Komentarze
Opublikowano: LEX 2008
Stan prawny: 1 maja 2008 r.
Autor komentarza:

Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. II

Autor fragmentu:

Wprowadzenie

I.Kształtowanie się ochrony środowiska w Polsce

Człowiek jest jednym z elementów środowiska przyrodniczego, dlatego zawsze w mniejszym lub większym stopniu był on uzależniony od warunków, w których przychodziło mu żyć. Z tego też powodu od samego początku powstawania poszczególnych społeczeństw były podejmowane działania, które mogły mieć wpływ na stan środowiska naturalnego.

Początkowo motywy działań podejmowanych w tym zakresie były bardzo zróżnicowane (W. Szafer, Ochrona przyrodniczego środowiska człowieka, Warszawa 1976, s. 13 i n.) - poczynając od pobudek religijnych (np. święte drzewa), przez względy o charakterze gospodarczym (ochrona niektórych gatunków zwierząt), a na bezpieczeństwie państwa kończąc (np. utrzymywanie przez pierwszych Piastów nienaruszonych puszcz na granicach zachodnich).

Polska ma w tym zakresie poważne osiągnięcia, a liczba regulacji prawnych wpływających na ochronę środowiska jest imponująca. Już Bolesław Chrobry zajmował się tą dziedziną, obejmując ochroną bobry. Następne rozwiązania ograniczające korzystanie z poszczególnych elementów znalazły się w Statutach wareckich Władysława Jagiełły z 1423 r., w których objęto ochroną dziki, łosie, jelenie (szerzej J. Boć, K. Nowacki, E. Samborska-Boć, Ochrona środowiska, Wrocław 2002, s. 16). Innym przykładem tego typu regulacji mogą być Statuty litewskie Zygmunta I Starego z 1525 r. wprowadzające ochronę żubra w Puszczy Białowieskiej (W. Radecki, Zarys dziejów prawnej ochrony przyrody i środowiska w Polsce, Kraków 1990).

Upadek państwowości nie przerwał rozwoju polskiej myśli dotyczącej ochrony środowiska. Wzrost liczby problemów związanych z rozwojem cywilizacyjnym spowodował, że spojrzenie na tę problematykę stało się nawet szersze i bardziej racjonalne. Najlepszym dowodem jest ustawa z dnia 19 lipca 1869 r. dotycząca zakazu łapania, wytępiania i sprzedawania zwierząt alpejskich właściwych Tatrom - świstaka i dzikich kóz - obowiązująca w Królestwie Galicji i Lodomerii z Wielkim Księstwem Krakowskim (Dziennik Ustaw i Rozporządzeń dla Królestwa Galicji i Lodomerii z Wielkim Księstwem Krakowskim, Rok 1869, cz. XI, Nr 26), która była pionierskim aktem w skali europejskiej.

Polska myśl ochrony środowiska szczególnie zaczęła się rozwijać po odzyskaniu niepodległości. W tym okresie wyróżnia się trzy zasadnicze kierunki w ochronie: konserwatorski, biocenotyczny i planistyczny (A. Wodziczko, Na straży przyrody. Wiadomości i wskazania z dziedziny ochrony przyrody, Kraków 1948, s. 5).

Pierwszy objawiał się troską o zachowanie resztek pierwotnej przyrody, którą starano się ratować ze względu na jej naukowe wartości.

Drugi wskazywał, że istotne są powiązania między składnikami świata roślinnego. Praktyczna ochrona środowiska z tego punktu widzenia przejawiała się przede wszystkim w działalności gospodarczo-ochronnej. Zmiana metod prowadzenia działalności gospodarczej na przyjaźniejsze przyrodzie miała prowadzić do zachowania zróżnicowania środowiska.

Trzeci kierunek stawiał sobie początkowo za zadanie ochronę krajobrazu przed jego pustynnieniem, a na dalszych etapach również planową gospodarkę innymi elementami środowiska.

W te kierunki działań wkomponowują się akty prawne wydane po odzyskaniu przez Polskę niepodległości:

-

ustawa z dnia 22 marca 1922 r. o uzdrowiskach (Dz. U. Nr 31, poz. 254),

-

ustawa wodna z dnia 19 września 1922 r. (Dz. U. z 1928 r. Nr 62, poz. 574 z późn. zm.),

-

rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 22 sierpnia 1927 r. o zwalczaniu zaraźliwych chorób zwierzęcych (Dz. U. Nr 77, poz. 673),

-

rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. Nr 32, poz. 115),

-

ustawa z dnia 10 marca 1934 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 31, poz. 274).

Kolejny etap rozwoju polskiego prawa ochrony środowiska przypada na okres po zakończeniu II wojny światowej. Wtedy uchwalone zostały ustawy:

-

z dnia 21 maja 1963 r. o substancjach trujących (Dz. U. Nr 22, poz. 116),

-

z dnia 21 kwietnia 1966 r. o ochronie powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczeniem (Dz. U. Nr 14, poz. 87),

-

z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. Nr 27, poz. 249).

Zwieńczeniem tego okresu kształtowania się polskiego prawa ochrony środowiska było wejście w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 z późn. zm.), która była pierwszą próbą kompleksowego uregulowania problematyki dotyczącej ochrony środowiska w polskim systemie prawnym. Ponieważ jednak ochrona środowiska jest bardzo dynamiczną dziedziną, to również rozwiązania prawne w tym zakresie przechodziły poważną ewolucję. W obecnym stanie prawnym jej rezultatem jest ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150) - zwana dalej ustawą.

II.Miejsce ustawy w polskim systemie ochrony środowiska

Mimo że ustawa nie stanowi kompleksowej regulacji prawnej, to jej rola w polskim systemie prawa jest ogromna (R. Paczuski, Najnowsze zmiany w polskim prawie, Ochrona Środowiska - Przegląd 2001, nr 3, s. 6). Zawiera ona wszystkie zasady ogólne rządzące prawem ochrony środowiska jako dziedziną nauki oraz definicje i podstawowe pojęcia, które są wspólne dla wszystkich aktów prawnych z zakresu ochrony środowiska, a niektóre zagadnienia szczegółowe reguluje w sposób wyczerpujący. Dlatego ustalając relacje pomiędzy rozwiązaniami zawartymi w ustawie a tymi wynikającymi z innych aktów materialnoprawnych, należy zacząć od postanowień art. 1, który określa zakres przedmiotowy tej regulacji. Wynika z niego, że ustawa zawiera wiele rozwiązań wspólnych dla całej dziedziny prawa ochrony środowiska.

Za takim charakterem ustawy przemawiają również postanowienia art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 z późn. zm.), który przewiduje, że przepisy ustawy o odpadach nie naruszają zasad ogólnych ani też definicji zawartych w ustawie. Podobne rozwiązanie zostało wprowadzone również w art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.). Z tego powodu w interpretacji rozwiązań zawartych w szczegółowych aktach prawnych wskazane jest uwzględnienie postanowień ustawy.

III.Wpływ międzynarodowego prawa ochrony środowiska oraz prawa Unii Europejskiej

Rozwiązania ustawy nie mogą funkcjonować i być interpretowane w oderwaniu od systemu ochrony środowiska jako całości. Polskie rozwiązania prawne w zakresie ochrony środowiska mogą też być definiowane postanowieniami prawa międzynarodowego lub prawa Unii Europejskiej lub nawet przez nie zastępowane. Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 91 ust. 1 Konstytucji RP ratyfikowana umowa międzynarodowa po ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej bezpośrednie stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Ponadto, zgodnie z regułami określonymi w art. 91 ust. 2 ustawy zasadniczej, umowy międzynarodowe ratyfikowane za zgodą parlamentu mają prymat nad ustawą, jeżeli postanowień ustawy nie można pogodzić z postanowieniami umowy międzynarodowej.

Na mocy tej reguły w polskim systemie prawnym funkcjonuje np. Konwencja sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706) oraz Konwencja w sprawie ochrony światowego dziedzictwa kulturowego i naturalnego, przyjęta w Paryżu dnia 16 listopada 1972 r. przez Konferencję Generalną Organizacji Narodów Zjednoczonych dla Wychowania, Nauki i Kultury na jej Siedemnastej Sesji (Dz. U. z 1976 r. Nr 32, poz. 190).

Odmiennie przedstawia się sytuacja w przypadku źródeł prawa Unii Europejskiej. W dniu 16 kwietnia 2004 r. Rzeczpospolita Polska podpisała Traktat między Królestwem Belgii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Irlandią, Republiką Włoską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalską, Republiką Finlandii, Królestwem Szwecji, Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (państwami członkowskimi Unii Europejskiej) a Republiką Czeską, Republiką Estońską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Republiką Węgierską, Republiką Malty, Rzeczpospolitą Polską, Republiką Słowenii i Republiką Słowacką, dotyczący przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczpospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 90, poz. 864), zwany traktatem akcesyjnym. Zgodnie z postanowieniami art. 2 tego aktu prawnego państwa członkowskie są związane postanowieniami traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny przed dniem przystąpienia. W związku z tym Polskę jako państwo członkowskie wiążą zarówno akty prawa pierwotnego, jak i prawa wtórnego.

Do aktów prawa pierwotnego należy zaliczyć m.in.:

-

Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą zawarty w Rzymie dnia 25 marca 1957 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2),

-

Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej zawarty w Rzymie dnia 25 marca 1957 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/3),

-

akt kończący Konferencji międzyrządowej w sprawie Wspólnoty Rynku i Euroatomu; deklaracje wspólne, deklaracje intencji, deklaracje rządów w różnych sprawach; akt przyjęty w Rzymie 25 marca 1957 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/1),

-

Traktat o Unii Europejskiej zawarty w Maastricht dnia 7 lutego 1992 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/30),

-

Traktat z Nicei zmieniający traktat o Unii Europejskiej, Traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie i niektóre związane z nimi akty z dnia 26 lutego 2001 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/32).

Aktami prawa wtórnego będą natomiast wszystkie akty przyjmowane na podstawie prawa pierwotnego. Zgodnie z postanowieniami art. 189 traktatu rzymskiego, można wśród nich wyróżnić normy o charakterze wiążącym i niewiążącym.

Do pierwszej kategorii należy zaliczyć:

-

rozporządzenia mające, zgodnie z art. 1892 traktatu rzymskiego, bezpośrednie zastosowanie w państwach członkowskich bez konieczności wprowadzania do systemu prawa krajowego,

-

dyrektywy wydawane na podstawie art. 1893 traktatu rzymskiego, skierowane do państw członkowskich, ale wymagające od nich wyboru formy i metody wprowadzenia zawartych w nich rozwiązań do prawa krajowego,

-

decyzje wydawane w oparciu o art. 1894 traktatu rzymskiego, będące bezpośrednim nakazem z konkretnie określonym adresatem.

Natomiast mówiąc o szeroko rozumianych źródłach prawa unijnego, należy pamiętać również o niemających wiążącego charakteru zaleceniach i opiniach. Z perspektywy ochrony środowiska najważniejszą rolę odgrywają:

-

rozporządzenie Rady Nr 1210/90 z dnia 7 maja 1990 r. w sprawie ustanowienia Europejskiej Agencji Ochrony Środowiska oraz Europejskiej Sieci i Obserwacji Środowiska (Dz. Urz. UE z 1990 r. Nr L 120, s.1),

-

dyrektywa 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. przewidująca udział społeczeństwa w sporządzaniu niektórych planów i programów z zakresu ochrony środowiska oraz zmieniająca w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy rady 85/337/EWG i 96/61/WE (Dz. Urz. UE z 2003 r. Nr L 156, s. 17),

-

dyrektywa 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko (Dz. Urz. UE z 2001 r. Nr C 197, s. 30),

-

dyrektywa Rady 96/82/WE z dnia 9 grudnia 1996 r. w sprawie kontroli niebezpieczeństwa poważnych awarii związanych z substancjami niebezpiecznymi (Dz. Urz. UE z 1997 r. Nr C 10, s. 13),

-

dyrektywa Rady 96/62/WE z dnia 27 września 1996 r. w sprawie oceny i zarządzania jakością otaczającego powietrza (Dz. Urz. UE z 1996 r. Nr C 296, s. 55).

Autor fragmentu:
Art. 1
1.

Przepis ten nie ma charakteru merytorycznego, a jedynie informuje o treści ustawy (podobnie M. Górski (w:) Ustawa - Prawo ochrony środowiska. Komentarz, red. J. Jendrośka, Wrocław 2001, s. 30). W związku z tym nie przyznaje nikomu żadnych uprawnień ani nie nakłada żadnych obowiązków. Odgrywa jednak znaczną rolę, określono w nim bowiem w sposób pośredni zakres przedmiotowy obowiązywania prawa ochrony środowiska, a ustawodawca wymienia, jakie rodzaje zagadnień materialnoprawnych zostaną dzięki niemu unormowane. Można więc stwierdzić, że w tych wszystkich przypadkach będą miały zastosowanie jego rozwiązania. Stanowisko to wydaje się bardzo istotne ze względu na szczególny charakter komentowanej ustawy w polskim systemie prawa ochrony środowiska, ponieważ spełnia ona rolę sui generis ustawy zasadniczej tej dziedziny prawa.

2.

Katalog przypadków, w których znajduje zastosowanie ustawa, ma charakter otwarty, na co wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę w art. 1sformułowaniem "w...

Pełna treść dostępna po zalogowaniu do LEX

Zaloguj się do LEX | Nie korzystasz jeszcze z programów LEX?