Gruszecki Krzysztof, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. III

Człowiek jest jednym z elementów środowiska przyrodniczego, dlatego zawsze w mniejszym lub większym stopniu był on uzależniony od warunków, w których przychodziło mu żyć. Z tego też powodu od samego początku powstawania poszczególnych społeczeństw były podejmowane działania, które mogły mieć wpływ na stan środowiska naturalnego.

Początkowo motywy działań podejmowanych w tym zakresie były bardzo zróżnicowane (W. Szafer, Ochrona przyrodniczego środowiska człowieka, Warszawa 1976, s. 13 i n.) - poczynając od pobudek religijnych (np. święte drzewa), przez względy o charakterze gospodarczym (ochrona niektórych gatunków zwierząt), a na bezpieczeństwie państwa kończąc (np. utrzymywanie przez pierwszych Piastów nienaruszonych puszcz na granicach zachodnich).

Polska ma w tym zakresie poważne osiągnięcia, a liczba regulacji prawnych wpływających na ochronę środowiska jest imponująca. Już Bolesław Chrobry zajmował się tą dziedziną, obejmując ochroną bobry. Następne rozwiązania ograniczające korzystanie z poszczególnych elementów znalazły się w statutach wareckich Władysława Jagiełły z 1423 r., w których objęto ochroną dziki, łosie, jelenie (szerzej J. Boć, K. Nowacki, E. Samborska-Boć, Ochrona środowiska, Wrocław 2002, s. 16). Innym przykładem tego typu regulacji mogą być statuty litewskie Zygmunta I Starego z 1525 r. wprowadzające ochronę żubra w Puszczy Białowieskiej (W. Radecki, Zarys dziejów prawnej ochrony przyrody i środowiska w Polsce, Kraków 1990). Z punktu widzenia ochrony środowiska nie ma większego znaczenia fakt, że rozwiązania te były wprowadzane z przyczyn typowo merkantylnych i miały zagwarantować większe korzyści materialne dla tego, kto wprowadzał ograniczenia w korzystaniu ze środowiska. Istotny był bowiem ich efekt finalny, tj. zapewnienie przetrwania wielu cennych gatunków roślin i zwierząt do dnia dzisiejszego. Dlatego też, mówiąc o początkach ochrony środowiska na ziemiach polskich, nie można zapominać również o takich rozwiązaniach.

Upadek państwowości nie przerwał rozwoju polskiej myśli dotyczącej ochrony środowiska. Wzrost liczby problemów związanych z rozwojem cywilizacyjnym spowodował, że spojrzenie na tę problematykę stało się nawet szersze i bardziej racjonalne. Najlepszym dowodem jest ustawa z dnia 19 lipca 1869 r. dotycząca zakazu łapania, wytępiania i sprzedawania zwierząt alpejskich właściwych Tatrom - świstaka i dzikich kóz - obowiązująca w Królestwie Galicji i Lodomerii z Wielkim Księstwem Krakowskim (Dziennik Ustaw i Rozporządzeń dla Królestwa Galicji i Lodomerii z Wielkim Księstwem Krakowskim, Rok 1869, cz. XI, Nr 26), która była aktem pionierskim w skali europejskiej.

Polska myśl ochrony środowiska szczególnie zaczęła się rozwijać po odzyskaniu niepodległości. W tym okresie wyróżnia się trzy zasadnicze kierunki w ochronie: konserwatorski, biocenotyczny i planistyczny (A. Wodziczko, Na straży przyrody. Wiadomości i wskazania z dziedziny ochrony przyrody, Kraków 1948, s. 5).

Pierwszy objawiał się troską o zachowanie resztek pierwotnej przyrody, którą starano się ratować ze względu na jej naukowe wartości.

Drugi wskazywał, że istotne są powiązania między składnikami świata roślinnego. Praktyczna ochrona środowiska z tego punktu widzenia przejawiała się przede wszystkim w działalności gospodarczo-ochronnej. Zmiana metod prowadzenia działalności gospodarczej na przyjaźniejsze przyrodzie miała prowadzić do zachowania zróżnicowania środowiska.

Trzeci kierunek stawiał sobie początkowo za zadanie ochronę krajobrazu przed jego pustynnieniem, a na dalszych etapach również planową gospodarkę innymi elementami środowiska.

W te kierunki działań wkomponowują się akty prawne wydane po odzyskaniu przez Polskę niepodległości:

Kolejny etap rozwoju polskiego prawa ochrony środowiska przypada na okres po zakończeniu II wojny światowej. Uchwalone zostały wówczas ustawy:

Zwieńczeniem tego okresu kształtowania się polskiego prawa ochrony środowiska było wejście w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, która była pierwszą próbą kompleksowego uregulowania problematyki dotyczącej ochrony środowiska w polskim systemie prawnym. Ponieważ jednak ochrona środowiska jest bardzo dynamiczną dziedziną, to również rozwiązania prawne w tym zakresie przechodziły poważną ewolucję. W obecnym stanie prawnym jej rezultatem jest ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.).

Mimo że komentowana ustawa nie stanowi kompleksowej regulacji prawnej, jej rola w polskim systemie prawa jest ogromna (R. Paczuski, Najnowsze zmiany w polskim prawie ochrony środowiska, OŚP 2001, nr 3, s. 6). Zawiera ona prawie wszystkie zasady ogólne rządzące prawem ochrony środowiska jako dziedziną nauki (pewne wyjątki w tym zakresie wprowadziła ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, o czym będzie mowa w dalszej części rozważań) oraz definicje i podstawowe pojęcia, które są wspólne dla wszystkich aktów prawnych z zakresu ochrony środowiska. Niektóre zagadnienia szczegółowe ustawa reguluje natomiast w sposób wyczerpujący. Dlatego ustalając relacje pomiędzy rozwiązaniami w niej zawartymi a tymi wynikającymi z innych aktów materialnoprawnych, należy zacząć od postanowień art. 1 p.o.ś., który określa zakres przedmiotowy tej regulacji. Wynika z niego, że ustawa zawiera wiele rozwiązań wspólnych dla całej dziedziny prawa ochrony środowiska.

Za takim charakterem komentowanej ustawy przemawiają również postanowienia art. 1 ust. 2 u.o., który przewiduje, że przepisy ustawy o odpadach nie naruszają zasad ogólnych ani też definicji zawartych w ustawie - Prawo ochrony środowiska. Podobne rozwiązanie zostało wprowadzone również w art. 9 ust. 3 pr. wod. Z tego powodu wskazane jest, aby interpretacja rozwiązań zawartych w szczegółowych aktach prawnych uwzględniała postanowienia komentowanej ustawy.

Rozwiązania ustawy - Prawo ochrony środowiska nie mogą funkcjonować i być interpretowane w oderwaniu od systemu ochrony środowiska jako całości. Polskie rozwiązania prawne w zakresie ochrony środowiska mogą być definiowane postanowieniami prawa międzynarodowego lub prawa Unii Europejskiej, lub nawet przez nie zastępowane. Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 91 ust. 1 Konstytucji RP ratyfikowana umowa międzynarodowa po ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej bezpośrednie stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Ponadto, zgodnie z regułami określonymi w art. 91 ust. 2 ustawy zasadniczej, umowy międzynarodowe ratyfikowane za zgodą parlamentu mają prymat nad ustawą, jeżeli postanowień ustawy nie można pogodzić z postanowieniami umowy międzynarodowej.

Na mocy tej reguły w polskim systemie prawnym funkcjonuje np. Konwencja sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706) oraz Konwencja w sprawie ochrony światowego dziedzictwa kulturowego i naturalnego, przyjęta w Paryżu dnia 16 listopada 1972 r. przez Konferencję Generalną Organizacji Narodów Zjednoczonych dla Wychowania, Nauki i Kultury na jej siedemnastej sesji (Dz. U. z 1976 r. Nr 32, poz. 190, zał.).

Odmiennie przedstawia się sytuacja w przypadku źródeł prawa Unii Europejskiej. W dniu 16 kwietnia 2004 r. Rzeczpospolita Polska podpisała Traktat między Królestwem Belgii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Irlandią, Republiką Włoską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalską, Republiką Finlandii, Królestwem Szwecji, Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej) a Republiką Czeską, Republiką Estońską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Republiką Węgierską, Republiką Malty, Rzeczpospolitą Polską, Republiką Słowenii i Republiką Słowacką dotyczący przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczpospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 90, poz. 864, zał.), zwany traktatem akcesyjnym. Zgodnie z postanowieniami art. 2 aktu dotyczącego warunków przystąpienia państwa członkowskie są związane postanowieniami traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny przed dniem przystąpienia. W związku z tym Polskę jako państwo członkowskie wiążą zarówno akty prawa pierwotnego, jak i prawa wtórnego.

Do aktów prawa pierwotnego należy zaliczyć m.in.:

Aktami prawa wtórnego będą natomiast wszystkie akty przyjmowane na podstawie prawa pierwotnego. Zgodnie z postanowieniami art. 288 TFUE można wśród nich wyróżnić normy o charakterze wiążącym i niewiążącym.

Do pierwszej kategorii należy zaliczyć:

Natomiast mówiąc o szeroko rozumianych źródłach prawa unijnego, należy pamiętać również o niemających wiążącego charakteru zaleceniach i opiniach.

Z perspektywy ochrony środowiska najważniejszą rolę odgrywają: