Gabriel-Węglowski Michał, Regulamin prokuratury. Komentarz do § 121–272 i 329–345 Regulaminu wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury

Komentarze
Opublikowano: LEX 2013
Stan prawny: 31 grudnia 2012 r.
Autor komentarza:

Regulamin prokuratury. Komentarz do § 121–272 i 329–345 Regulaminu wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury

Autor fragmentu:

PRZEDMOWA

Niniejsze opracowanie stanowi kontynuację pomysłu, jakim było stworzenie pierwszego w historii komentarza do rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 27 sierpnia 2007 r. - Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych Prokuratury (Dz. U. Nr 169, poz. 1189 z późn. zm.), zwanego potocznie Regulaminem Prokuratury lub Regulaminem prokuratorskim. Ukazał się on jesienią 2009 r. (wyd. Wolters Kluwer Polska), jednak kilka miesięcy potem tenże akt wykonawczy został zastąpiony przez nowe Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 marca 2010 r. - Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. Nr 49, poz. 296 z późn. zm.) . Co prawda znaczna część przepisów z dotychczasowego Regulaminu została w całości recypowana do nowego aktu, ale nie zmieniło to faktu - również na skutek poszerzenia obszaru regulacji - że zaistniała potrzeba stworzenia nowego komentarza.

Przygotowanie komentarza do aktu prawnego rangi rozporządzenia nie jest koncepcją typową, choć spotykaną (por. np. Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, red. J. Warylewski, Warszawa 2003). Ale też Regulamin Prokuratury nie jest w pełni typowym aktem wykonawczym. W pierwszej kolejności zwraca uwagę jego obszerność (401 paragrafów). Po drugie, obejmuje kompleksowo funkcjonowanie niebywale ważnej w każdym demokratycznym państwie struktury, jaką jest urząd prokuratorski. Po trzecie, jak dotąd cechuje się dość dużą stabilnością. Przykładem tego jest zarówno fakt, iż jest dopiero trzecim w historii aktem tego rodzaju, jak i to, że jego nowelizacje są nieznaczne. Po czwarte wreszcie, ok. 60% przepisów Regulaminu wykazuje ścisłe powiązanie z przepisami ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 z późn. zm.), stanowiąc ich niebagatelne dopełnienie w pracy prokuratorów. Czy w pełni zasadnie, to już inna kwestia, o czym niżej. Tym samym, można bez większego ryzyka stwierdzić, iż stanowi najpowszechniej na co dzień używane narzędzie, po kodeksie postępowania karnego, w rękach kilku tysięcy prokuratorów zwalczających przestępczość i służących wymiarowi sprawiedliwości.

Podobnie jak w przypadku poprzedniego komentarza do regulaminu z 2007 r., niniejsze opracowanie ograniczyłem do - i tak obszernej - tej części Regulaminu Prokuratury, która ma najczęstsze zastosowanie w bieżącej pracy najszerszego kręgu prokuratorów, a więc odnoszącej się bezpośrednio do przepisów kodeksu postępowania karnego i wykorzystywanej przede wszystkim przez "pierwszoliniowych" prokuratorów prokuratur rejonowych, okręgowych oraz prokuratorów w prokuraturach apelacyjnych, zajmujących się zwalczaniem przestępczości zorganizowanej, zarówno w ramach prowadzenia postępowań przygotowawczych, jak i występowania przed sądem I instancji w charakterze oskarżyciela publicznego (w mniejszym zakresie przed sądem II instancji), a częściowo także w pracy prokuratorów pionu postępowania sądowego, w prokuraturach okręgowych i apelacyjnych. Za takowe uznałem przede wszystkim regulacje Działu III "Postępowanie przygotowawcze" i Działu V "Udział prokuratora w postępowaniu sądowym w sprawach karnych" (z wyjątkiem rozdziału 5, dotyczącego zaskarżania orzeczeń prawomocnych). Natomiast w niektórych momentach, gdy jest to konieczne, odwołuję się także do innych przepisów Regulaminu. Zrezygnowałem natomiast z omawiania pozostałych zagadnień poruszonych w Regulaminie, tak z uwagi na ich obszerność, jak i specyfikę.

Komentowanym przepisom Regulaminu Prokuratury z 2010 r. w wielu miejscach daleko do doskonałości. Powtarza on również część mankamentów swego poprzednika. Podstawowym i zasadniczym zarzutem jest fakt, że Regulamin częstokroć wkracza bardzo silnie w materię objętą różnymi uregulowaniami kodeksu postępowania karnego, a delegacja ku temu jest wysoce dyskusyjna. Zważyć przecież należy, iż sama kompetencja do wydania rozporządzenia zawarta jest nie w kodeksie, lecz w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 z późn. zm.). Zatem, o ile nie można mieć zastrzeżeń co do regulacji dotyczących wewnętrznej organizacji i funkcjonowania Prokuratury, to inaczej jest już z odniesieniem do instytucji procedury karnej.

Tymczasem w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego niejednokrotnie podkreślano konieczność zarówno precyzyjnego zakreślania delegacji ustawowej, jak i ścisłego trzymania się jej przez prawodawcę, tworzącego akt wykonawczy. Przykładowo w wyroku z dnia 31 marca 2009 r., K 28/08, Dz. U. Nr 58, poz. 485, Trybunał powtórzył akceptująco pogląd wyrażony już we wcześniejszym swoim orzeczeniu (wyrok z dnia 22 marca 2007 r., U 1/07, Dz. U. Nr 53, poz. 359): "[Akt wykonawczy] wydany może być tylko w zakresie określonym w upoważnieniu, w jego granicach i w celu wykonania ustawy w zgodzie z normami konstytucyjnymi, a także z wszystkimi obowiązującymi ustawami. Z art. 92 Konstytucji wynika, że ustrojodawca miał wolę pełnego, podmiotowego i przedmiotowego określenia zakresu prawodawstwa podustawowego i w tym celu nałożony został na ustawodawcę zwykłego obowiązek precyzyjnego i szczegółowego sformułowania zakresu delegacji, a przez to także obowiązek organów upoważnionych do ścisłego jej wykonania. Akt wykonawczy jest tym samym ściśle związany z wolą ustawodawcy, wyrażoną w ustawowej delegacji".

Jeszcze ważniejsze znaczenie w aspekcie konstytucyjności części przepisów regulaminu Prokuratury ma wyrok TK z dnia 30 czerwca 2003 r., P 1/03, Dz. U. Nr 119, poz. 1119, w którym zanegowano możliwość wywołania skutków w sferze karnoprocesowej przez rozporządzenie wykonawcze wydane na podstawie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 z późn. zm.), a więc w pewnym stopniu paralelnej do ustawy o prokuraturze. Trybunał orzekł: "[...] o wskazanym wyżej charakterze przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 18 maja 2001 r., świadczy także to, że zostały one wydane na podstawie przepisów ustawy z 24 czerwca 1985 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych, zawartych w rozdziale drugim tejże ustawy, zatytułowanym "Organizacja sądów". To zaś, że prawo o ustroju sądów powszechnych generalnie nie jest ustawą o charakterze procesowym, nie budzi wątpliwości. Tym bardziej procesowego charakteru nie mogą mieć akty prawne niższej rangi, wydawane w trybie określonej w prawie o u.s.p. delegacji ustawowej. Utwierdza to w przekonaniu, że rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 18 maja 2001 r. nie może być interpretowane jako przepis wywołujący skutki procesowe, skoro charakteru procesowego nie ma prawo o ustroju sądów powszechnych".

Delegacja ustawowa, obejmująca zakres przepisów objętych komentarzem, mówi jedynie (art. 18 ust. 1 pkt 7) o określeniu szczegółowego porządku wykonywania przez prokuratora czynności w sprawach karnych, co samo w sobie jest określeniem wysoce nieprecyzyjnym i, jak się wydaje, mając na myśli wspomniane zastrzeżenie co do samego źródła delegacji, powinno być interpretowane zawężająco. Innymi słowy, wszelkie wątpliwości co do rozbieżności, czy też znaczenia normy Regulaminu muszą być rozstrzygane w taki sposób, by nie tylko zapewnić priorytet wymogom wynikającym wprost z przepisów k.p.k. (co jest oczywiste, w świetle zasady nadrzędności ustawy nad rozporządzeniem), ale także by szły w sukurs jego duchowi i celom postępowania karnego.

Do najpoważniejszych zastrzeżeń legislacyjnych, jakie można odnaleźć w skomentowanych regulacjach, zaliczyć należy:

-

sprzeczność całości lub części niektórych zapisów Regulaminu z treścią kodeksu postępowania karnego (np. § 158, 165, 201 ust. 1, § 203 ust. 2, § 206 ust. 1, § 230, 257, 264, 270 ust. 1), kodeksu karnego wykonawczego (§ 200 ust. 6), a także ustawy o prokuraturze (§ 341);

-

zbędne powtarzanie regulacji kodeksu postępowania karnego (np. niemal cały § 135, § 152, § 226 ust. 2 i 3, § 243);

-

niejasność, nieczytelność niektórych zapisów, których cel trudno zdekodować, lub niezrozumiałe luki normatywne wynikające z ich treści (np. § 152, § 161, § 250);

-

narzucanie jako normy prawnej określonej wykładni przepisów kodeksowych, która skądinąd budzi również poważne zastrzeżenia (§ 153);

-

tworzenie norm, przynajmniej w pewnym zakresie, w praktyce niewykonalnych (np. § 171);

-

nieracjonalne łączenie w jednym przepisie (paragrafie) regulacji różnych materii (np. § 175 ust. 2 zdanie drugie, § 193 ust. 4);

-

niespójność przepisów (np. § 198 ust. 1 i § 199 ust. 5; § 209 ust. 3 i § 210 ust. 1).

Skala powyższych uchybień budzi nie tylko negatywną refleksję nad poziomem polskiego prawodawstwa, skądinąd powszechnie krytykowanego, ale przede wszystkim rodzi istotne problemy w praktyce prokuratorskiej. Zważyć bowiem należy, że treść Regulaminu niejednokrotnie stawia prokuratora pomiędzy przysłowiowym młotem a kowadłem, tj. obowiązkiem ścisłego przestrzegania przepisów kodeksu postepowania karnego, jako głównego drogowskazu w tej sferze, a z drugiej strony koniecznością przestrzegania przepisów pragmatyki służbowej - pod rygorem odpowiedzialności dyscyplinarnej, a nawet karnej - tak ustawowej, jak i zawartej w aktach wykonawczych. Ze stosowania tych ostatnich nie zwalnia bowiem nic, nawet w przypadku najgorzej sformułowanego przepisu i najświatlejszego prawnika. Prokurator nie dysponuje przymiotem niezawisłości, o jakim mowa w przypadku sędziów w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP i nie podlega w sprawowaniu swego urzędu wyłącznie ustawie zasadniczej oraz pozostałym ustawom, a tym samym nie może kontrolować - poza ustalonymi procedurami - w sposób władczy zgodności aktu wykonawczego z ustawą.

Mając na względzie opisane argumenty, podjąłem próbę przybliżenia znaczenia i prawidłowego umiejscowienia w mechanizmie zwalczania przestępczości oraz wymierzania sprawiedliwości, w ramach aktywności prokuratora, szeregu przepisów usytuowanych w Regulaminie Prokuratury. Tworząc analizę, przyjąłem oczywiście tradycyjną, a jednocześnie czytelną formułę tez do poszczególnych przepisów. Komentarz nie unika rozważań teoretycznych, jednak podstawowy nacisk stara się kłaść na praktyczny wymiar działań prokuratorskich, albowiem nie wszystko, co ma wpływ na efektywne i racjonalne stosowanie prawa i jego instrumentów, da się ująć wprost w jego treści, a różne schematy i mechanizmy wypracowuje dopiero praktyka dnia powszedniego.

Koncepcję powyższą zrealizowałem, czerpiąc zarówno z orzecznictwa, jak i z bogatego dorobku doktryny prawa karnego, znakomitych praktyków i teoretyków, zwłaszcza procedury karnej. Ponadto jednak, szeroko bazowałem na własnych obserwacjach i przemyśleniach płynących z praktyki zawodowej (i towarzyszącej jej pracy naukowej), najpierw jako aplikanta prokuratorskiego, a następnie asesora i prokuratora przez 4 lata w prokuraturze rejonowej, przez pół roku w wydziale śledczym prokuratury okręgowej i od ponad 5 lat w pionie zwalczania przestępczości zorganizowanej i korupcji. Ten czas pozwolił mi na osobiste przeprowadzenie lub nadzorowanie około 2,5 tysięcy śledztw i dochodzeń, samodzielne przesłuchanie kilkuset świadków, podejrzanych i biegłych, udział w setkach rozpraw i posiedzeń sądowych oraz realizację kilku tysięcy - a może i więcej - różnego rodzaju innych czynności procesowych. Plon tych doświadczeń stanowi fundament niniejszej książki.

Wywody komentarza kieruję nie tylko do przedstawicieli świata nauki prawa karnego oraz prokuratorów, lecz także do sędziów i funkcjonariuszy służb dochodzeniowo-śledczych (Policji, agentów ABW i CBA, strażników Straży Granicznej itd.). Być może zawarte tu poglądy sprzyjać będą wypracowaniu lepszych, skuteczniejszych form współpracy pomiędzy Prokuraturą a tymi instytucjami, niezależnie od pełnej świadomości co do wzajemnego usytuowania i roli w systemie szeroko pojmowanego aparatu ścigania i wymiaru sprawiedliwości. Nie wykluczam, iż prezentowane przekonania mogą być także ciekawą lekturą i inspiracją do ścierania się argumentów dla naszych prokuratorskich adwersarzy, przedstawicieli palestry. Jednak szczególnie, mam nadzieję, że książka ta skutecznie posłuży aplikantom i asesorom prokuratorskim w wypracowaniu pewnej metodyki pracy już na starcie ich kariery zawodowej. Znajdą oni bowiem także wiele uwag niedostępnych w komentarzach do kodeksu postępowania karnego ani w podręcznikach akademickich.

dr Michał Gabriel-Węglowski

Gdynia, luty 2013 r.

Autor fragmentu:
§ 121par(121)Kompetencje dochodzeniowo-śledcze

1.

Przez prowadzenie postępowania przygotowawczego należy rozumieć jego tok po uprzednim wydaniu przez prokuratora postanowienia o wszczęciu postępowania przygotowawczego w formie śledztwa lub dochodzenia, stosownie do treści art. 305 § 3 lub art. 325e § 1 k.p.k. w zw. z art. 325a § 1 k.p.k.

2.

Przez nadzorowanie postępowania przygotowawczego należy rozumieć objęcie dochodzenia wszczętego przez Policję lub inny uprawniony organ nadzorem procesowym prokuratora, stosownie do treści art. 15 § 1 oraz art. 298 § 1 k.p.k., albo też sprawowanie nadzoru nad śledztwem wszczętym przez prokuratora, które następnie na podstawie art. 311 § 2 zostało powierzone do prowadzenia w całości lub w części Policji lub innemu uprawnionemu organowi.

3.

Przepisy art. 17ustawy z dnia 22 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 z późn. zm.) określają czteroszczeblową pionową strukturę prokuratury, składającą się z Prokuratury...

Pełna treść dostępna po zalogowaniu do LEX