Kwiatek Błażej, Wach Andrzej, Wach Karol, Publiczny transport zbiorowy. Komentarz

Rozwój publicznego transportu zbiorowego stanowi jedno z najważniejszych wyzwań współczesnych społeczeństw. Stale rosnące potrzeby w zakresie mobilności mieszkańców większości państw prowadzą do zwiększenia indywidualnej motoryzacji, a tym samym do postępującej degradacji środowiska naturalnego. Stąd też szersze niż dotychczas wykorzystanie publicznego transportu zbiorowego, zwłaszcza kolejowego, jawi się jako rozwiązanie przyjazne zarówno dla środowiska, jak i społeczności lokalnych oraz społeczeństwa ogólnokrajowego. Konieczność uwzględnienia różnych determinant wskazanych potrzeb społecznych, związanych przede wszystkim z zapewnieniem dojazdu ludzi do pracy, szkół, placówek ochrony zdrowia czy miejsc kultury, nadaje temu rodzajowi transportu walor istotnego elementu zrównoważonego rozwoju poszczególnych regionów każdego kraju, zatem także Polski.

Z powyższych względów konieczne jest podejmowanie wszechstronnych działań, również na płaszczyźnie normatywnej, zmierzających do skutecznego zaspokajania potrzeb transportowych. W szczególności staje się niezbędne stworzenie ram prawnych dla zabezpieczenia prawidłowej organizacji, zarządzania, wykonywania i finansowania publicznego transportu zbiorowego. Wydawane dla osiągnięcia wskazanych celów regulacje krajowe muszą być spójne z prawem Unii Europejskiej, a w wielu aspektach skutecznie je uzupełniać i uszczegóławiać.

Komentowana ustawa o publicznym transporcie zbiorowym, funkcjonująca w polskim obrocie prawnym już od przeszło 10 lat, miała w założeniu stanowić odpowiedź na potrzebę kompleksowego uregulowania zasygnalizowanych wyżej zagadnień w oparciu o unijne rozporządzenie 1370/2007. Należy przy tym zauważyć, że przepisy prawa krajowego odnoszą się nie tylko do przewozów użyteczności publicznej, ale również do przewozów komercyjnych, realizowanych na innych podstawach prawnych. To szersze podejście polskiego ustawodawcy w zakresie ich uregulowania zostało uwzględnione w niniejszym opracowaniu.

Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym wprowadziła do polskiego porządku prawnego nowe instytucje, w tym definicje i pojęcia istotne dla przewozów użyteczności publicznej, jak chociażby organizatora oraz operatora publicznego transportu zbiorowego czy też planu zrównoważonego rozwoju transportu zbiorowego. Wskazana problematyka była omawiana dotychczas jedynie w publikacjach mających postać artykułów i podobnych wypowiedzi.

Niniejszy komentarz jest pierwszym opracowaniem odnoszącym się całościowo do analizowanego aktu prawnego. Został on przygotowany w momencie wdrażania w polskim transporcie kolejowym nowych konstrukcji i rozwiązań prawnych wynikających ze znowelizowanego unijnego rozporządzenia 1370/2007. Przy ich analizie uwzględniono również zwiększającą się w perspektywie najbliższych lat rolę zamówień publicznych na etapie wyboru operatora transportu zbiorowego.

Z uwagi na wzrastające znaczenie publicznego transportu zbiorowego na płaszczyźnie europejskiej niektóre zagadnienia przyjęte w komentowanej ustawie zostały poddane krytycznej analizie. W ocenie autorów ten akt normatywny – jakkolwiek z założenia mający w sposób wyczerpujący regulować zagadnienia związane o organizowaniem i wykonywaniem transportu – nie jest kompletny. Stąd też zaproponowane zostały pewne rozwiązania, które naszym zdaniem mogą usprawnić realizację usług przewozowych. Wprowadzenie tych rozwiązań wymaga niewątpliwie uwzględnienia ich specyfiki, znajdującej m.in. wyraz w praktycznych aspektach funkcjonowania instytucji regulowanych przez omawiany akt normatywny.

W komentarzu przeprowadzona została przede wszystkim analiza zagadnień związanych z organizowaniem, wykonywaniem, kontrolowaniem i finansowaniem publicznego transportu zbiorowego. Szczególny akcent położony został na kwestie związane z określeniem podmiotów uczestniczących w szeroko rozumianym procesie jego funkcjonowania, a więc organizatorów, operatorów i przewoźników, jak również istniejące między nimi relacje i stosunki prawne. W związku z koniecznością dostosowania ustawy o publicznym transporcie zbiorowym do znowelizowanego rozporządzenia 1370/2007 niektóre z nowych przepisów ustawowych mogą budzić określone wątpliwości interpretacyjne. Przykładowo, w przypadku odejścia od dominującego dotychczas wyboru operatora w trybie bezpośredniego zlecenia mu usług przewozowych. Stąd też szczególnie dużo uwagi poświęcono w niniejszym opracowaniu tym zagadnieniom. Odnosi się to w równej mierze do treści umowy warunkującej świadczenie przedmiotowych usług użyteczności publicznej, omówionej przez pryzmat wielu przywilejów, jak i obowiązków podmiotów ją zawierających. Dokonana analiza tych zagadnień musi przy tym niejednokrotnie odwoływać się do przepisów wskazanego powyżej aktu unijnego, formułującego notabene wiele wyjątków w odniesieniu do transportu kolejowego.

Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym reguluje zagadnienia związane nie tylko z przewozami użyteczności publicznej, ale również komercyjnymi. Konieczne zatem było określenie zasad, w oparciu o które usługi przewozowe są świadczone przez poszczególne podmioty. W przypadku zaś przewozów komercyjnych nie mamy do czynienia z umową o świadczenie usług, lecz ze zgłoszeniami potwierdzenia przewozu, zaś w transporcie kolejowym z decyzjami o przyznaniu otwartego bądź ograniczonego dostępu. Różnice między poszczególnymi rodzajami transportu są dostrzegalne nie tylko w tym aspekcie, ale także w wielu innych kontekstach, omówionych w niniejszym opracowaniu.

Komentowany akt prawny zawiera szereg istotnych rozwiązań prawnych adresowanych do licznych podmiotów polskiego obrotu prawnego. Uwaga autorów skoncentrowana została na konstrukcjach mających znaczenie zarówno dla jednostek samorządu terytorialnego, będących w znakomitej większości organizatorami publicznego transportu zbiorowego, jak i dla przedsiębiorców, którzy świadczą usługi, będąc zarówno operatorami, jak i przewoźnikami. Komentarze do poszczególnych przepisów, prezentujące indywidualne poglądy autorów, skierowane są zarówno do jednej, jak i drugiej kategorii podmiotów, a także do innych adresatów ustawy, przy skromnym założeniu, iż okażą się pomocne przy rozwiązywaniu konkretnych problemów. Uwzględniają one przy tym poglądy sformułowane w literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądowym. Przedstawione komentarze nie stanowią natomiast z natury rzeczy oficjalnej wykładni ustawy o publicznym transporcie zbiorowym.

Stan prawny: 23.08.2021 r.

dr hab. Andrzej Wach, prof. UW

dr Błażej Kwiatek

dr Karol Wach