Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Komentarz - OpenLEX

Skwarło Radosław, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Komentarz

Komentarze
Opublikowano: LEX/el. 2007
Stan prawny: 1 czerwca 2007 r.
Autor komentarza:

Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Komentarz

Autor fragmentu:

Wprowadzenie

1.

Użytkowanie wieczyste to prawo rzeczowe na rzeczy cudzej, dające użytkownikowi wieczystemu uprawnienia do nieruchomości zbliżone do praw właściciela. Systematyka kodeksu cywilnego statuuje użytkowanie wieczyste pomiędzy własnością a ograniczonymi prawami rzeczowymi. W użytkowanie wieczyste mogą zostać oddane wyłącznie grunty będące własnością Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków. Użytkowanie wieczyste jest ustanawiane na czas określony na okres dziewięćdziesięciu dziewięciu lat, w wypadkach wyjątkowych, gdy cel gospodarczy użytkowania wieczystego nie wymaga oddania gruntu na dziewięćdziesiąt dziewięć lat, dopuszczalne jest oddanie gruntu na okres krótszy, co najmniej jednak na lat czterdzieści. W ciągu ostatnich pięciu lat przed upływem zastrzeżonego w umowie terminu wieczysty użytkownik może żądać jego przedłużenia na dalszy okres od czterdziestu do dziewięćdziesięciu dziewięciu lat; odmowa przedłużenia jest dopuszczalna tylko ze względu na ważny interes społeczny (art. 236 k.c.).

2.

Użytkownik może korzystać z gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, w tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać (art. 233 k.c.). Do istoty uprawnień użytkownika wieczystego należy prawo do korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób, w tym właściciela nieruchomości. Prawem i jednocześnie obowiązkiem użytkownika jest zagospodarowanie nieruchomości w sposób określony w umowie o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, w szczególności poprzez jej zabudowanie (art. 62 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ). Do podstawowych obowiązków użytkownika wieczystego należy uiszczanie opłat za ustanowienie tego prawa - pierwszej opłaty i opłat rocznych przez cały czas trwania użytkowania (art. 71 ustawy gospodarce nieruchomościami i art. 238 k.c.). Szczegółowe rozważania na temat charakteru prawnego i treści prawa użytkowania wieczystego wykraczają poza zakres niniejszego komentarza.

3.

Użytkowanie wieczyste jest obecnie instytucją o charakterze stricte cywilnoprawnym, lecz obok kodeksu cywilnego, jest w dużej części regulowane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, która ma charakter administracyjnoprawny. Ustawa ta reguluje zasady gospodarowania nieruchomościami publicznymi - stanowiącymi własność Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego (ich związków), a tylko na takich nieruchomościach może być ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Ponadto użytkowanie wieczyste od samego początku wykazywało silne związki z prawem administracyjnym. Stąd też komentowana ustawa przewiduje administracyjnoprawny tryb przekształcania użytkowania wieczystego w prawo własności.

4.

Użytkowanie wieczyste do polskiego systemu prawnego wprowadziła ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach , która weszła w życie od dnia 1 października 1961 r. Prawo to miało spełniać określone funkcje gospodarcze, wynikające z założeń systemu socjalistycznego. Użytkowanie wieczyste miało umożliwić podmiotom prawa cywilnego długotrwałe korzystanie z nieruchomości dla zaspokajania różnorodnych celów społecznych, przy jednoczesnym zachowaniu monopolu własności Państwa w odniesieniu do nieruchomości . Powstanie tej instytucji było poprzedzone poszukiwaniami najbardziej odpowiedniej regulacji dla udostępniania gruntów do korzystania podmiotom prawa cywilnego, przy zachowaniu ich własności po stronie Państwa. W okresie od 1945 r. do 1961 r. do systemu prawa wprowadzano kolejno: prawo zabudowy , własność czasową , użytkowanie . W efekcie tych prób skonstruowano instytucję użytkowania wieczystego, która z pewnymi zmianami funkcjonuje nieprzerwanie do chwili obecnej .

5.

W powszechnej opinii użytkowanie wieczyste kojarzy się wyłącznie z prawem okresu systemu socjalistycznego, ale podobne instytucje były znane wielu systemom prawnym na długo przed powstaniem państw socjalistycznych. Praprzodkiem wszystkich podobnych instytucji były rzymskie prawa: emfiteuza (emphyteusis) i prawo powierzchni (superficies). Emfiteuza była to dziedziczna i zbywalna dzierżawa cudzych gruntów, prawo rzeczowe o treści zbliżonej do prawa własności. Emfiteuta pobierał wszystkie pożytki z gruntu jak właściciel, przysługiwały mu środki ochrony prawnej, takie jak właścicielowi. Emfiteuta miał obowiązek opłacania czynszu oraz ponoszenia ciężarów publicznych . Superficies było to prawo rzeczowe, dziedziczne i zbywalne do odpłatnego korzystania z budynku wzniesionego na cudzym gruncie. Superficjariusz opłacał właścicielowi gruntu roczny czynsz, korzystał z ochrony posesoryjnej, a poza tym jego stanowisko było zbliżone do stanowiska emfiteuty .

6.

W drugiej połowie XIX w. przyczyną wprowadzenia podobnych instytucji prawnych był gwałtowny napływ ludności do miast i związany z tym problem mieszkaniowy. Jednym ze sposobów wspierania przez władze publiczne budownictwa mieszkaniowego stało się dostarczanie mieszkańcom przez państwo lub gminy miejskie terenów budowlanych na dogodnych warunkach. Niezbędna do tego była taka forma prawna, która zapewniałaby należytą ochronę interesów budujących, a z drugiej strony zabezpieczała interes społeczny. Ten interes społeczny wymagał, aby grunt stanowiący własność publiczną wracał po spełnieniu swojej roli do właściciela, który mógłby nim zadysponować na rzecz najbardziej potrzebujących. Istotna była także kwestia zapewnienia, aby grunt został wykorzystany zgodnie z przeznaczeniem. Powyższe potrzeby zaowocowały wprowadzeniem nowych praw rzeczowych, służących potrzebom budownictwa mieszkaniowego. Na ziemiach polskich takim prawem było prawo zabudowy funkcjonujące na ziemiach byłego zaboru pruskiego (§ 1012-1017 kodeksu cywilnego niemieckiego) i na ziemiach byłego zaboru austriackiego (ustawa z 1912 r.) .

7.

Zapewne odium socjalistycznego rodowodu prawa użytkowania wieczystego jest przyczyną silnych tendencji, zmierzających do eliminacji tej instytucji prawnej z polskiego systemu prawnego i zastąpienie jej prawem własności. Komentowana ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z 2005 r. jest już trzecim aktem prawnym, umożliwiającym transformację prawa użytkowania wieczystego we własność na żądanie użytkownika. Podobnie jak dwie poprzednie próby, komentowana ustawa raczej nie spełni oczekiwań jej twórców. Treść i zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy sprawiają wrażenie dużej przypadkowości.

8.

Pierwszym podejściem do masowego uwłaszczenia użytkowników wieczystych była ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (dalej cyt. jako ustawa o przekształceniu z 1997 r.). Przewidywała ona przekształcenie użytkowania wieczystego we własność w drodze konstytutywnej decyzji administracyjnej. W pierwotnej wersji za przekształcenie została przewidziana symboliczna odpłatność, co zostało zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny . Po orzeczeniu TK powstała luka prawna, która uniemożliwiała ustalenie odpłatności za przekształcenie. W efekcie ustawa przez długi czas pozostawała martwa, a i po uregulowaniu kwestii odpłatności nie spowodowała masowych przekształceń użytkowania wieczystego, mimo że obowiązywała do dnia 13 października 2005 r.

9.

Drugim aktem prawnym, który miał na dużą skalę uwłaszczyć użytkowników wieczystych, była ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (dalej cyt. jako ustawa o nabywaniu z 2001 r.). Ta ustawa w swoim pierwotnym brzmieniu dotyczyła wyłącznie gruntów położonych na tzw. Ziemiach Odzyskanych i na obszarze b. Wolnego Miasta Gdańska. Jednym z celów tej regulacji było zapobieżenie ewentualnym roszczeniom dawnych właścicieli gruntów położonych na tych terenach, poprzez wyposażenie użytkowników wieczystych w silniejsze prawo własności. Ustawa przewidywała uwłaszczenie nieodpłatne na podstawie decyzji administracyjnej. Na mocy ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego wprowadzono do ustawy o nabywaniu z 2001 r. dosyć radykalne zmiany. Po pierwsze - zlikwidowano ograniczenie terytorialne działania ustawy i objęto nią obszar całego kraju. Po drugie - w wyniku nowelizacji wprowadzono do art. 1 kuriozalną konstrukcję prawną, w myśl której uprawnieni użytkownicy wieczyści nabywają z mocy prawa własność nieruchomości z dniem, w którym decyzja administracyjna o nabyciu prawa własności stała się ostateczna. Takie brzmienie przepisu powodowało niejasność, czy nabycie własności następowało z mocy prawa, czy też wskutek decyzji administracyjnej. Prawu polskiemu są znane konstrukcje nabycia własności z mocy prawa i następnie potwierdzenie tego faktu deklaratoryjną decyzją administracyjną , ale nabycie z mocy prawa w dacie, w której decyzja administracyjna stała się ostateczna, było dotąd niespotykane.

10.

Żadna z powyższych ustaw nie spełniła oczekiwań twórców ani nie doprowadziła do realizacji zamierzonych celów, m.in. ze względu na niejasne przepisy oraz wąski zakres przedmiotowy i podmiotowy. Ustawa o przekształceniu z 1997 r. i ustawa o nabywaniu z 2001 r. obowiązywały równoległe, ich zakresy się krzyżowały. Artykuł 2 ust. 1 ustawy o nabywaniu z 2001 r. stanowił, że do osób objętych tą ustawą nie ma zastosowania ustawa o przekształceniu z 1997 r. Obok powyższych ustaw cały czas możliwe było (i nadal jest) nabycie prawa własności nieruchomości przez użytkownika wieczystego w drodze umowy i unicestwienie tego prawa w drodze konfuzji (art. 32 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Jednak w takim wypadku do zawarcia umowy konieczna jest zgoda właściciela reprezentowanego przez właściwy organ, użytkownikowi nie przysługuje prawo domagania się zbycia prawa własności.

11.

Kolejną, trzecią już próbą masowego uwłaszczenia użytkowników wieczystych jest komentowana ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (cyt. dalej jako ustawa lub ustawa o przekształceniu z 2005 r.). Jej przepisy są w dużej części wzorowane na przepisach ustawy o przekształceniu z 1997 r., ale z ustawy o nabywaniu z 2001 r. został zaczerpnięty zakres podmiotowy przekształcenia.

12.

W Sejmie IV kadencji został złożony poselski projekt ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz o zmianie niektórych ustaw , który przewidywał przekształcenie prawa użytkowania wieczystego, przysługującego osobom fizycznym i osobom prawnym, w prawo własności nieruchomości z mocy prawa z dniem wejścia ustawy w życie. Przekształcenie miało być potwierdzane deklaratoryjną decyzją administracyjną, która byłaby podstawą dokonania wpisu w księdze wieczystej. Przekształcenie miało być odpłatne, a wysokość opłaty miała być ustalona tak, jak przy nabywaniu własności nieruchomości przez użytkownika wieczystego w drodze umowy na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie przewidziano sześć kategorii użytkowników wieczystych, uprawnionych do nieodpłatnego przekształcenia ich prawa w prawo własności. Ustawa w takim brzmieniu doprowadziłaby do zupełnej eliminacji instytucji prawa użytkowania wieczystego z polskiego systemu prawa, poprzez jego przekształcenie w prawo własności. Projekt przewidywał, że do czasu uprawomocnienia się decyzji o przekształceniu dotychczasowy użytkownik wieczysty byłby zobowiązany do uiszczania opłaty rocznej, zgodnie z przepisami, na podstawie których została ustalona. Taka regulacja byłaby niezbędna, gdyż proces regulacji własności na pewno trwałby wiele lat. Brak obowiązku uiszczania opłat rocznych zachęcałby do powstrzymywania się z wystąpieniem o potwierdzenie przekształcenia użytkowania w prawo własności, użytkownik bowiem mógłby nieodpłatnie korzystać z gruntu, a po stwierdzeniu przekształcenia musiałby wnieść opłatę. Projektodawcy w uzasadnieniu podnosili socjalistyczny rodowód prawa użytkowania wieczystego - ze względów doktrynalnych w ustroju socjalistycznym nie było możliwości sprzedaży gruntów państwowych. Użytkowanie wieczyste, w ocenie projektodawców, nie daje powszechnego odczucia pewności, jakie daje konstytucyjnie chronione prawo własności. W warunkach ustroju państwa opartego na zasadach demokracji i rządów prawa użytkowanie wieczyste stało się całkowicie zbędne. Projektodawcy wskazali też, że wielu użytkowników wieczystych, zwłaszcza ludzi starszych, obawia się, że nie będą w stanie udźwignąć ciężaru opłat rocznych, rosnących wraz ze wzrostem wartości gruntu. Projekt miał też uregulować sprawy własności nieruchomości, co miało być bardzo pożądane w perspektywie przystąpienia Polski do Unii Europejskiej .

13.

Do Sejmu IV kadencji wpłynął także rządowy projekt ustawy o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości . Prace nad obydwoma projektami prowadzono łącznie, lecz ustawa o przekształceniu z 2005 r. jest oparta głównie na projekcie rządowym. Celem Rady Ministrów nie była eliminacja instytucji użytkowania wieczystego z systemu prawa, projektodawca nie uznawał tej instytucji za zbędną. Zupełnie przeciwnie niż projektodawca wyżej opisanej ustawy, Rada Ministrów w uzasadnieniu wskazuje, że użytkowanie wieczyste jest utrwaloną w systemie prawa instytucją, która w systemie wolnorynkowym przeszła głęboką ewolucję i obecnie pełni wielorakie funkcje gospodarcze. Wraz ze zmianą systemu gospodarczego dostosowano użytkowanie wieczyste do wymogów gospodarki rynkowej. Z analizy porównawczej uwzględniającej podobne prawa funkcjonujące w Stanach Zjednoczonych i krajach Europy wynika, że obecnie użytkowanie wieczyste odpowiada standardom europejskim. Projektodawca jednak zauważa istnienie silnych dążeń do przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, zwłaszcza na ziemiach zachodnich i północnych, i projekt tym dążeniom wychodzi naprzeciw. Ustawa ma umożliwić nabywanie własności przede wszystkim osobom fizycznym i spółdzielniom mieszkaniowym, inne osoby prawne mogą z niej korzystać tylko jako właściciele lokali w budynkach wielolokalowych .

14.

Jak już wyżej wspomniano, ostatecznie uchwalona ustawa bliższa jest projektowi rządowemu. Przewiduje możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w drodze konstytutywnej decyzji administracyjnej, wydawanej na wniosek użytkownika wieczystego. Zgoda lub sprzeciw właściciela nieruchomości nie mają żadnego znaczenia; właściwy do wydania decyzji organ jest związany wnioskiem użytkownika wieczystego.

15.

Wobec tendencji zmierzających do likwidacji użytkowania wieczystego, a nawet możliwości jego przekształcania we własność w drodze jednostronnego żądania użytkownika, podnoszone są uzasadnione głosy krytyczne. Można znaleźć wiele argumentów za utrzymaniem tej instytucji, przede wszystkim w odniesieniu do gruntów przeznaczonych na cele mieszkaniowe. Prawo użytkowania wieczystego daje możliwość pozyskiwania gruntów za niewielką jednorazową odpłatnością (pierwsza opłata) i korzystanie z niego na prawach zbliżonych do właścicielskich, z obowiązkiem uiszczania opłat rocznych w wysokości 1% wartości nieruchomości przeznaczonej na cele mieszkaniowe. Jest to konkurencyjna wobec kredytu forma finansowania zakupu gruntu budowlanego, która nie powoduje powstania zadłużenia nabywcy ani nie rodzi konieczności obciążenia nieruchomości hipoteką. Może też okazać się znacznie tańsza od kredytu bankowego. Ze strony jednostek samorządu terytorialnego (zwłaszcza gmin) jest to także dogodna forma zbywania nieruchomości. Po pierwsze - gmina nie wyzbywa się jednorazowo swojego majątku, lecz ustanawia prawo, które będzie przynosiło regularne dochody w długim okresie. Po drugie - gmina uzyskuje wpływ na sposób i termin zagospodarowania nieruchomości, co ze względu na planowanie inwestycji infrastrukturalnych także ma niebagatelne znaczenie.

16.

Warto w tym miejscu przytoczyć fragment wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r., K 8/98: "Trybunał zwraca jednak uwagę, że ewolucja rozwiązań normatywnych doprowadziła do tego, że dziś prawo to, oczyszczone z elementów administracyjnego nacisku, jest sprawnym narzędziem gospodarki rynkowej, dostępnym dla wszystkich podmiotów na równych zasadach, konkurującym w obrocie z prawem własności. Słusznie podnosi się w doktrynie walory ekonomiczne tego prawa, które dla inwestora ma tę zasadniczą zaletę, że pozwala mu wejść we władanie nieruchomością bez konieczności ponoszenia pełnych kosztów jej nabycia. Jednocześnie nabywane prawo, ze względu na czas trwania, gwarantuje inwestorowi opłacalność czynienia nawet bardzo znacznych nakładów. Z drugiej strony właściciel, którym jest podmiot wykonujący zadania publiczne, poprzez wskazanie w umowie w sposób wiążący celu użytkowania wieczystego, ma wpływ na sposób zagospodarowania terenu (por. E. Gniewek, O przyszłości użytkowania wieczystego, Rejent 1999, nr 2, s. 14, 15)" .

17.

Problemy wskazywane na uzasadnienie likwidacji użytkowania wieczystego mogą zostać rozwiązane innymi środkami. Na przykład argument związany z obawami o udźwignięcie ciężaru finansowego opłat rocznych - istnieje przepis art. 74 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że osobom fizycznym, których dochód miesięczny na jednego członka rodziny nie przekracza 50% średniego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za ostatni kwartał roku poprzedzającego rok, za który opłata ma być wnoszona, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, właściwy organ obligatoryjnie udziela na ich wniosek 50% bonifikaty od opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, jeżeli nieruchomość jest przeznaczona lub wykorzystywana na cele mieszkaniowe. Można wprowadzić nowe rozwiązania, np. podział opłaty na krótsze niż roczne okresy płatności, ograniczenie możliwości podwyższania opłaty itd.

18.

Co ciekawe, wszystkie dotychczasowe ustawy, w tym komentowana ustawa o przekształceniu z 2005 r., kładą nacisk na przekształcanie użytkowania wieczystego gruntów zajętych i przeznaczonych na cele mieszkaniowe, gdy właśnie dla takich celów istnienie tego prawa mogłoby być najbardziej zasadne. Przy tym komentowana ustawa ogranicza się do objęcia możliwością przekształcenia praw istniejących w określonym dniu (wejścia w życie ustawy), bez znaczenia na okres ich funkcjonowania, a nie ma już wpływu na prawa ustanowione po tej dacie. Stąd nie da się odczytać celu, jaki przyświeca tej regulacji. Nie jest nim likwidacja prawa użytkowania wieczystego w ogóle, bo przekształcenie jest fakultatywne, a prawa takie można nadal ustanawiać. Nie jest nim także umożliwienie uwłaszczenia wszystkich użytkowników wieczystych, bo nie dotyczy użytkowników, których prawo zostało ustanowione po wejściu w życie ustawy. Takie samo prawo do przekształcenia ma osoba, której użytkowanie wieczyste istnieje od kilkudziesięciu lat, jak osoba, której prawo zostało ustanowione na kilka dni przed wejściem ustawy w życie.

19.

W uzasadnieniu projektu ustawy nie odniesiono się w żaden sposób do kwestii utraty przez jednostki samorządu terytorialnego dochodów z opłat rocznych za użytkowanie wieczyste. Gminy bez swojej zgody będą tracić źródło stałych dochodów, uzyskując wprawdzie zastrzyk finansowy w postaci opłaty za przekształcenie, ale zastrzyk jednorazowy. Nie mają też wpływu na termin tej utraty. Użytkownicy mają na złożenie wniosku czas do roku 2012. Długoterminowe planowanie dochodów z opłat rocznych, np. w celu oceny zdolności kredytowej gminy, jest wykluczone. Wydaje się, że istniejąca możliwość uwłaszczenia użytkowników wieczystych w drodze umownego nabycia własności gruntu byłaby wystarczająca. Daje ona samorządom prawo decydowania o zbyciu własności gruntu, a nie stawia w sytuacji przymusowej.

20.

Zapewne komentowana ustawa nie jest ostatnią ingerencją ustawodawcy w stosunki między użytkownikami wieczystymi a właścicielami nieruchomości. Trudno przewidzieć, w jakim kierunku będą ewoluowały regulacje z tego zakresu, ale na pewno instytucja ta jeszcze długi czas będzie funkcjonowała w polskim systemie prawa.

Autor fragmentu:
Art. 1

1.

W art. 1 ustawy o przekształceniu z 2005 r. jest zawarty zakres przedmiotowy i podmiotowy zastosowania tej ustawy. Postanowienia art. 1 decydują o faktycznym zasięgu przekształcenia użytkowania wieczystego. Ustawa zawiera kryteria podmiotowe (odnoszące się do użytkownika wieczystego) oraz przedmiotowe (odnoszące się do przeznaczenia nieruchomości), warunkujące możliwość skorzystania z prawa do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Dodatkowo ustawa zakreśla datę, w której prawo użytkowania musiało istnieć, aby mogło być objęte przekształceniem, oraz datę graniczną, w której najpóźniej można wystąpić z wnioskiem o przekształcenie.

Data początkowa istnienia prawa użytkowania wieczystego

2.

Możliwość przekształcenia dotyczy wyłącznie tych użytkowników wieczystych, których prawo istniało w dniu wejścia w życie ustawy, czyli w dniu 13 października 2005 r. Zastrzeżenie to dotyczy wszystkich kategorii nieruchomości podlegających przekształceniu i wszystkich kategorii podmiotów uprawnionych do przekształcenia. Jedyny wyjątek...

Pełna treść dostępna po zalogowaniu do LEX