynie (art. 18 ust. 1 pkt 7 ustawy o prokuraturze) o określeniu szczegółowego porządku wykonywania przez prokuratora czynności w sprawach karnych. W niektórych momentach trudno nie uznać, że treść normy płynącej z regulaminu Prokuratury pozostaje w ewidentnej sprzeczności z kodeksem postępowania karnego, tudzież wykracza poza sferę delegacji i jako taka nie może być stosowana (np. częściowo: § 122, § 158 ust. 1, § 177, § 212 regulaminu Prokuratury).

Kolejnym mankamentem rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości jest niespójność w systematyce zewnętrznej i wewnętrznej niektórych przepisów. Przykładowo przepis § 150, mówiący o przesłankach uchylenia tymczasowego aresztowania, poprzedza § 152, mówiący o przesłankach zastosowania tego środka zapobiegawczego, choć logika podpowiada coś innego. Z kolei przepis o obiegu dokumentacji związanej z uchyleniem tymczasowego aresztowania znajduje się w znacznej odległości od tego pierwszego, bo w § 163. Natomiast przykładem wewnętrznej niespójności jest treść § 158, którego ust. 1 dotyczy kwestii obliczania terminu tymczasowego aresztowania w razie zwrotu sprawy przez sąd prokuratorowi, zaś ust. 2 zajmuje się zupełnie odrębną kwestią przekazania do innej jednostki Prokuratury sprawy, w której stosowane jest tymczasowe aresztowanie. Takie niesystematyczne ukształtowanie regulacji nie tylko utrudnia odnalezienie określonej normy, ale może także skutkować jej wadliwą interpretacją.

Mając na względzie opisane argumenty, podjąłem próbę przybliżenia znaczenia i prawidłowego umiejscowienia w mechanizmie zwalczania przestępczości wielu przepisów usytuowanych w regulaminie Prokuratury. Koncepcję tę realizowałem, czerpiąc zarówno z orzecznictwa, jak i z bogatego dorobku doktryny prawa karnego, znakomitych praktyków i teoretyków, zwłaszcza procedury karnej. Ponadto szeroko bazowałem na własnych obserwacjach, doświadczeniach i przemyśleniach płynących z praktyki prowadzenia i nadzorowania postępowań przygotowawczych przez 4 lata w prokuraturze rejonowej, przez pół roku w wydziale śledczym prokuratury okręgowej i przez blisko dwa lata w wydziale zamiejscowym Biura do Spraw Przestępczości Zorganizowanej Prokuratury Krajowej.

Wywody niniejszego komentarza kieruję nie tylko do przedstawicieli świata nauki prawa karnego oraz prokuratorów, ale także w dużej mierze do sędziów i funkcjonariuszy służb dochodzeniowo-śledczych (funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego itd.). Być może zawarte tu poglądy sprzyjać będą wypracowaniu lepszych, skuteczniejszych form współpracy pomiędzy Prokuraturą a tymi instytucjami, niezależnie od pełnej świadomości wzajemnego usytuowania i roli w systemie szeroko pojmowanego aparatu ścigania i wymiaru sprawiedliwości. Nie wykluczam, że prezentowane przekonania mogą być także ciekawą lekturą i inspiracją do ścierania się argumentów dla przedstawicieli palestry. Wreszcie mam nadzieję, że książka ta może skutecznie posłużyć zwłaszcza aplikantom i asesorom prokuratorskim w wypracowaniu pewnej metodyki pracy już na starcie ich kariery zawodowej. Znajdą oni bowiem także wiele uwag niedostępnych w komentarzach do kodeksu postępowania karnego ani w podręcznikach akademickich.

W toku przygotowywania niniejszej pracy podjąłem decyzję, że komentarz ograniczę do - i tak obszernej - tej części regulaminu Prokuratury, która ma najczęstsze zastosowanie w bieżącej pracy najszerszego kręgu prokuratorów, a więc odnoszącej się bezpośrednio do przepisów kodeksu postępowania karnego i wykorzystywanej zwłaszcza przez "pierwszoliniowych" prokuratorów prokuratur rejonowych, okręgowych oraz prokuratorów zajmujących się zwalczaniem przestępczości zorganizowanej (od 1 kwietnia 2009 r. ponownie funkcjonujących w ramach prokuratur apelacyjnych). Za takie uznałem przede wszystkim regulacje działu III "Postępowanie przygotowawcze" i działu V "Udział prokuratora w postępowaniu sądowym w sprawach karnych" (z wyjątkiem rozdziału 5, dotyczącego zaskarżania orzeczeń prawomocnych). Natomiast w niektórych momentach, gdy jest to konieczne, odwołuję się także do innych przepisów regulaminu Prokuratury. Zrezygnowałem zaś z omawiania - prócz przepisów organizacyjnych (dział I i II oraz XI) - postępowań w stosunkach międzynarodowych (dział IV), nie tylko ze względu na rzadsze stosowanie tych przepisów, ale też z uwagi na specyfikę, co wiąże się z funkcjonowaniem w Prokuraturze wydzielonych komórek organizacyjnych (obrót zagraniczny). Pominąłem również tematykę udziału prokuratora w postępowaniu wykonawczym (dział VI), postępowaniu ułaskawieniowym (dział VII), w postępowaniach cywilnym i administracyjnym (działy VIII i IX) oraz pozakarnego zapobiegania naruszeniom prawa (dział X).

Podejmując analizę, przyjąłem oczywiście tradycyjną, a jednocześnie bardzo czytelną formułę tez do poszczególnych przepisów. W ich analizie częstokroć nie ograniczałem się tylko do wykładni brzmienia danego paragrafu, ale starałem się ją poszerzać o rozważenie różnych zagadnień powiązanych, rodzących się na styku omawianego uregulowania i określonych przepisów kodeksu postępowania karnego. Nierzadko rozważania prawne uzupełniłem uwagami stricte praktycznymi, ponieważ nie wszystko, co ma wpływ na efektywne i racjonalne stosowanie prawa i jego instrumentów, da się ująć w jego treści, a różne schematy i mechanizmy wypracowuje dopiero praktyka dnia powszedniego.

Oprócz komentarza do przepisów niniejsza książka zawiera także kilkadziesiąt przykładów dokumentów procesowych, oczywiście zawierających całkowicie fikcyjne sygnatury i dane personalne wszystkich osób w nich występujących oraz ewentualnie inne elementy uniemożliwiające ich przypisanie do rzeczywistej sprawy. Z pełną świadomością używam słowa "przykłady" dokumentów, a nie "wzory", ponieważ są to jedynie propozycje ich możliwego sformułowania.

W swych wywodach nie uciekam od uwag być może kontrowersyjnych, ale tylko przez konfrontację argumentów można wypracowywać rozwiązania lepsze lub ugruntować dobre rozwiązania już obowiązujące. Z drugiej strony, moje własne doświadczenia zawodowe i ocena wskazują, że niektóre utarte ścieżki działania organów ścigania, w tym Prokuratury, wymagają korekt i zmian. Niektóre sugestie odbiegają od schematów, lecz nie są sprzeczne z przepisami, a zmierzają do uproszczenia i ułatwienia czynności bez szkody dla postępowania, łagodząc - skrajny w mojej ocenie - formalizm polskiej procedury karnej, a także prawdziwą zmorę polskich prokuratorów, jaką są wskaźniki statystyczne (a zwłaszcza ich ilość i niekiedy wzajemna sprzeczność), stanowiące główne kryterium oceny pracy jednostek organizacyjnych Prokuratury, a siłą rzeczy także prokuratorów, co często prowadzi do ocen krzywdzących oraz zafałszowanego, nierzadko na niekorzyść, obrazu rzeczywistej pracy. By nie być gołosłownym, tytułem przykładu można wskazać ewidentny rozdźwięk między wskaźnikiem ilości wywiedzionych apelacji od wyroków i wskaźnikiem spraw załatwionych w trybie art. 335 k.p.k. (tzw. dobrowolne poddanie się karze bez przeprowadzania rozprawy). Oczywiste jest, że drugi ze wskaźników powinien zasadniczo kształtować się na wysokim poziomie, ponieważ przyczynia się do radykalnego skrócenia procesu karnego, oszczędności kosztów i odciążenia sądów oraz prokuratorów, pozwalając na skupienie sił na postępowaniach rzeczywiście wymagających przeprowadzenia przewodu sądowego. Równie oczywiste jest, że wzrost tego wskaźnika przy prawidłowym stosowaniu art. 335 k.p.k. musi skutkować obniżeniem liczby wywodzonych apelacji (zwłaszcza że także spora liczba wyroków wydawanych w klasycznym postępowaniu, po przeprowadzeniu rozprawy, jest trafna). Tymczasem niski wskaźnik tzw. apelacyjności uznawany jest - opacznie - za oznakę braku aktywności prokuratorów.

Kończąc przedmowę, chciałbym wyrazić podziękowanie dla kilku osób, które zadały sobie trud zapoznania się z pierwszą, "surową" wersją książki. Ich uwagi pozwoliły na usunięcie przynajmniej części jej mankamentów, jak też pozwoliły wzbogacić ją o istotne dodatkowe wzmianki. I tak, słowa wdzięczności należą się Pani Magdzie Tarczyńskiej, Prokurator Prokuratury Rejonowej w Gdyni, Panu Cezaremu Szostakowi, Prokuratorowi Prokuratury Okręgowej w Gdańsku oraz Panu Pawłowi Łobaczowi, Prokuratorowi Prokuratury Okręgowej w Olsztynie, wszystkim znakomitym specjalistom, z którymi miałem przyjemność i zaszczyt pracować. Dziękuję również mojemu serdecznemu koledze, Panu Doktorowi Sławomirowi Steinbornowi z Katedry Prawa Karnego, Procesowego i Kryminologii Uniwersytetu Gdańskiego. Wreszcie nie do przecenienia jest wkład wniesiony przez wielkie doświadczenie i wiedzę dwóch wybitnych sędziów - specjalistów prawa karnego, Pana Włodzimierza Brazewicza, Sędziego Sądu Apelacyjnego w Gdańsku i mojego Ojca, Andrzeja Gabriel-Węglowskiego, Sędziego Sądu Rejonowego w Sopocie.

Odrębne podziękowanie chciałbym złożyć wychowawczyni pokoleń aplikantów prokuratorskich okręgu gdańskiego, Pani Krystynie Leszkiewicz, Prokurator w stanie spoczynku Prokuratury Apelacyjnej w Gdańsku, która co prawda nie miała możliwości zapoznania się z pierwszą wersją książki, ale jej wiedza, praca i wysiłek włożone w kształcenie adeptów sztuki prokuratorskiej, w tym mojej osoby, zbudowały solidne fundamenty dla dalszego poznania meandrów procedury karnej w praktyce tej profesji.

Niniejsza publikacja jest w pewnym stopniu nowatorska, co niewątpliwie mogło odbić się na jej kształcie, tak w sensie pozytywnym, jak i negatywnym. Dlatego też, pozostając w nadziei na przychylność Czytelników, wszelkie uwagi krytyczne postaram się uwzględnić w ewentualnym kolejnym wydaniu komentarza.

Gdynia, lipiec 2009

dr Michał Gabriel-Węglowski