Woźnicki Jerzy (red.), Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Komentarz

Komentarze
Opublikowano: WKP 2019
Stan prawny: 31 lipca 2019 r.
Autorzy komentarza:

Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Komentarz

Autorzy fragmentu:

Wprowadzenie

Komentowana ustawa z 20.07.2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce weszła w życie z dniem 1.10.2018 r., ale regulacje przejściowe i końcowe skonsolidowane w osobnej ustawie z 3.07.2018 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce rozkładają wdrażanie skutków nowych regulacji na okres, co do zasady, do 2023 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce może zostać uznane za akt otwierający zupełnie nowy okres w działaniu systemu szkolnictwa wyższego i nauki ze względu na zakres i głębokość zmian oraz skonsolidowanie w jednym akcie wszystkich niezbędnych regulacji określających zasady i tryb działania tego systemu.

Rozważając założenia określające koncepcję nowej ustawy, wnioskodawca jako jej twórca musi odpowiedzieć sobie na pytanie o określenie w ustawie punktu równowagi pomiędzy dwiema wartościami, z których obie mają istotne znaczenie. Dylemat polega na znalezieniu odpowiedzi na pytanie o wymagania wobec uczelni: ile rozliczalności (ang. accountability), a ile społecznej odpowiedzialności (ang. social responsibility). Preferencje dla pierwszej wartości wprowadza wymóg efektywności rozliczanej, co zmusza regulatora do wprowadzenia wskaźników, mierników oraz wyrazistych reguł dyscypliny finansowej, dla drugiej oznacza preferencje dla misji i sposobu jej realizowania, co zazwyczaj sprowadza się do ocen w większym stopniu uznaniowych i intuicyjnych. Dokonując oceny Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce z tego punktu widzenia, możemy stwierdzić, że ustawodawca kierował się – a czynił to konsekwentnie – intencją preferowania zasad rozliczalności uczelni, co odpowiada trendom międzynarodowym.

***

W naszym kraju wchodzimy obecnie w okres oceny dokonań ostatniego trzydziestolecia w różnych dziedzinach. Szkolnictwo wyższe w procesie transformacji ustrojowej rozpoczętej w 1989 r. znalazło się na czele przemian. Już w 1990 r. rozpoczęło swoje funkcjonowanie pod rządami nowej ustawy o szkolnictwie wyższym , opracowanej w ówczesnym Ministerstwie Edukacji Narodowej we współpracy z partnerami społecznymi. Ustawa ta stanowiła zerwanie z wieloma rozwiązaniami obowiązującymi w okresie PRL. Wprowadzone zostały między innymi przepisy zapewniające autonomię instytucjonalną uczelni, ale także autonomię samorządnej społeczności akademickiej, a nawet jej poszczególnych grup. Wprowadzona została zasada obieralności organów, w tym rektora i dziekanów, a także senatu i rad wydziałów, które wyposażono w kompetencje stanowiące, co zdaniem wielu komentatorów prowadziło do niekorzystnych zjawisk w postaci pewnej nadkolegialności blokującej dalej idące zmiany w uczelniach. Ustawa z 1990 r. wprowadziła możliwości zakładania uczelni niepaństwowych – jak się potem okazało zbyt duże, zwłaszcza w warunkach braku systemu zewnętrznej oceny jakości kształcenia.

***

Po kilkukrotnych większych nowelizacjach tej ustawy kolejna ustawa z 27.07.2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym została opracowana z inicjatywy Konferencji Rektorów Akademickich Szkół Polskich (dalej – KRASP) przez zespół ekspertów Prezydenta RP jako jej wnioskodawcy. Projekt tej ustawy był wielokrotnie prezentowany i konsultowany w licznych ośrodkach akademickich, co stanowiło potwierdzenie ówczesnego stosowania zasady dialogu społecznego w szkolnictwie wyższym. Ustawa ta między innymi usankcjonowała wejście polskiego szkolnictwa wyższego do europejskiego programu pn. proces boloński, wprowadzając dwustopniowy system studiów ze studiami doktoranckimi jako trzecim stopniem. Ustawa zwiększyła autonomię uczelni i zakres odpowiedzialności rektora, podnosząc jednocześnie znaczenie statutu, w następstwie regulacji o domniemaniu kompetencji władczych rektora oraz regulacyjnych statutu.

Uczelnie publiczne zostały uwłaszczone na swym majątku nieruchomym. Przyjęto zasadę konwergencji sektorów publicznego i niepublicznego, wprowadzając zwiększony zakres oraz jednolite wymagania i kryteria nadzoru jakościowego nad procesem prowadzenia studiów wewnątrz uczelni publicznych i niepublicznych oraz na zewnątrz. Korzystne dla uczelni stały się też zmiany w zakresie ich finansowania, w tym zwiększone zostały możliwości pobierania przez uczelnie publiczne opłat za studia niestacjonarne. Ustawa ta stała się pierwszym krokiem w kierunku skonsolidowania prawa i deregulacji systemu szkolnictwa wyższego, integrując i redukując regulacje kilku wcześniejszych ustaw.

Ustawa z 2005 r. po kilkunastu latach swego obowiązywania w następstwie kilku nowelizacji utraciła swoją spójność i przejrzystość. Ponadto w otoczeniu krajowych systemów szkolnictwa wyższego, w Polsce i za granicą, nastąpiły istotne zmiany. Nowe trendy i standardy skłoniły Konsorcjum utworzone przez KRASP – FRP – KRZaSP , a następnie także Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego (dalej – MNiSW), do ogłoszenia swych strategii rozwoju szkolnictwa wyższego (konsorcjum z udziałem KRASP w 2009 r., a MNiSW – w roku 2010), postulujących kontynuowanie, a nawet zdynamizowanie procesu przemian systemowych. W kolejnej kadencji, w pierwszej połowie 2015 r. KRASP ogłosiła swój nowy dokument programowy, będący kontynuacją wcześniejszej strategii pt. „Program rozwoju szkolnictwa wyższego do 2020 roku” . Dokument ten postulował opracowanie nowej ustawy z ogólną intencją deregulacji systemu i zwiększenia zakresu autonomii uczelni. Przewidywał także stosowanie się przez organy państwa w pracach nad jej projektem do wymogów dobrych praktyk legislacyjnych, a w tym respektowanie zasad partycypacji i dialogu.

***

Nowy Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, działający od listopada 2015 r., przyjął postulaty KRASP, uznając jej program za właściwy punkt wyjścia do prac nad projektem nowej ustawy, wszczętych z początkiem 2016 r., tak aby jej wejście w życie nastąpiło zgodnie z wnioskiem Konferencji Rektorów w 2018 r. Lata 2016–2017 stały się okresem intensywnie prowadzonych debat środowiskowych organizowanych w różnych ośrodkach akademickich pod szyldem Narodowego Kongresu Nauki, z udziałem tysięcy zainteresowanych uczestników. Aby nadać swym pracom bardziej konkretny charakter, Minister w wyniku konkursu powierzył opracowanie założeń do nowej ustawy trzem zespołom ekspertów, których propozycje zostały ogłoszone w pierwszym kwartale 2017 r.

Aktywnym uczestnikiem dyskusji nad projektem ustawy pozostawała KRASP, której działalność w sprawie ustawy była prowadzona na podstawie wyników konsultacji w uczelniach członkowskich oraz dokumentów opracowywanych i ogłaszanych przez Komisję ds. Strategicznych Problemów Szkolnictwa Wyższego (dalej – KSPSW), działającą z udziałem ekspertów delegowanych przez Radę Główną Nauki i Szkolnictwa Wyższego (RGNiSW). W latach 2017–2018 Zespół Redakcyjny tej Komisji stał się, obok zespołu działającego w MNiSW, jedynym zespołem, który opracował swój projekt ustawy, proponując najpierw jej częściową, własną wersję, a następnie wprowadzając poprawki w ogłaszanych projektach ministerialnych, w postaci w pełni zredagowanych fragmentów ustawy, edytując ich teksty w trybie z zaznaczeniem zmian. Wyniki prac Zespołu Redakcyjnego, po ich weryfikacji i uzupełnieniu przez Zespół Konsultantów działający równolegle w KSPSW, zostały ogłoszone w formie 11 raportów i opublikowane w miesięczniku „Forum Akademickie”. W finale prac nad projektem ustawy KRASP wspólnie z RGNiSW w ramach bezpośredniego dialogu z Ministerstwem zaproponowała kilkadziesiąt poprawek uznanych za kluczowe, z których większość w części lub w całości została wprowadzona do rządowego projektu ustawy.

Przedstawione informacje stanowią potwierdzenie respektowania w praktyce, w ramach prowadzonych prac nad rządowym projektem ustawy, zarówno przez Ministerstwo, jak i przez instytucje przedstawicielskie, reguł i wymogów zasad partycypacji i dialogu, znajdujących w polskim systemie prawnym formalne zakorzenienie.

Nie znalazło to niestety potwierdzenia w pracach parlamentarnych ani w pracach rządowych na końcowym etapie, w ramach których, często z inicjatywy podmiotów innych niż MNiSW, pospiesznie wniesiono niektóre poprawki, nie tylko z pominięciem konsultacji oraz wymaganej dyskusji, lecz także wprowadzono zmiany merytorycznie błędne i wymagające z różnych względów pilnej nowelizacji (na przykład art. 121a, dotyczący ochrony trwałości stosunku pracy nauczyciela akademickiego będącego sędzią Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego lub Naczelnego Sądu Administracyjnego). Nie budzi zatem zdziwienia fakt, że w okresie od wejścia w życie ustawy w dniu 1.10.2018 r. do dnia 31.07.2019 r. ośmiokrotnie poddano ją małym nowelizacjom, wprowadzonym w ramach innych ustaw.

Wśród istotnych zmian, przez samych autorów projektu uznawanych za najważniejsze, wymienić należy nadanie kompleksowego charakteru nowej ustawie, obejmującej wszystkie niezbędne regulacje, dotychczas zawarte w osobnych aktach, a więc przepisy: ustawy z 27.07.2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2017 r. poz. 2183 ze zm.); ustawy z 14.03.2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz.U. z 2017 r. poz. 1789 ze zm.); ustawy z 30.04.2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz.U. z 2018 r. poz. 87); ustawy z 17.07.1998 r. o pożyczkach i kredytach studenckich (Dz.U. z 2017 r. poz. 357). Kierując się tymi względami, Ministerstwo zaproponowało – popularne już – określenie nowej ustawy: „Konstytucja dla Nauki”.

W ustawie, zgodnie z wnioskiem KRASP, wprowadzono wiele zmian o charakterze deregulacyjnym, poszerzających autonomię instytucjonalną uczelni oraz zwiększono znaczenie statutu jako źródła prawa. Zgodnie z intencją autorów ustawa ogranicza przejawy nadkolegialności w jednostkach dotąd określanych jako jednostki podstawowe. Ustawa wprowadza nowy organ w postaci rady uczelni z większościowym udziałem członków spoza jej wspólnoty, zwiększając jednocześnie zakres zadań i odpowiedzialności rektora, z zachowaniem jednak kompetencji senatu jako regulatora działającego na szczeblu uczelni. Być może najgłębsze i najbardziej kontestowane przez niektóre środowiska naukowe zmiany dotyczą zasad ewaluacji jakości działalności naukowej. Wyniki ewaluacji w postaci kategorii przyznanej uczelni w danej dyscyplinie naukowej od 2020 r. będą mieć rozstrzygające znaczenie między innymi dla posiadania przez nią uprawnień w sprawach kształcenia studentów oraz doktorantów, tych ostatnich w zmienionej formule – w ramach tzw. szkół doktorskich. Dotyczy to także uprawnień do nadawania stopni naukowych i tytułu naukowego w dyscyplinach naukowych i dziedzinach nauk, które nowa klasyfikacja poddała głębokiej konsolidacji, znacznie redukując ich liczbę.

***

Dobiegający końca okres trzydziestolecia procesu zmian w szkolnictwie wyższym i nauce wymaga refleksji i oceny. Wnioski mogą stać się pomocne w pracach nad nowym dokumentem strategicznym pn. polityka naukowa państwa, wymóg opracowania którego ustawa nałożyła na Radę Ministrów. Samoocenie środowiskowej zostanie poświęcona konferencja naukowa nt. „Transformacja akademickiego szkolnictwa wyższego w okresie 30-lecia: 1989–2019”, organizowana przez Konferencję Rektorów Akademickich Szkół Polskich w październiku 2019 r. w murach Politechniki Warszawskiej na zlecenie Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Uogólniając różne opinie, można podsumować nasze krajowe dokonania i zaniechania, formułując tezę, że okres ten nie został zmarnowany. Kolejne rządy i same uczelnie podejmowały wysiłki na rzecz wprowadzania niezbędnych zmian wobec nowych wyzwań, pomyślnie zrealizowano wiele inwestycji, ale z różnych względów, w tym z powodu utrzymywanego stanu niedofinansowania, ale także postaw samego środowiska niechętnych głębszym zmianom, rezultaty określające aktualną pozycję międzynarodową szkolnictwa wyższego w naszym kraju zasadnie nie są uznawane za zadowalające. Nauka osiąga rezultaty wyraźnie wyżej klasyfikowane.

***

Ten szczególny akt prawny, jakim stała się ustawa – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, powstał w wyniku zmiany spojrzenia ustawodawcy na wiele elementów działania systemu. Tym bardziej nowa ustawa wymaga obszernego i wnikliwego komentarza. Monografie o takim charakterze dotyczące aktów prawnych regulujących sprawy szkolnictwa wyższego i nauki były i są publikowane między innymi przez wydawnictwo Wolters Kluwer Polska. Przedstawiciele tego wydawnictwa w maju 2018 r. zwrócili się do Przewodniczącego KSPSW KRASP z propozycją podjęcia prac nad komentarzem do nowej ustawy, z powierzeniem mu pozycji redaktora naukowego i jednocześnie współautora opracowania. Zlecenie to zostało przyjęte przez zespół autorów zaproszonych przez Przewodniczącego Komisji jako redaktora naukowego książki. Prace zostały podjęte niezwłocznie po ogłoszeniu tekstu ustawy. Na wstępie ustalone zostały reguły dotyczące sposobu i harmonogramu ich prowadzenia, z określeniem szczególnej roli redaktora naukowego jako lidera prac. Do jego zadań należało powierzenie autorom opracowania komentarzy do konkretnych artykułów, organizowanie wspólnych posiedzeń zespołu, prowadzenie debaty nad kierunkami interpretacji ustawy, a także obowiązki informacyjne oraz utrzymywanie kontaktów z wydawcą. Redaktor naukowy dokonał finalnej redakcji opracowania, weryfikując respektowanie przez autorów przyjętych standardów, a następnie przekazał tekst komentarza wydawcy. Przekazanie dzieła nastąpiło z końcem lipca 2019 r., prace prowadzone były zatem w okresie 10 miesięcy. Stan prawny komentarza ustalono na dzień 31.07.2019 r.

Za kluczowe dla jakości dzieła redaktor naukowy uznał ustalenie składu zespołu autorów. Z tych względów do zespołu zostały zaproszone jedynie osoby legitymujące się niezbędną wiedzą i doświadczeniem wynikającym z wieloletniego uczestniczenia – w sprawach systemu szkolnictwa wyższego i nauki – w badaniach systemowych, w pracach legislacyjnych, działalności eksperckiej, szkoleniowej, doradczej lub członkostwa w gremiach doradczych ministra albo w organach instytucji przedstawicielskich. Przyjętym założeniem było zapewnienie zespołowi autorów różnorodności spojrzenia na zróżnicowane zagadnienia, co zostało osiągnięte w następstwie obecności w zespole przedstawicieli nauk prawnych, ekonomicznych, społecznych, ścisłych i przyrodniczych oraz technicznych. Należy podkreślić, że zatrudnieni w uczelniach autorzy nielegitymujący się wykształceniem prawniczym, na podstawie oświadczeń przesłanych przez rektorów do Rady Doskonałości Naukowej, podlegają obecnie ewaluacji jakości działalności naukowej w dyscyplinach należących do dziedziny nauk społecznych. Wszyscy członkowie zespołu dokonywali przez lata tzw. obserwacji uczestniczącej w różnych gremiach o charakterze eksperckim w sprawach szkolnictwa wyższego i nauki, zarówno w uczelni, jak i na poziomie całego systemu. Dotyczyło to także okresu powstawania projektu ustawy, a następnie trwającego procesu jej stosowania. Cennym elementem kompetencji zespołu, obok ogólnej wiedzy prawnej i praktykowanej działalności w obszarze stosowania prawa przez kilkoro autorów, stało się członkostwo w zespole eksperta z doświadczeniem zagranicznym, zdobytym i ciągle zdobywanym w organach lub zespołach działających w sprawach szkolnictwa wyższego i nauki, renomowanych organizacji międzynarodowych, w tym Komisji Europejskiej. Kilkoro autorów może odwoływać się do swego członkostwa i funkcji w Radzie Głównej Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Za ważne kryterium przynależności do grupy autorów komentarza należy uznać także członkostwo sześciorga osób – spośród siedmiorga jego autorów – w Zespole Redakcyjnym KSPSW KRASP, co wiązało się z ich udziałem w opracowywaniu projektu ustawy. Za istotny walor składu zespołu autorów uznać można ponadto obecność w nim – jako siódmego członka – znanej z osiągnięć eksperckich dawniej p. kwestor, a obecnie kanclerz uczelni akademickiej. Warto dodać wreszcie, że w gronie autorów komentarza znalazły się dwie osoby będące członkami jednego z trzech zespołów MNiSW przygotowujących założenia do ustawy. Wszyscy bez wyjątku autorzy legitymują się udokumentowanym dorobkiem w pracach legislacyjnych dotyczących systemu szkolnictwa wyższego i nauki.

***

Wynikiem prac zespołu autorów jest dzieło liczące wraz z tekstem ustawy ponad 1200 stron. Stanowi to prawie podwojenie objętości tzw. komentarza praktycznego, wcześniej ogłoszonego przez tego samego wydawcę , spełniając kryteria tzw. komentarza wielkiego.

Równolegle z ustawą z 20.07.2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce weszła w życie ustawa z 3.07.2018 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. poz. 1669), której regulacje co do zasady, ale z wyjątkami tam, gdzie okazało się to niezbędne, nie są przedmiotem tego komentarza. Na podstawie tej ustawy Zespół Redakcyjny KSPSW KRASP opracował zestawienie tabelaryczne zawierające harmonogram wdrażania poszczególnych regulacji ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, które zostało udostępnione wydawnictwu przez Przewodniczącego Konferencji Rektorów, a także po aktualizacji na dzień 31.07.2019 r. zostało umieszczone jako dodatek do niniejszego komentarza, ale jedynie w jego wersji dostępnej on-line na stronie www.prawo-o-szkolnictwie-wyzszym-i-nauce-komentarz.wolterskluwer.pl.

Projektowi rządowemu ustawy towarzyszyły wcześniejsze lub wspólnie ogłoszone przez MNiSW dokumenty i opracowania, między innymi te wymagane przez Zasady techniki prawodawczej, a w tym opracowania zatytułowane „Ocena skutków regulacji” i „Uzasadnienie”. Ogłoszono opracowanie pt. „Konstytucja dla Nauki. Przewodnik po systemie szkolnictwa wyższego i nauki” (2019) , a także dwa raporty pod wspólną nazwą „Statut 2.0” . Dokumenty te i inne dostępne opracowania, będące przedmiotem zainteresowania autorów komentarza, nie wpłynęły w istotnym stopniu i zakresie na jego treści, ale stanowiły cenny punkt odniesienia.

Na swoich stronach Ministerstwo stworzyło sekcję do nadsyłania pytań i otrzymywania odpowiedzi w sprawach treści i interpretacji nowych regulacji ustawowych, a także zorganizowało, już po wejściu w życie ustawy, kilka tematycznych konferencji o charakterze konsultacyjnym pod ogólną nazwą „NKN Forum”. Organizowanie debat i działalność szkoleniową w sprawach wdrażania nowych rozwiązań ustawowych podejmują instytucje przedstawicielskie i organizacje pozarządowe. Fundacja Rektorów Polskich poświęciła sprawom treści i stosowania nowej ustawy swoje ostatnio organizowane Szkoły Zarządzania Strategicznego w Szkolnictwie Wyższym, w szczególności XX w 2018 r. i XXII w 2019 r. dla kanclerzy, kwestorów i dyrektorów finansowych, oraz XXI Szkołę dla rektorów w 2018 r. Jednocześnie think-tank FRP-ISW współdziała z firmą PCG Polska w realizacji inicjatywy pn. LUMEN, obejmującej coroczną konferencję poświęconą zarządzaniu uczelniami i konkurs na dokonania w tym zakresie – co dwa lata. Także inne podmioty, w tym Instytut PWN przy wsparciu FRP oraz Instytut Rozwoju Szkolnictwa Wyższego, podejmują własne inicjatywy szkoleniowe adresowane do kadry uczelni.

***

Prowadzenie przez zespół autorów prac w zreferowanej formule nie byłoby możliwe bez wsparcia udzielonego przez Fundację Rektorów Polskich, w postaci zapewnienia możliwości organizowania spotkań i posiedzeń wyjazdowych. Autorzy tą drogą składają swoje podziękowanie p. Marzenie Gembarze, Dyrektor Zarządzającej FRP za efektywnie prowadzone działania o charakterze logistycznym w tym zakresie.

Warszawa, lipiec 2019 r.

Autor fragmentu:
Art. 1art(1)Zakres regulacji

1.

W artykule znajdujemy oczywiste sformułowanie, że przedmiotem regulacji są „zasady funkcjonowania systemu”. Odnotowania wymaga natomiast bliższe jego określenie jako „systemu szkolnictwa wyższego i nauki”. Praktyczne znaczenie i konkretne skutki może mieć wprowadzenie w tym sformułowaniu zmiany zawężającej w stosunku do ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym. W art. 4 ust. 3 odwoływała się ona do regulacji dotyczącej „narodowego systemu edukacji i nauki”. Edukacja albo edukacja narodowa, w rozumieniu tych pojęć z 2005 r., formalnie obejmowała łącznie dwa osobne działy: oświatę i szkolnictwo wyższe . Znajdowało to swój wyraz w przynależności tych działów do zakresu działania jednego ministra (ministra edukacji narodowej). Encyklopedyczne znaczenie pojęcia edukacji obejmuje taki jego zakres . Obecnie pozostaje to w niezgodności z nazwą własną jednego z urzędów centralnych w brzmieniu „Ministerstwo Edukacji Narodowej”, zajmującego się wyłącznie oświatą.

Full content available after logging in to LEX

Log in to LEX | Don't use LEX programs yet? Order test access