Gruszecki Krzysztof, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. V

Komentarze
Opublikowano: WKP 2019
Stan prawny: 1 maja 2019 r.
Autor komentarza:

Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. V

Autor fragmentu:

Wprowadzenie

I.Kształtowanie się ochrony środowiska w Polsce

Człowiek jest jednym z elementów środowiska przyrodniczego, dlatego zawsze w mniejszym lub większym stopniu był on uzależniony od warunków, w których przychodziło mu żyć. Z tego też powodu od samego początku powstawania poszczególnych społeczeństw były podejmowane działania, które mogły mieć wpływ na stan środowiska naturalnego.

Początkowo motywy działań podejmowanych w tym zakresie były bardzo zróżnicowane (W. Szafer, Ochrona przyrodniczego środowiska człowieka, Warszawa 1976, s. 13 i n.), poczynając od pobudek religijnych (np. święte drzewa), przez względy o charakterze gospodarczym (ochrona niektórych gatunków zwierząt), a na bezpieczeństwie państwa kończąc (np. utrzymywanie przez pierwszych Piastów nienaruszonych puszcz na granicach zachodnich).

Polska ma w tym zakresie poważne osiągnięcia, a liczba regulacji prawnych wpływających na ochronę środowiska jest imponująca. Już Bolesław Chrobry zajmował się tą dziedziną, obejmując ochroną bobry. Następne rozwiązania ograniczające korzystanie z poszczególnych elementów przyrody znalazły się w statutach wareckich Władysława Jagiełły z 1423 r., w których objęto ochroną dziki, łosie i jelenie (szerzej J. Boć, K. Nowacki, E. Samborska-Boć, Ochrona środowiska, Wrocław 2002, s. 16). Innym przykładem tego typu regulacji mogą być statuty litewskie Zygmunta I Starego z 1525 r., wprowadzające ochronę żubra w Puszczy Białowieskiej (W. Radecki, Zarys dziejów prawnej ochrony przyrody i środowiska w Polsce, Kraków 1990, s. 45). Z punktu widzenia ochrony środowiska nie ma większego znaczenia fakt, że rozwiązania te były wprowadzane z przyczyn typowo merkantylnych i miały zagwarantować większe korzyści materialne dla tego, kto wprowadzał ograniczenia w korzystaniu ze środowiska. Istotny był bowiem ich efekt finalny, tj. zapewnienie przetrwania do dziś wielu cennych gatunków roślin i zwierząt. Dlatego też mówiąc o początkach ochrony środowiska na ziemiach polskich, nie można zapominać również o takich rozwiązaniach.

Upadek państwowości nie przerwał rozwoju polskiej myśli dotyczącej ochrony środowiska. Wzrost liczby problemów związanych z rozwojem cywilizacyjnym spowodował, że spojrzenie na tę problematykę stało się nawet szersze i bardziej racjonalne. Najlepszym dowodem jest ustawa z 19.07.1869 r. dotycząca zakazu łapania, wytępiania i sprzedawania zwierząt alpejskich właściwych Tatrom – świstaka i dzikich kóz – obowiązująca w Królestwie Galicji i Lodomerii z Wielkim Księstwem Krakowskim („Dziennik Ustaw i Rozporządzeń dla Królestwa Galicji i Lodomerii z Wielkim Księstwem Krakowskim”, Rok 1869, cz. XI, Nr 26), która była aktem pionierskim w skali europejskiej.

Polska myśl ochrony środowiska szczególnie zaczęła się rozwijać po odzyskaniu niepodległości. W tym okresie wyróżnia się trzy zasadnicze kierunki w ochronie: konserwatorski, biocenotyczny i planistyczny (A. Wodziczko, Na straży przyrody. Wiadomości i wskazania z dziedziny ochrony przyrody, Kraków 1948, s. 5).

Pierwszy objawiał się troską o zachowanie resztek pierwotnej przyrody, którą starano się ratować ze względu na jej naukowe wartości.

Drugi wskazywał, że istotne są powiązania między składnikami świata roślinnego. Praktyczna ochrona środowiska z tego punktu widzenia przejawiała się przede wszystkim w działalności gospodarczo-ochronnej. Zmiana metod prowadzenia działalności gospodarczej na przyjaźniejsze przyrodzie miała prowadzić do zachowania zróżnicowania środowiska.

Trzeci kierunek stawiał sobie początkowo za zadanie ochronę krajobrazu przed jego pustynnieniem, a na dalszych etapach – również planową gospodarkę innymi elementami środowiska.

W te kierunki działań wkomponowują się akty prawne wydane po odzyskaniu przez Polskę niepodległości:

1)

ustawa z 23.03.1922 r. o uzdrowiskach (Dz.U. Nr 31, poz. 254 ze zm.);

2)

ustawa wodna z 19.09.1922 r. (Dz.U. z 1928 r. Nr 62, poz. 574 ze zm.);

3)

rozporządzenie Prezydenta RP z 22.08.1927 r. o zwalczaniu zaraźliwych chorób zwierzęcych (Dz.U. Nr 77, poz. 673 ze zm.);

4)

rozporządzenie Prezydenta RP z 22.03.1928 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 1932 r. Nr 42, poz. 417 ze zm.);

5)

ustawa z 10.03.1934 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 31, poz. 274).

Kolejny etap rozwoju polskiego prawa ochrony środowiska przypada na okres po zakończeniu II wojny światowej. Uchwalone zostały wówczas ustawy:

1)

z 21.05.1963 r. o substancjach trujących (Dz.U. Nr 22, poz. 116 ze zm.);

2)

z 21.04.1966 r. o ochronie powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczeniem (Dz.U. Nr 14, poz. 87);

3)

z 26.10.1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz.U. Nr 27, poz. 249).

Zwieńczeniem tego okresu kształtowania się polskiego prawa ochrony środowiska było wejście w życie ustawy z 31.01.1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.), która była pierwszą próbą kompleksowego uregulowania problematyki dotyczącej ochrony środowiska w polskim systemie prawnym. Ponieważ jednak ochrona środowiska jest bardzo dynamiczną dziedziną, to również rozwiązania prawne w tym zakresie przechodziły poważną ewolucję. W obecnym stanie prawnym jej rezultatem jest ustawa z 27.04.2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.).

II.Miejsce ustawy – Prawo ochrony środowiska w polskim systemie ochrony środowiska

Mimo że komentowana ustawa nie stanowi kompleksowej regulacji prawnej, jej rola w polskim systemie prawa jest ogromna (R. Paczuski, Najnowsze zmiany w polskim prawie ochrony środowiska, OŚP 2001/3, s. 6). Zawiera ona prawie wszystkie zasady ogólne rządzące prawem ochrony środowiska jako dziedziną nauki (pewne wyjątki w tym zakresie wprowadziła ustawa z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, o czym będzie mowa w dalszej części rozważań) oraz definicje i podstawowe pojęcia, które są wspólne dla wszystkich aktów prawnych z zakresu ochrony środowiska. Niektóre zagadnienia szczegółowe ustawa reguluje natomiast w sposób wyczerpujący. Dlatego, ustalając relacje pomiędzy rozwiązaniami w niej zawartymi a tymi wynikającymi z innych aktów materialnoprawnych, należy zacząć od postanowień art. 1 p.o.ś., który określa zakres przedmiotowy tej regulacji. Wynika z niego, że ustawa zawiera wiele rozwiązań wspólnych dla całej dziedziny prawa ochrony środowiska. Z tego powodu wskazane jest, aby interpretacja rozwiązań zawartych w szczegółowych aktach prawnych uwzględniała postanowienia komentowanej ustawy.

III.Wpływ międzynarodowego prawa ochrony środowiska oraz prawa Unii Europejskiej

Rozwiązania ustawy – Prawo ochrony środowiska nie mogą funkcjonować i być interpretowane w oderwaniu od systemu ochrony środowiska jako całości. Polskie rozwiązania prawne w zakresie ochrony środowiska mogą być definiowane postanowieniami prawa międzynarodowego lub prawa Unii Europejskiej bądź nawet przez nie zastępowane. Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 91 ust. 1 Konstytucji RP ratyfikowana umowa międzynarodowa po ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej bezpośrednie stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Ponadto zgodnie z regułami określonymi w art. 91 ust. 2 Konstytucji RP umowy międzynarodowe ratyfikowane za zgodą parlamentu mają prymat nad ustawą, jeżeli postanowień ustawy nie można pogodzić z postanowieniami umowy międzynarodowej.

Na mocy tej reguły w polskim systemie prawnym funkcjonuje np. Konwencja sporządzona w Aarhus 25.06.1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706) oraz Konwencja w sprawie ochrony światowego dziedzictwa kulturowego i naturalnego, przyjęta w Paryżu 16.11.1972 r. przez Konferencję Generalną Organizacji Narodów Zjednoczonych dla Wychowania, Nauki i Kultury na jej siedemnastej sesji (Dz.U. z 1976 r. Nr 32, poz. 190, zał.).

Odmiennie przedstawia się sytuacja w przypadku źródeł prawa Unii Europejskiej. W dniu 16.04.2004 r. Rzeczpospolita Polska podpisała Traktat między Królestwem Belgii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Irlandią, Republiką Włoską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalską, Republiką Finlandii, Królestwem Szwecji, Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej) a Republiką Czeską, Republiką Estońską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Republiką Węgierską, Republiką Malty, Rzecząpospolitą Polską, Republiką Słowenii i Republiką Słowacką dotyczący przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej (Dz.U. Nr 90, poz. 864, zał.), zwany traktatem akcesyjnym. Zgodnie z postanowieniami art. 2 aktu dotyczącego warunków przystąpienia państwa członkowskie są związane postanowieniami traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny przed dniem przystąpienia. W związku z tym Polskę jako państwo członkowskie wiążą zarówno akty prawa pierwotnego, jak i akty prawa wtórnego.

Do aktów prawa pierwotnego należy zaliczyć m.in.:

1)

Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana: Dz.Urz. UE C 202 z 2016 r., s. 47);

2)

Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (wersja skonsolidowana: Dz.Urz. UE C 203 z 2016 r., s. 1), zawarty w Rzymie 25.03.1957 r.;

3)

Akt końcowy Konferencji międzyrządowej w sprawie wspólnego rynku i Euratomu; deklaracje wspólne, deklaracje intencji, deklaracje rządów w różnych sprawach; akt przyjęty w Rzymie 25.03.1957 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/1);

4)

Traktat o Unii Europejskiej zawarty w Maastricht 7.02.1992 r. (wersja skonsolidowana: Dz.Urz. UE C 202 z 2016 r., s. 13);

5)

Traktat z Nicei zmieniający Traktat o Unii Europejskiej, Traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie i niektóre związane z nimi akty z 26.02.2001 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/32).

Aktami prawa wtórnego będą natomiast wszystkie akty przyjmowane na podstawie prawa pierwotnego. Zgodnie z postanowieniami art. 288 TFUE można wśród nich wyróżnić normy o charakterze wiążącym i normy o charakterze niewiążącym.

Do pierwszej kategorii należy zaliczyć:

1)

rozporządzenia mające, zgodnie z art. 288 TFUE, bezpośrednie zastosowanie w państwach członkowskich bez konieczności wprowadzania do systemu prawa krajowego;

2)

dyrektywy wydawane na podstawie art. 288 TFUE, skierowane do państw członkowskich, ale wymagające od nich wyboru formy i metody wprowadzenia zawartych w nich rozwiązań do prawa krajowego;

3)

decyzje wydawane zgodnie z art. 288 TFUE, będące bezpośrednim nakazem, z konkretnie określonym adresatem.

Natomiast mówiąc o szeroko rozumianych źródłach prawa unijnego, należy pamiętać również o niemających wiążącego charakteru zaleceniach i opiniach.

Z perspektywy ochrony środowiska najważniejszą rolę odgrywają:

1)

dyrektywa 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 27.06.2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko (Dz.Urz. WE L 197, s. 30; Dz.Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, s. 157);

2)

dyrektywa 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 26.05.2003 r. przewidująca udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniająca w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE (Dz.Urz. UE L 156, s. 17; Dz.Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 7, s. 466);

3)

dyrektywa 2008/50/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 21.05.2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (Dz.Urz. UE L 152, s. 1);

4)

rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 401/2009 z 23.04.2009 r. w sprawie Europejskiej Agencji Środowiska oraz Europejskiej Sieci Informacji i Obserwacji Środowiska (Dz.Urz. UE L 126, s. 13);

5)

dyrektywa 2012/18/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z 4.07.2012 r. w sprawie kontroli zagrożeń poważnymi awariami związanymi z substancjami niebezpiecznymi, zmieniająca, a następnie uchylająca dyrektywę Rady 96/82/WE (Dz.Urz. UE L 197, s. 1).

Autor fragmentu:
Art. 1art(1)Zakres przedmiotowy ustawy

1.

Przepis ten nie ma charakteru merytorycznego, a jedynie informuje o treści ustawy (podobnie M. Górski [w:] M. Bar [i in.], Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Komentarz, red. J. Jendrośka, Wrocław 2001, s. 30). W związku z tym nie przyznaje nikomu żadnych uprawnień ani nie nakłada żadnych obowiązków. Odgrywa jednak znaczną rolę, określono w nim bowiem w sposób pośredni zakres przedmiotowy obowiązywania Prawa ochrony środowiska – ustawodawca wskazuje, jakie rodzaje zagadnień zostaną dzięki niemu unormowane. Można więc stwierdzić, że w tych wszystkich przypadkach będą miały zastosowanie jego rozwiązania. Stanowisko to wydaje się bardzo istotne ze względu na szczególny charakter komentowanej ustawy w polskim systemie prawa ochrony środowiska, ponieważ spełnia ona rolę sui generis ustawy zasadniczej tej dziedziny prawa. Dlatego też z tego punktu widzenia uchylenie art. 1 pkt 2 i 3 p.o.ś. przez art. 144 pkt 1u.u.i.ś. z dniem...

Pełna treść dostępna po zalogowaniu do LEX

Zaloguj się do LEX | Nie korzystasz jeszcze z programów LEX? Zamów dostęp testowy