Komentarze
Opublikowano: WK 2019
Stan prawny: 1 stycznia 2019 r.
Autorzy komentarza:

Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Komentarz

Autorzy fragmentu:

Wprowadzenie

W dniu 20.07.2018 r. Sejm uchwalił, uwzględniając część poprawek Senatu, ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Ustawa ta, wraz z uchwaloną wcześniej i mającą datę 3.07.2018 r. ustawą – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (wyprzedzenie ustawy wprowadzanej przez ustawę wprowadzającą uznać trzeba za co najmniej niekonwencjonalne), na oficjalnej stronie Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego jest określana jako „Konstytucja dla Nauki” (konstytucjadlanauki.gov.pl, dostęp: 22.11.2018 r.). W trakcie prac przygotowawczych używane było z kolei określenie „Ustawa 2.0”. „Konstytucja dla Nauki” zasadniczo weszła w życie 1.10.2018 r. , co zarazem oznacza bardzo krótki, jak na skalę zmian, podstawowy okres vacationis legis, przy konieczności uwzględnienia rozbudowanych przepisów przejściowych i wprowadzających w ustawie – Przepisy wprowadzające. Tym samym stworzone zostały podstawy do stopniowego, a nie jednorazowego, wdrożenia nowych rozwiązań ustawowych.

*

„Konstytucja dla Nauki” została przygotowana w sposób niekonwencjonalny – nie tylko z punktu widzenia trybu działania parlamentu obecnej kadencji, lecz także w ramach procedury legislacyjnej uważanej zarówno za poprawną od strony formalnej, jak i zgodną ze standardami OECD czy Unii Europejskiej . Określenie „niekonwencjonalny” nie ma w tym przypadku wydźwięku negatywnego. Mianowicie w wyniku ogłoszenia przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego konkursu na wyłonienie trzech zespołów, które do końca stycznia 2017 r. miały przygotować projekt założeń nowej ustawy o szkolnictwie wyższym (komunikat Ministra z 23.02.2016 r. w sprawie konkursu, M.P. poz. 191) – i wyłonienia zespołów – zostały przedstawione trzy obszerne opracowania . W pewnym zakresie musiały one, choćby pośrednio, nawiązywać do wcześniej przedstawianych dokumentów o charakterze eksperckim, programowym i strategicznym . Równolegle i niezależnie od pracy zespołów od października 2016 r. w ośrodkach akademickich odbywały się tematyczne konferencje przygotowujące Narodowy Kongres Nauki – łącznie zorganizowano dziewięć konferencji. Na Narodowym Kongresie Nauki, który odbył się we wrześniu 2017 r., zaprezentowany został, opracowany w ramach Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego i poddany konsultacjom społecznym, projekt ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce . Następnie zostały opracowane trzy kolejne, publicznie dostępne, wersje projektu: z 22.01.2018 r., z 16.03.2018 r. (skierowany do Rady Ministrów) i z 5.04.2018 r. (skierowany do Sejmu przez Radę Ministrów) . Można zatem mówić o szerokim udziale środowiska naukowego w wypracowaniu projektu (od czasu Narodowego Kongresu Nauki nazywanego „Konstytucją dla Nauki”), ale zarazem jeżeli nie o rozproszeniu, to przynajmniej o kilkutorowości prac, a od stycznia 2018 r. – o braku jasności co do aktualnych w danym czasie treści projektu dla uczestników debaty publicznej. Niska legislacyjna jakość nie tylko pierwszej, ale i drugiej wersji projektu, a następnie stosunkowo częste zmiany wprowadzane w projekcie od stycznia 2018 r., w tym w Sejmie i Senacie, nie przyczyniły się do nadania tekstowi należytego poziomu legislacyjnego. W efekcie „Konstytucja dla Nauki”, daleka od standardów prawidłowej legislacji, zawiera wiele usterek technicznych, które w oczywisty sposób nie ułatwiają zdekodowania norm prawnych z jej przepisów.

*

„Konstytucja dla Nauki”, w szczególności ustawa – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, zastępuje, obejmując dotychczasowy przedmiot ich unormowania, cztery ustawy:

ustawę z 27.07.2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2017 r. poz. 2183 ze zm.);

ustawę z 14.03.2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz.U. z 2017 r. poz. 1789);

ustawę z 30.04.2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz.U. z 2018 r. poz. 87);

ustawę z 17.07.1998 r. o pożyczkach i kredytach studenckich (Dz.U. z 2017 r. poz. 357).

Jednocześnie, na mocy art. 3–168 ustawy z 3.07.2018 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. poz. 1669), dokonano zmian w 165 ustawach, w tym tak ważnych z punktu widzenia przedmiotu unormowania „Konstytucji dla Nauki”, jak seria ustaw z 30.04.2010 r.:

o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju (Dz.U. z 2018 r. poz. 1249 ze zm.) – art. 124 p.w.p.s.w.n.,

o Narodowym Centrum Nauki (Dz.U. z 2018 r. poz. 947 ze zm.) – art. 125 p.w.p.s.w.n.,

o instytutach badawczych (Dz.U. z 2018 r. poz. 736 ze zm.) – art. 126 p.w.p.s.w.n.,

o Polskiej Akademii Nauk (Dz.U. z 2018 r. poz. 1475 ze zm.) – art. 127 p.w.p.s.w.n.,

oraz:

w ustawie z 22.12.2015 r. o Zintegrowanym Systemie Kwalifikacji (Dz.U. z 2018 r. poz. 2153) – art. 150 p.w.p.s.w.n.,

w ustawie z 7.07.2017 r. o Narodowej Agencji Wymiany Akademickiej (Dz.U. poz. 1530 ze zm.) – art. 163 p.w.p.s.w.n.

O ile zmiany w wymienionych ustawach mają po części charakter istotny, o tyle zmiany w wielu innych aktach prawnych określić trzeba jako porządkowe, w szczególności związane z formalnym połączeniem dwóch odrębnych do tej pory, choć w praktyce skupionych w osobie jednego członka Rady Ministrów, działów administracji rządowej: szkolnictwa wyższego i nauki.

*

W uzasadnieniu rządowego projektu Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce nie wskazano bezpośrednio celu wprowadzenia tego nowego unormowania – poza ogólnym sformułowaniem: „lepsze funkcjonowanie szkolnictwa wyższego i nauki jest warunkiem poprawy jakości kapitału ludzkiego i społecznego”. Cel ten został wskazany pośrednio – poprzez rozpoczęcie uzasadnienia od stwierdzenia: „problemy systemowe w obszarze szkolnictwa wyższego oraz nauki negatywnie wpływają na jakość badań naukowych prowadzonych przez polskie uczelnie i instytucje naukowe oraz poziom kształcenia studentów i doktorantów”, a następnie wymierzeniu i rozwinięciu, poza niewystarczającym poziomem finansowania, „kluczowych problemów szkolnictwa wyższego i nauki o charakterze systemowym”:

wadliwych zasad dotyczących organizacji i ustroju uczelni ograniczających możliwość sprawnego zarządzania;

niedopasowania struktury systemu szkolnictwa wyższego do wyzwań społecznych i gospodarczych (z podniesieniem niskiej pozycji polskich uczelni w rankingach międzynarodowych);

ograniczonej autonomii finansowej uczelni;

niezadawalającej jakości kształcenia na studiach;

niskiej skuteczności kształcenia doktorantów;

systemu stopni i tytułów hamującego dążenie naukowców do doskonałości naukowej i prowadzenia badań interdyscyplinarnych;

niskiego poziomu znaczenia w nauce światowej wyników badań naukowych prowadzonych w Polsce.

„Konstytucja dla Nauki” ma, jak z tego wynika, prowadzić do „lepszego funkcjonowania szkolnictwa wyższego i nauki” przez odpowiednie zmiany tak zdiagnozowanego stanu rzeczy.

W cytowanym uzasadnieniu nie znalazło się zatem nawet takie lakoniczne przedstawienie celu nowego unormowania, jakie zawarte zostało w uzasadnieniu rządowego projektu z 17.09.2010 r. zasadniczych zmian w Prawie o szkolnictwie wyższym, dokonanych na mocy ustawy z 18.03.2011 r.: „Proponowane (...) zmiany legislacyjne (...) wynikają z potrzeby dostosowania naszego systemu szkolnictwa wyższego do bezprecedensowego wzrostu skali zadań, które przed nim stanęły, a także z potrzeby harmonizacji tego systemu z rozwiązaniami wdrażanymi w Europejskim Obszarze Szkolnictwa Wyższego. W obliczu niewątpliwego sukcesu, jakim jest prawie pięciokrotny wzrost liczby studentów w ostatnich dwudziestu latach, priorytetem staje się podniesienie jakości studiów i efektywności systemu szkolnictwa wyższego. Proponowane rozwiązania, w sposób ewolucyjny modyfikujące prawne otoczenie funkcjonowania uczelni w Polsce, mają na celu doprowadzenie do tego, aby polskie szkolnictwo wyższe wraz z kadrą akademicką osiągało coraz lepszą pozycję w świecie. Ma to sprawić, że polskie uczelnie staną się atrakcyjnym miejscem prowadzenia badań dla uczonych z zagranicy, a także atrakcyjnym miejscem zdobywania wiedzy dla zagranicznych studentów. Ten ostatni czynnik nabiera istotnego znaczenia w świetle zbliżającego się głębokiego niżu demograficznego. Pierwszy etap prac zmierzających do osiągnięcia tych celów został już dokonany w przyjętych przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 18 marca 2010 r. sześciu ustawach reformujących system nauki. Z uwagi na fakt, że 66,44% polskich naukowców pracuje w uczelniach, niezbędne jest uzupełnienie tych reform o nowelizację ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym oraz ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki. Wprowadzenie rozwiązań proponowanych w niniejszej nowelizacji pozwoli uzyskać efekt synergii z przyjętymi już ustawami reformującymi system nauki. Ponadto zaproponowane zmiany służą wdrożeniu najistotniejszych założeń Deklaracji Bolońskiej, której Polska jest jednym z sygnatariuszy. Wdrożenie przedstawionych w tym projekcie zmian systemowych ma na celu zapewnienie polskim studentom wyższej jakości kształcenia, a zatem lepszego przygotowania do dynamicznie zmieniających się warunków gospodarczych, polskim uczonym stworzenie szans szerszego uczestnictwa w największych międzynarodowych przedsięwzięciach badawczych, a polskim uczelniom stworzenie perspektywy systematycznego rozwoju i stałego powiększania potencjału badawczo-dydaktycznego”.

Mimo różnej formy można jednak zauważyć poważną zbieżność w uzasadnieniu konieczności zmiany – a do tego, istotnie, „Konstytucja dla Nauki” kontynuuje w niemałym stopniu sposób podejścia do problematyki szkolnictwa wyższego i nauki, jaki próbowano wyrazić w powołanej nowelizacji ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym (a także ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki) z 2011 r. Kontynuację taką punktowo potwierdzono zresztą w uzasadnieniu projektu Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce – w odniesieniu do działań na rzecz poprawy jakości kształcenia.

Przywołane podejście, znane z praktyki wielu innych krajów, można streścić w formule „od uniwersytetu humboldtowskiego do uniwersytetu przedsiębiorczego” . Niezależnie od tego, że doświadczenia krajów bardziej zaawansowanych we wdrażaniu tego typu rozwiązań nie zawsze okazują się pozytywne i zauważa się to coraz częściej , stanowiąca efekt takiego podejścia nowelizacja, dokonana w 2011 r., miała także, obok wad merytorycznych, istotne wady techniczno-redakcyjne . W ustawie – Prawo o szkolnictwie wyższym (która od wejścia w życie była nowelizowana 57 razy) od nowelizacji z 2011 r. dokonano 41 nowelizacji, niezależnie od wydania przez Trybunał Konstytucyjny trzech wyroków stwierdzających niezgodność z Konstytucją jego określonych przepisów. Spośród tych nowelizacji najważniejsza była dokonana ustawą z 11.07.2014 r. (Dz.U. poz. 1198), która, jak wskazano w uzasadnieniu jej rządowego projektu, miała służyć przede wszystkim ułatwieniu dostępu do studiów wyższych osobom dojrzałym, w ramach uczenia się przez całe życie, zapewnieniu lepszej jakości kształcenia przy uwzględnieniu autonomii programowej uczelni, dostosowaniu funkcjonowania uczelni do skutków niżu demograficznego oraz doprecyzowaniu niektórych rozwiązań na podstawie doświadczeń z wdrażania nowelizacji z 2011 r. Już poza tym wyliczeniem zauważono, że „jedną z bolączek polskiej gospodarki jest niezadowalający poziom wykorzystywania w praktyce przez przedsiębiorstwa wyników badań naukowych, czego skutkiem jest niska innowacyjność polskich przedsiębiorstw” i wobec tego starano się stworzyć instrumenty ułatwiające komercjalizację wyników badań. Nowelizacja z 2014 r., która znowu dotknęła połowy tekstu Prawa o szkolnictwie wyższym (w tym wiele przepisów wprowadzonych lub zmodyfikowanych w 2011 r.), była rodzajem „nowelizacji nowelizacji” – choć, co podkreślaliśmy , tekst ustawy po nowelizacji z 2014 r. nadal trudno było uznać za w pełni zgodny z zasadami przyzwoitej czy poprawnej legislacji. Niestety, jak to już wspomnieliśmy, to samo trzeba stwierdzić w odniesieniu do Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce.

*

Niniejszy komentarz uwzględnia, co oczywiste, tekst ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, wraz z przepisami wprowadzającymi (których załączenie do komentowanego tekstu Prawa wydało się wręcz niezbędne), jak również wydane do tej pory akty wykonawcze. Tak jak w komentarzach do przepisów poprzednio obowiązujących, nie podejmujemy rozważań z zakresu polityki edukacyjnej i naukowej ani merytorycznej oceny intencji i założeń, którymi kierowali się autorzy projektu „Konstytucji dla Nauki”. Jako prawnicy – w tym zakresie działający w sferze praktycznej, a nie akademickiej – tak samo stawiamy sobie cel skromniejszy, a zarazem bezpośrednio praktyczny. Staramy się dokonywać prawnej analizy nowego unormowania, w tym także z punktu widzenia ogólnych zasad prawa i tworzenia prawa oraz stosunku do innych przepisów, które znajdują zastosowanie w procesie stosowania tej ustawy, w szczególności przepisów ustawy z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096). Trzeba zatem mówić o szczególnym nastawieniu praktycznym także tego komentarza, w którym oczywiście uwzględnia się literaturę przedmiotu, a który jednak przede wszystkim opiera się na dotychczasowym orzecznictwie sądowym oraz na doświadczeniach praktyki – ze szczególnym uwzględnieniem praktyki wykonywanej przez samych autorów.

Powoływane w komentarzu artykuły bez bliższego określenia oznaczają artykuły Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce, natomiast powoływane ustępy lub niższe jednostki redakcyjne bez bliższego określenia oznaczają jednostki redakcyjne komentowanego artykułu; użycie określenia „ustawa” bez bliższego określenia oznacza ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce.

W komentarzu uwzględniono stan prawny z 1.01.2019 r. – uwzględniono zatem zmiany wprowadzone ustawą z 13.09.2018 r. o Centrum Medycznym Kształcenia Podyplomowego (Dz.U. poz. 2024) oraz ustawę z 22.11.2018 r. o zmianie ustawy – Prawo oświatowe, ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2245 ze zm.), jak również ogłoszone do tego czasu przepisy wykonawcze. Należy również zauważyć, że na mocy art. 23 i 24 ustawy z 9.11.2018 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2019 r. (Dz.U. poz. 2435) dokonano, obowiązującej jedynie w 2019 r., faktycznej zmiany odpowiednio art. 310 i 316 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce; treść modyfikacji została odnotowana w odpowiednich miejscach tekstu tej ostatniej ustawy.

W czasie przygotowywania niniejszego komentarza pierwszy z niżej podpisanych utracił Żonę, której wsparciu zawdzięcza wszystkie swoje osiągnięcia, w tym publikacje, a drugi – zawsze pomocną i życzliwą Koleżankę. Komentarz dedykujemy Jej pamięci.

Hubert Izdebski, Jan Michał Zieliński

Warszawa, grudzień 2018 r.

Autor fragmentu:
Art. 1art(1)Zakres regulacji

1.

Przepis art. 1 określa w sposób ogólny zakres przedmiotowy ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, przy czym określenie „funkcjonowanie” zostało użyte w szerokim znaczeniu, obejmującym również organizację. Ustawa określa bowiem również organizację podstawowych części składowych systemu szkolnictwa wyższego i nauki wymienionych w art. 7 ust. 1 – wymienionych w tym przepisie w pkt 1 i 2.

Stanowi to bardzo rzadki przykład użycia takiego szerokiego znaczenia. Zarówno w doktrynie, jak i w ustawodawstwie – oraz, jak można sądzić, w języku potocznym – przyjęte jest używanie określenia „funkcjonowanie” w znaczeniu ściślejszym, tzn. w kontekście organizacyjno-prawnym działania ustalonych już struktur organizacyjnych; przykładowo tak jest już w tytule ustawy z 28.08.1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1906), a w najnowszym ustawodawstwie – w art. 36ustawy z 9.03.2017 r. o związku metropolitalnym w województwie...

Pełna treść dostępna po zalogowaniu do LEX

Zaloguj się do LEX | Nie korzystasz jeszcze z programów LEX? Zamów prezentację