Sanakiewicz Łukasz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, wyd. II

Użytkowanie wieczyste zostało wprowadzone do polskiego systemu prawnego na podstawie przepisów ustawy z 14.07.1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach , chociaż w polskim porządku prawnym już przed wejściem w życie tej ustawy istniały zbliżone konstrukcje – prawo zabudowy czy własność czasowa. Instytucje te, nawiązujące do starożytnych konstrukcji prawnych takich jak funkcjonująca w prawie rzymskim emfiteuza (ius emphyteuticum) czy prawo powierzchni superficies , z jednej strony zapewniały trwały tytuł prawny do nieruchomości, a z drugiej pozwalały publicznemu właścicielowi gruntu na zachowanie elementarnej kontroli nad sposobem jego wykorzystania.

Prawo własności czasowej, pomimo szeroko podkreślanych w doktrynie zalet , nie oparło się koncepcjom zmierzającym do skodyfikowania zasad funkcjonowania ówczesnego socjalistycznego państwa polskiego. Ustawodawstwo polskie w okresie powojennym nacechowane było szczególnym brakiem konsekwencji, przede wszystkim w tworzeniu regulacji dotyczących prawa cywilnego. Przepisy Prawa rzeczowego zawierały jedynie ogólne normy regulujące mechanizmy prawne gospodarowania gruntami państwowymi, z uwagi na bieżące potrzeby wynikające ze specyfiki tej materii konieczne było zatem uchwalanie aktów normujących szczegółowe zagadnienia z tego zakresu. Były one opracowywane przez właściwe merytorycznie ministerstwa, a wyników prac nie konsultowano z Ministerstwem Sprawiedliwości jako jednostką przodującą w zakresie regulacji dotyczących prawa cywilnego. Przyjęty system tworzenia aktów prawnych dodatkowo wpływał więc na niespójność i niejednolitość form gospodarowania nieruchomościami państwowymi .

Przejawem tego braku konsekwencji było chociażby wznowienie prac legislacyjnych w zakresie prawa rzeczowego podczas opracowywania przez Komisję Kodyfikacyjną Prawa Cywilnego działającą przy Ministrze Sprawiedliwości projektu Kodeksu cywilnego zaraz po sformalizowaniu prac w tej materii przywołanym wyżej dekretem z 11.10.1946 r. – Prawo rzeczowe . Ostatecznie losy własności czasowej zostały przesądzone z dniem wejścia w życie ustawy z 14.07.1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Artykuł 46 ust. 1 tej ustawy uchylił przepisy Prawa rzeczowego dotyczące własności czasowej, wprowadzając w jej miejsce do polskiego systemu legislacyjnego nowe prawo o charakterze emfiteutycznym – prawo użytkowania wieczystego.

W trakcie prac nad projektem ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach zarysowała się wyraźna linia podziału pomiędzy Ministerstwem Gospodarki Komunalnej, odpowiedzialnym za jej kształt, a Zespołem Prawa Cywilnego Materialnego Komisji Kodyfikacyjnej działającym przy Ministerstwie Sprawiedliwości i opracowującym równolegle projekt Kodeksu cywilnego. Rozbieżność poglądów dotyczyła przede wszystkim przyszłości własności czasowej. Ministerstwo Sprawiedliwości optowało za uwzględnieniem tej instytucji w ramach przyszłej kodyfikacji i przyznaniem jej roli podstawowego instrumentu gospodarowania nieruchomościami państwowymi. Po wejściu w życie ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach kwestia ta została ograniczona już tylko do sposobu włączenia nowo utworzonej instytucji użytkowania wieczystego do Kodeksu cywilnego.

Dyskusja tocząca się na posiedzeniach Zespołu Prawa Cywilnego zaowocowała umieszczeniem regulacji dotyczących użytkowania wieczystego w księdze drugiej tytule II ustawy z 23.04.1964 r. – Kodeks cywilny . Ustawodawca nie zadbał jednak o pełne przeniesienie przepisów cywilnoprawnych normujących tę instytucję z ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Pomimo zastąpienia tej ustawy przez ustawę z 1.08.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości , a także wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami , linia podziału regulacji pomiędzy Kodeksem cywilnym a ustawami regulującymi gospodarkę gruntami państwowymi nie została precyzyjnie zakreślona. Uogólniając, można stwierdzić, że Kodeks cywilny reguluje trzon instytucji użytkowania wieczystego, przesądzając o jego konstrukcji, uzupełnianej w niewielkim zakresie przez ustawy dotyczące gospodarki gruntami. Ustawy te natomiast, wraz z innymi przepisami szczególnymi, zarówno określają kompetencje organów i tryb oddawania gruntów w użytkowanie wieczyste, jak i decydują o zakresie wykorzystywania tej instytucji w obrocie nieruchomościami .

Za takim swoistym dualizmem, szczególnie w początkowym okresie, przemawiał fakt, że cywilnoprawna instytucja użytkowania wieczystego nasycona była również elementami administracyjnoprawnymi. Dopiero z dniem wejścia w życie ustawy z 29.09.1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości został bowiem zniesiony obowiązek wskazywania w drodze decyzji administracyjnej osoby przyszłego użytkownika wieczystego, natomiast aż do momentu wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami istniała możliwość rozwiązywania użytkowania wieczystego w drodze decyzji właściwego organu. Także w aktualnych wypowiedziach doktryny podkreśla się, że instytucja użytkowania wieczystego ma dwojaki charakter. Obok zagadnień cywilistycznych, mających dominujące znaczenie, występują w niej istotne zagadnienia natury administracyjnej, co uzasadnia umiejscowienie regulacji dotyczących tej instytucji zarówno w Kodeksie cywilnym, jak i w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Kodeks cywilny normuje wyłącznie problematykę cywilnoprawną, przesądzając o konstrukcji użytkowania wieczystego jako prawa rzeczowego, jego treści i zasadach wykonywania. Z kolei ustawa o gospodarce nieruchomościami reguluje zarówno problematykę administracyjnoprawną, jak i pewne zagadnienia cywilistyczne o charakterze szczegółowym. W ustawie tej (tak jak i w ustawach ją poprzedzających) uregulowano szczegółowo sposób ustanawiania użytkowania wieczystego oraz zasady i tryb ustalania opłat z tytułu wykonywania tego prawa .

Wejście w życie Kodeksu cywilnego, w którym znalazły się m.in. regulacje dotyczące prawa użytkowania wieczystego, potwierdziło definitywne odejście ustawodawcy od instytucji własności czasowej. W literaturze wymienia się dwie przyczyny porzucenia tej instytucji przez twórców ustawy o gospodarce nieruchomościami na rzecz użytkowania wieczystego.

Pierwsza dotyczyła samej konstrukcji własności czasowej, dostrzegano bowiem sprzeczność pomiędzy czasowością a istotą prawa własności. Uważano, że chociażby z powodu nazwy inwestorzy za atrakcyjniejsze uznają prawo użytkowania wieczystego, które ponadto pozwalało na wzniesienie budynków i innych urządzeń, stających się przedmiotem odrębnego prawa własności związanego z użytkowaniem wieczystym gruntu. Druga przyczyna wynikała z ówczesnych uwarunkowań ustrojowych, zgodnie z którymi własność państwowa poszerzona wskutek aktów nacjonalizacyjnych i likwidacji w 1950 r. samorządów terytorialnych do ogromnych rozmiarów, została poddana szczególnym regulacjom i ograniczeniom wynikającym z socjalistycznej koncepcji jednolitego funduszu własności państwowej, mającego zapewnić jej właściwe wykorzystanie i ochronę. Własność czasowa nie przystawała do ówczesnego ustroju państwa polskiego, gdyż prowadziła do przejściowej reprywatyzacji nieruchomości Skarbu Państwa . Ponadto była formą tzw. własności podzielonej między państwo a obywatela, co nie było zgodne z konstytucyjnie zastrzeżoną dominującą rolą własności państwowej.

Zgodnie z pierwotnym zamierzeniem ustawodawcy użytkowanie wieczyste miało być prawną formą pomocy, jakiej państwo powinno udzielać budownictwu mieszkaniowemu w miastach. Wynikało to także z pierwotnego brzmienia art. 232 § 1 k.c., który stanowił, że użytkowanie wieczyste może obciążać tylko grunty, które miały charakter miejskich i tylko należące do państwa . Wprowadzając do systemu prawnego użytkowanie wieczyste, ustawodawca chciał bowiem umożliwić podmiotom wchodzącym w skład tzw. sektora nieuspołecznionego przeprowadzanie inwestycji na nieruchomościach państwowych, przeznaczonych do wykorzystania na cele inne niż rolne i leśne, przy zachowaniu przez Skarb Państwa prawa własności takich gruntów. Było to swego rodzaju novum z punktu widzenia systemów prawnych ówczesnych państw socjalistycznych, w których zazwyczaj dominowało obowiązujące w Związku Radzieckim bezterminowe i bezpłatne użytkowanie, swą konstrukcją – jako prawo niezbywalne – zbliżone bardziej do klasycznego użytkowania niż do prawa własności .

Wraz ze zmieniającymi się uwarunkowaniami ustrojowymi i gospodarczymi w Polsce ewoluowała także koncepcja użytkowania wieczystego. Początkowo prawo to powstawało w drodze decyzji administracyjnej o przeznaczeniu określonego gruntu do oddania w użytkowanie wieczyste. Osoba, na której rzecz decyzja została wydana, uzyskiwała tzw. promesę użytkowania wieczystego i mogła się ubiegać o zawarcie z nią umowy w formie aktu notarialnego o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Nowelizacja ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1990 r. zniosła wymóg decyzji administracyjnej, użytkowanie wieczyste od tego momentu powstawało więc w sposób właściwy wszystkim prawom rzeczowym, tj. przez umowę między właścicielem nieruchomości i nabywcą użytkowania wieczystego. Wybór kontrahenta następował co do zasady w trybie przetargu. Wpis do księgi wieczystej był od początku (art. 12 ust. 4 ustawy z 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach), i nadal pozostaje (art. 27 u.g.n.), warunkiem konstytutywnym powstania użytkowania wieczystego. Użytkowanie wieczyste zostało skonstruowane jako prawo celowe, było ustanawiane w celu budowy mieszkań. Cel ten znajdował bezpośredni wyraz w określeniu kręgu podmiotów, na rzecz których takie prawo mogło powstać. Były to mianowicie osoby fizyczne i spółdzielnie mieszkaniowe. Obecnie może być ono wykorzystywane także do innych celów, zwłaszcza inwestycyjnych. Tym samym ustawodawca zrezygnował z ograniczenia kręgu podmiotów, które mogą być potencjalnymi użytkownikami wieczystymi.

Ewolucja w zakresie konstrukcji użytkowania wieczystego została dostrzeżona zarówno przez orzecznictwo, jak i doktrynę. Podkreśla się, iż doprowadziła ona do tego, że dziś prawo to, oczyszczone z elementów administracyjnego nacisku, jest sprawnym narzędziem gospodarki rynkowej, dostępnym dla wszystkich podmiotów na równych zasadach, konkurującym w obrocie z prawem własności . Dla inwestora ma ono natomiast tę zasadniczą zaletę, że pozwala mu wejść we władanie nieruchomością bez konieczności ponoszenia pełnych kosztów jej nabycia. Jednocześnie nabywane prawo, ze względu na czas trwania, gwarantuje inwestorowi opłacalność czynienia nawet bardzo znacznych nakładów. Z drugiej strony właściciel, którym jest podmiot wykonujący zadania publiczne, poprzez wskazanie w umowie w sposób wiążący celu użytkowania wieczystego ma wpływ na sposób zagospodarowania terenu .

Co więcej, po przeprowadzeniu w Polsce w latach 90. XX w. reform ustrojowych i odejściu od modelu gospodarki uspołecznionej na rzecz gospodarki wolnorynkowej, prawo użytkowania wieczystego nabrało nowego znaczenia gospodarczego. Głównym powodem zaistniałej sytuacji było powszechne uwłaszczenie państwowych i komunalnych osób prawnych, które nastąpiło poprzez przyznanie ex lege tym podmiotom użytkowania wieczystego do nieruchomości pozostających 5.12.1990 r. w ich zarządzie w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości . W wyniku przeprowadzonego w ten sposób uwłaszczenia prawo użytkowania wieczystego przestało być już, jak w dobie gospodarki uspołecznionej, niemalże wyłączną formą, w jakiej ściśle określone podmioty mogły pozyskać nieruchomość publiczną, zyskało natomiast niekwestionowany prymat w obrocie prawami majątkowymi gruntami związanymi z prowadzeniem działalności gospodarczej. Uwłaszczonymi podmiotami były bowiem głównie przedsiębiorstwa państwowe. Wiele z nich w wyniku transformacji ustrojowej zaprzestało prowadzenia produkcji przemysłowej i podlegało likwidacji. Uzyskane z mocy prawa użytkowanie wieczyste było natomiast przedmiotem wtórnego obrotu, a objęte nim grunty sukcesywnie zmieniały swoją funkcję. W miastach w znacznej mierze grunty te zaczęły być wykorzystywane na cele realizacji inwestycji mieszkaniowych i taki stan trwa do chwili obecnej.

Z uwagi na zmianę sposobu interpretowania przepisów dotyczących użytkowania wieczystego, jaka nastąpiła po 1990 r., trudno mówić o tożsamości pomiędzy użytkowaniem wieczystym w jego obecnym kształcie a użytkowaniem wieczystym z 1961 r. Co więcej, przyjęty tryb uwłaszczenia, choć zasadny z punktu widzenia konieczności dostosowania przepisów do zasad gospodarki wolnorynkowej i odejścia od koncepcji jednolitego funduszu własności państwowej, wpłynął na rozluźnienie celowego charakteru prawa użytkowania wieczystego. W decyzjach uwłaszczeniowych przy określaniu sposobu korzystania z nieruchomości ograniczano się zazwyczaj do dość ogólnikowych sformułowań, np. poprzez odesłanie do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub do rodzaju działalności prowadzonej przez uwłaszczony podmiot .

Okoliczności te z pewnością miały istotny wpływ na postrzeganie w doktrynie użytkowania wieczystego powstałego ex lege w drodze uwłaszczenia, które bywa wręcz określane mianem nowego, „drugiego” rodzaju użytkowania wieczystego . Wskazuje się, że związane z tym typem użytkowania wieczystego odmienności sprowadzają się nie tylko do podstawy ustanowienia tego prawa, ale także do jego funkcji, treści, tudzież możliwości ustania. Pozwala to z kolei na spostrzeżenie, że użytkowanie wieczyste powstałe wskutek uwłaszczenia jest bliższe prawu własności niż tradycyjnemu użytkowaniu wieczystemu . Sąd Najwyższy przyjął zasługujący na pełną aprobatę pogląd, iż przewidziany w art. 2 ust. 1 i 3 ustawy uwłaszczeniowej z 29.09.1990 r. (ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) sposób powstania użytkowania wieczystego jest w stosunku do ustanowienia użytkowania w drodze umowy, trybem szczególnym, uzasadnionym potrzebą sprawnego uregulowania kwestii związanych z uwłaszczeniem państwowych osób prawnych. Powyższa odmienność w sposobie powstania prawa zdaniem tego Sądu nie wpływa jednak na zmianę charakteru ustanowionego w tym trybie użytkowania wieczystego .

Zgodnie z art. 233 k.c. użytkownik wieczysty, z wyłączeniem innych osób, może korzystać z gruntu oraz może swym prawem rozporządzać. W tym zakresie jego uprawnienia są identyczne jak uprawnienia właściciela gruntu (art. 140 k.c.). Różnica tkwi w wyznaczeniu granic wykonywania tych uprawnień. O ile właścicielowi służą one w granicach ustaw i zasad współżycia społecznego, o tyle użytkownika wieczystego ograniczają: ustawa, zasady współżycia społecznego i umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Z umowy wynikają granice czasowe prawa (40–99 lat), obowiązek uiszczania opłaty rocznej i sposób zagospodarowania gruntu. Użytkownik wieczysty jest jednocześnie właścicielem budynków i urządzeń wzniesionych na gruncie. Przyznanie mu tak szerokich uprawnień decyduje o pozycji tego prawa w systematyce praw rzeczowych i o jego znaczeniu rynkowym. W okresie trwania użytkowania wieczystego uprawniony korzysta ze wszystkich atrybutów własności, a przede wszystkim może swobodnie swym prawem rozporządzać, także na wypadek śmierci. Wyłączone są jakiekolwiek uprawnienia do gruntu innych osób, w tym – co należy szczególnie podkreślić – uprawnienia właściciela, tj. jednostki samorządu terytorialnego lub państwa. Póki trwa użytkowanie wieczyste, póty właściciel nie może podejmować działań, które zagrażałyby użytkownikowi wieczystemu.

W drugiej połowie lat 90. XX w. ustawodawca, pomijając niekwestionowane zalety i starożytny rodowód prawa użytkowania wieczystego, zaczął dostrzegać w tej instytucji relikt ustroju socjalistycznego i barierę dla pozyskiwania inwestorów zagranicznych, z uwagi na jego unikalną w skali europejskiej nazwę. Podjęto więc próby wyeliminowania prawa użytkowania wieczystego z polskiego systemu prawa cywilnego. Próby te, z uwagi na daleko idące skutki gospodarze dla podmiotów publicznych, jakie wywołałoby przekształcenie ex lege tego prawa w prawo własności, podejmowane były ostrożnie i dotyczyły zazwyczaj ściśle określonych podmiotów lub kategorii nieruchomości.

Ustawodawca stworzył dwa podstawowe mechanizmy prowadzące do nabycia własności nieruchomości przez ich dotychczasowych użytkowników wieczystych. Pierwszy z nich oparty jest na regulacji natury cywilnoprawnej zawartej w art. 32 u.g.n. i zakłada możliwość nabycia przez użytkowników wieczystych prawa własności zajmowanych przez siebie gruntów. Pierwowzorem regulacji zawartej w art. 32 u.g.n. był art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dodany do tej ustawy 25.12.1990 r. Unormowanie zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami należy potraktować jako fragment szerokiego procesu legislacyjnego zmierzającego do odejścia od oddawania gruntów publicznych w użytkowanie wieczyste jako dominującej formy w obrocie takimi nieruchomościami na rzecz zbywania ich prawa własności. Aby właściwie ocenić znaczenie tego unormowania, należy zwrócić uwagę na fakt, że 1.01.1998 r. oprócz ustawy o gospodarce nieruchomościami, przewidującej możliwość nabycia przez użytkownika wieczystego prawa własności nieruchomości, weszła w życie również ustawa z 4.09.1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności .

Drugi z przywołanych wyżej aktów normatywnych miał z założenia stwarzać preferencyjne warunki pozyskania prawa własności nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste przez podmioty wskazane w zamkniętym, ustawowo określony katalogu. Zdecydowanie szerszy zakres zastosowania miała jednak regulacja zawarta w ustawie o gospodarce nieruchomościami, gdyż o nabycie prawa własności nieruchomości gruntowej mógł się zwrócić każdy użytkownik wieczysty, niezależnie od swojego statusu (osoba fizyczna, osoba prawna) oraz niezależnie od tego, czyim gruntem dysponował (Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego). Ustawa przekształceniowa z 1997 r., o czym będzie mowa w dalszej części, z uwagi na trudności w praktycznym zastosowaniu zawartych w niej regulacji, których nie były w stanie wyeliminować jej wielokrotne nowelizacje, została uchylona 13.10.2005 r., natomiast art. 32 u.g.n. po niewielkich modyfikacjach obowiązuje do chwili obecnej.

Konstrukcja unormowania przewidzianego w ustawie o gospodarce nieruchomościami, w przeciwieństwie do opisanych niżej ustaw przekształceniowych, została oparta na umowie cywilnoprawnej. Ustawodawca postanowił nie ingerować w stosunki pomiędzy właścicielem a użytkownikiem wieczystym, pozostawiając kwestię zbycia prawa własności nieruchomości gruntowej jej użytkownikowi wieczystemu stronom danego stosunku cywilnoprawnego. Sprawia to, że właściciel nieruchomości i jej użytkownik wieczysty są równorzędnymi partnerami w negocjacjach prowadzonych w przedmiocie zbycia prawa własności nieruchomości gruntowej. W związku z tym organ administracji publicznej reprezentujący właściciela nieruchomości nie dysponuje w takiej sytuacji władztwem administracyjnym, a użytkownikowi wieczystemu nie przysługuje roszczenie o zawarcie stosownej umowy. W praktyce przepis ten nie jest powszechnie wykorzystywany. Głównym powodem takiego stanu rzeczy jest trudność w ustaleniu warunków nabycia prawa własności przez użytkownika wieczystego w tym trybie. Należy bowiem pamiętać, że nieruchomość oddana w użytkowanie wieczyste przynosi stały dochód podmiotowi publicznemu będącemu właścicielem takiej nieruchomości z tytułu opłat rocznych. Podejmując decyzję o zbyciu prawa własności nieruchomości na rzecz użytkownika wieczystego, podmiot publiczny musi wykazać, że mimo utraty dochodu z tytułu opłat rocznych, cała transakcja jest dla niego opłacalna z ekonomicznego punktu widzenia. Podmioty publiczne są bowiem kontrolowane również z punktu widzenia gospodarności w sprawach majątkowych przez takie instytucje jak Najwyższa Izba Kontroli czy regionalne izby obrachunkowe. Działanie na szkodę interesu publicznego zagrożone jest także sankcją karną . Dlatego warunki finansowe transakcji muszą podlegać dogłębnej analizie. Podmioty publiczne, często z powodu obawy przed ryzykiem związanym z taką transakcją, w ogóle odmawiają jakichkolwiek negocjacji w tym zakresie. Sprawia to, że art. 32 u.g.n. nie może być traktowany jako systemowe rozwiązanie prowadzące do ograniczenia występowania użytkowania wieczystego.

Jak już wyżej wskazano, z dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami weszła również w życie ustawa z 4.09.1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Regulacja ta zaczęła obowiązywać 1.01.1998 r. i mimo że zawierała jedynie osiem przepisów, od samego początku budziła kontrowersje. Ustawodawca starał się niwelować niedociągnięcia legislacyjne zawarte w przepisach tego aktu normatywnego, niemniej jednak wielokrotne jego nowelizacje nie przyniosły zamierzonego efektu. Ponadto jego zgodność z Konstytucją RP została dwukrotnie zakwestionowana w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego . Głównym założeniem tej regulacji było umożliwienie osobom fizycznym przekształcenia w drodze konstytutywnej decyzji właściwego organu administracji publicznej przysługującego im prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zgodnie z pierwotnym brzmieniem ustawy warunkiem ubiegania się o przekształcenie było powstanie prawa przed opublikowaniem ustawy, tj. 9.10.1997 r. , oraz złożenie wniosku przed 31.12.2000 r. W związku z tym, biorąc pod uwagę fakt, iż przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i Kodeksu cywilnego nadal dawały możliwość kreowania prawa użytkowania wieczystego na nierozdysponowanych gruntach publicznych, ustawa przekształceniowa nie przesądziła definitywnie o przyszłych losach instytucji użytkowania wieczystego .

Kolejną regulacją szczególną, stanowiącą podstawę do uwłaszczenia użytkowników wieczystych, była ustawa z 26.07.2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Zakładała ona przyznanie osobom fizycznym, które spełniały przesłanki wymienione w jej art. 1 ust. 1, roszczenia o nabycie prawa własności użytkowanej nieruchomości, wyłączając jednocześnie osoby objęte jej zakresem podmiotowym spod działania przywołanej wyżej ustawy z 4.09.1997 r. Decyzję stwierdzającą fakt nabycia prawa własności w odniesieniu do konkretnej nieruchomości wydawał właściwy organ administracji publicznej, a nabycie następowało z mocy prawa z dniem, w którym decyzja ta stawała się ostateczna.

Zarówno przepisy ustawy z 4.09.1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, jak i ustawy z 26.07.2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości zostały uchylone z dniem wejścia w życie ustawy z 29.07.2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości . Jak wskazano w uzasadnieniu rządowego projektu tej ustawy, wymienione wyżej regulacje prawne dotyczące przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zazwyczaj były uchwalane pośpiesznie i nie przyniosły oczekiwanych rezultatów . Zauważono przede wszystkim, że w szczególności zasady nabywania własności zawarte w ustawie z 26.07.2001 r. są do tego stopnia nieprecyzyjne i niejednoznaczne, że realizacja ustawy nie tylko napotyka na poważne utrudnienia w praktycznym stosowaniu, ale zdaniem wielu osób jej stosowanie jest niemożliwe . Głównym założeniem nowej ustawy miało być wyeliminowanie nieścisłości oraz wprowadzenie regulacji, które nie tylko odpowiadałyby oczekiwaniom społecznym, ale także gwarantowały ochronę interesów podmiotów publicznych będących dotychczasowymi właścicielami nieruchomości gruntowych oddanych w użytkowanie wieczyste i nie budziły wątpliwości pod względem zgodności z ustawą zasadniczą.

Wejście w życie ustawy przekształceniowej z 2005 r., choć jej zakres podmiotowy został mocno ograniczony w porównaniu do poprzednio obowiązujących przepisów, nie zamknęło jednak drogi do przekształcenia osobom, którym dotychczas takie uprawnienia przysługiwały. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8.12.2011 r., P 31/10 oceniał bowiem zgodność z Konstytucją RP art. 8 ustawy przekształceniowej z 2005 r. Przepis ten przewidywał, że do spraw wszczętych na podstawie ustawy z 4.09.1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności oraz ustawy z 26.07.2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości i niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy ustawy przekształceniowej z 2005 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepis ten, w zakresie, w jakim nakazuje stosowanie tej ustawy w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z 28.07.2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 187, poz. 1110) do spraw wszczętych na podstawie ustawy z 4.06.1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.) dotyczących nieruchomości zabudowanej budynkiem biurowo-warsztatowym niewymienionej w art. 1 ust. 1 ustawy z 29.07.2005 r. w pierwotnym brzmieniu i zakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie ustawy z 28.07.2011 r., jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 oraz z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W ocenie Trybunału takie rozwiązanie doprowadziło do pogorszenia sytuacji prawnej osób, które pod rządem poprzedniego prawa wystąpiły o realizację przysługujących im uprawnień i nabyły maksymalnie ukształtowaną ekspektatywę nabycia prawa własności nieruchomości. Osoby te nie doczekały się realizacji swojego uprawnienia pod rządem starego prawa, zaś nowa ustawa doprowadziła do „wygaszenia” przysługującej im ekspektatywy.

Należy zaznaczyć, iż w chwili uchwalenia ustawa przekształceniowa z 2005 r. nie miała charakteru uregulowania systemowego, co przyznał sam ustawodawca, wskazując, że przepisy nadające prawo do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności powinny mieć charakter epizodyczny . Takie podejście ustawodawcy znajduje swoje odzwierciedlenie nie tylko we wprowadzeniu daty granicznej składania wniosków o przekształcenie , ale także w ograniczeniu jej zakresu przedmiotowego i zawężaniu kręgu podmiotów, którego ona dotyczy. Zakres przedmiotowy ustawy został określony w art. 1 ust. 1. Zgodnie z tym przepisem w jego pierwotnym brzmieniu osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogły wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Ponadto, zgodnie z art. 1 ust. 2 tej ustawy, z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, w prawo własności nieruchomości, mogły również wystąpić: 1) osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego; 2) spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży.

W wyniku nowelizacji dokonanej na podstawie przepisów ustawy z 7.09.2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw zakres przedmiotowy ustawy przekształceniowej został poszerzony o nieruchomości, bez względu na ich przeznaczenie, będące w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych, jeżeli uzyskały one to prawo w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów przed dniem 5.12.1990 r. lub też nabyły je na podstawie art. 7 dekretu z 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy . Co do zasady możliwość skorzystania z przekształcenia mieli wyłącznie użytkownicy wieczyści, których prawo istniało w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 13.10.2005 r., a jedyne odstępstwo od tej reguły zawierał jej art. 1 ust. 4.

Fundamentalne znaczenie dla zakresu zastosowania tej ustawy miała nowelizacja dokonana 9.10.2011 r. na podstawie przepisów ustawy z 28.07.2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw. Zasadniczą zmianą było zniesienie ograniczenia co do rodzaju nieruchomości, które mogą być przedmiotem roszczenia o przekształcenie. W wyniku nowelizacji przekształceniem objęte zostały nieruchomości niezależnie od ich funkcji i przeznaczenia. Co więcej, zniesiono również ograniczenie podmiotowe, rozszerzając możliwość wystąpienia z roszczeniem o przekształcenie na wszystkich użytkowników wieczystych.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 10.03.2015 r., K 29/13 orzekł m.in., że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z 29.07.2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z 28.07.2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji. W związku z tym wyrokiem istniał zatem niejednolity stan prawny w zakresie przekształcenia użytkowania wieczystego we własność. W odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, w wyniku nowelizacji, która weszła w życie 9.10.2011 r., przekształcenie to mogło bowiem następować właściwie bez żadnych ograniczeń. Jedynym ograniczeniem było bowiem to, aby prawo użytkowania wieczystego istniało na danej nieruchomości w dniu 13.10.2005 r.

Na mocy art. 16 ustawy przekształceniowej ustawodawca kolejny raz zmodyfikował zakres zastosowania ustawy przekształceniowej z 2005 r. W aktualnym brzmieniu o przekształcenie na jej podstawie mogą ubiegać się osoby fizyczne będące w dniu 13.10.2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod zabudowę na cele mieszkaniowe lub pod zabudowę garażami oraz nieruchomości rolnych, osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego, a także spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży.

W porównaniu do dotychczasowego brzmienia zakres zastosowania został więc mocno ograniczony. Ograniczenie to dotyczy zarówno nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jak i nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Należy jednak zaznaczyć, że to ograniczenie jest konsekwencją wyroku TK z 10.03.2015 r., K 29/13 (zob. szerzej komentarz do art. 16).

Przepis dotyczący przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości znajdował się także w ustawie z 20.07.2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (KZN) . Kwestię tę regulował art. 69 ustawy. Przepis ten został jednak uchylony na podstawie ustawy z 13.06.2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw . Należał on do grupy przepisów, których uchylenie ustawodawca motywował tym, że unormowania te krępują realizację inwestycji mieszkaniowych tak dalece, że wykorzystanie nieruchomości wchodzących w skład Zasobu okazało się w praktyce niemożliwe .

Reasumując, w obecnym stanie prawnym, ukształtowanym w związku z przywołanym wyrokiem TK P 31/10, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności może potencjalnie odbywać się na podstawie następujących regulacji:

Komentowana ustawa była kilkukrotnie nowelizowana. Nowelizacje te następowały dotychczas na podstawie:

Z punktu widzenia zasadniczego celu komentowanej ustawy, jakim było usprawnienie procesów przekształcania praw użytkowania wieczystego w prawo własności gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe, nowelizacje te stanowiły jeden z czynników, które utrudniały terminową realizację przepisów ustawy. Nowelizacje te prowadziły bowiem do rozszerzenia zakresu przedmiotowego ustawy, powodowały konieczność przeprowadzenia dodatkowych działań bez jednoczesnego przedłużenia przez ustawodawcę czasu przeznaczonego na ich realizację . Dodatkowo istotne kwestie, mające wpływ na sposób wykonywania tej ustawy, zostały zamieszczone w przepisach przejściowych.

W ocenie ustawodawcy nowelizacje te były jednak niezbędne dla sfinalizowania przewidzianego w ustawie procesu uwłaszczeniowego. Nowelizacje te częściowo uwzględniały uwagi zgłaszane po wejściu w życie ustawy i odpowiadały na podnoszone problemy w praktycznym zastosowaniu niektórych z jej rozwiązań.