Turek Piotr, Prawo o prokuraturze. Komentarz

II Rzeczpospolita przyjęła bez kompleksów francuski model sądownictwa, którego integralną część stanowiła prokuratura będąca przedstawicielem władzy wykonawczej w sądach. W modelu tym jedna i ta sama zwięźle zredagowana ustawa (rozporządzenie Prezydenta RP z 6.02.1928 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych) regulowała zarówno ustrój sądów i prokuratury, jak i status sędziów i prokuratorów. Po II wojnie światowej, a więc w okresie tzw. Polski Ludowej, Polsce narzucony został model sowiecki, który – po pierwsze – zerwał więź prokuratury z sądownictwem, a po drugie – uczynił z niej swoistą czwartą władzę o wszechpotężnych uprawnieniach. W tym z kolei modelu trzy kolejne ustawy przyjmowane w latach 1950–1985 kształtowały prokuraturę w sposób odrębny od sądownictwa, niejako wobec niego równoległy. Paradoksalnie, przełom ustrojowy lat 1989–1990 – mający na celu zerwanie z totalitaryzmem i budowę demokratycznego państwa prawnego – nie doprowadził do radykalnych przemian w obrębie prokuratury. Po pierwsze, nie powrócono do modelu przedwojennego, a jedynie nawiązano do niego w ten sposób, że na nowo podporządkowano prokuraturę Ministrowi Sprawiedliwości. Po drugie, nie zerwano z modelem sowieckim, a jedynie częściowo okrojono uprawnienia prokuratury jako nieprzystające do nowego ustroju politycznego i gospodarczego. Po trzecie, pomimo oczyszczenia prokuratury z osób najbardziej skompromitowanych i powrotu do niej osób, które musiały ją wcześniej opuścić ze względu na przekonania, gros prokuratorów ukształtowanych mentalnie w PRL bez problemów odnalazło się w pozornie zreformowanej instytucji, wywierając przemożny wpływ na dobór i kształtowanie nowych kadr. W efekcie powstał twór eklektyczny, by nie rzec: niekształtny, a przy tym wśród elit państwa nie wykształcił się konsens co do pożądanego kształtu prokuratury. Wyrazem braku takiego konsensu było zniknięcie prokuratury z polskiego porządku konstytucyjnego wraz z wejściem w życie Konstytucji RP z 1997 r., jak też niekończące się obowiązywanie peerelowskiej ustawy o prokuraturze z 1985 r., którą bez ustanku i w niekonsekwentny sposób nowelizowano. Apogeum tej niekonsekwencji był zdaniem autora fakt, że w 2010 r., a więc po dwudziestoletnim podporządkowaniu Ministrowi Sprawiedliwości, prokuraturę na nowo przekształcono w czwartą władzę, nazywając ją odtąd organem ochrony prawnej, pozbawiając Prokuratora Generalnego realnych instrumentów kierowania podległą mu instytucją, ale prokuratorom przyznając bezprecedensową niezależność wewnętrzną.

Uchwalenie w dniu 28.01.2016 r. ustawy – Prawo o prokuraturze (pr. prok.) jest więc z historycznego punktu widzenia wydarzeniem istotnym. Chodzi bowiem ni mniej, ni więcej tylko o pierwszą w demokratycznej Polsce, oczekiwaną od 1989 r., całkowicie nową ustawę regulującą ustrój prokuratury. Ze stojącego przed nimi wyzwania zdawali sobie sprawę autorzy projektu, którzy uzasadnienie pr. prok. zaczynają następująco: „Dotychczas obowiązująca ustawa o prokuraturze została uchwalona w 1985 roku i (...) w chwili obecnej nie spełnia potrzeb nowoczesnego państwa prawa oraz wyzwań związanych z rozwojem technologii i różnego rodzaju przestępczości”. Nic więc dziwnego, że sposób, w jaki autorzy uznali za stosowne dostosować prokuraturę do potrzeb nowoczesnego państwa prawa i wyzwań współczesności, wzbudził bezprecedensowe zainteresowanie doktryny: w ciągu pierwszych lat obowiązywania Prawo o prokuraturze doczekało się aż czterech całościowych komentarzy, co jaskrawo kontrastuje z nielicznymi komentarzami powstałymi na gruncie wcześniej obowiązujących przez całe dziesięciolecia ustaw. Jeśli więc autor zdecydował się napisać kolejny komentarz do Prawa o prokuraturze, to uczynił tak, po pierwsze, w celu dokładnego zbadania, jak ustawa ta realizuje cele stawiane sobie przez jej autorów, w tym zwłaszcza czy rzeczywiście dostosowuje ona prokuraturę do potrzeb demokratycznego państwa prawnego odpowiadającego współczesnym standardom europejskim, a po drugie – uczynił tak w zamiarze rozwinięcia refleksji (przede wszystkim tych krytycznych) poczynionych przez autorów już funkcjonujących na rynku księgarskim komentarzy, a także w celu uzupełnienia (niekiedy znacznego) zawartych w tych komentarzach informacji, a zwłaszcza odniesień prawnoporównawczych i prawnomiędzynarodowych. Wychodząc z takich założeń, autor skomentował Prawo o prokuraturze w następujący sposób.

Po pierwsze, autor przeanalizował przepisy pr. prok. w ujęciu historycznym, tj. na tle regulacji wcześniejszych polskich ustaw dotyczących ustroju prokuratury. Już w tym miejscu warto zasygnalizować, że z badań tych ujawnia się obraz rzekomo nowatorskiego Prawa o prokuraturze jako ustawy powielającej, niekiedy dosłownie, uregulowania mające rodowód w „gomułkowskiej” ustawie z 1967 r. o Prokuraturze Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, a przejęte następnie przez „jaruzelską” ustawę o takim samym tytule z 1985 r. Jest to być może niezamierzony, ale realny efekt wyrażonego w uzasadnieniu pr. prok. poglądu, że ustawa ta osiągnie wyznaczone jej cele, „przywracając sprawdzone w przeszłości rozwiązania”. Okoliczność ta umyka uwadze większości komentatorów, co być może wynika z faktu, że rozwiązania pochodzące z czasów PRL obowiązują już tak długo, że nikt nie pamięta innej rzeczywistości prokuratorskiej ani nawet nie bardzo może ją sobie wyobrazić z braku należytej perspektywy porównawczej, a w związku z tym treść (czy nawet samo istnienie) niektórych przepisów pr. prok. wydaje się oczywistością.

Po drugie, autor przeanalizował przepisy pr. prok. w ujęciu prawnoporównawczym, odnosząc je w pierwszej kolejności do uregulowań obowiązujących w systemie francuskim. Uczynił tak nie tylko po to, aby dać Czytelnikom perspektywę, o której braku mowa wyżej. Nie chodziło też wyłącznie o fakt, że odrodzona II Rzeczpospolita przejęła, jak wspomniano, francuski model prokuratury, która to zresztą instytucja narodziła się i ukształtowała we Francji. Podstawowym powodem szerokiego i szczegółowego omawiania analogicznych rozwiązań francuskich jest okoliczność, że autorzy projektu pr. prok. uzasadniają go właśnie nawiązaniem do modelu francuskiego, choć czynią to w sposób więcej niż ogólnikowy. Dla Czytelnika zainteresowanego funkcjonowaniem prokuratury będzie tymczasem pożyteczne, aby dowiedzieć się, jak rzeczywiście wygląda podporządkowana Ministrowi Sprawiedliwości prokuratura francuska i co w ogóle ma ona wspólnego z modelem obowiązującym w Polsce. Okazuje się np., że we Francji Minister Sprawiedliwości już od dawna nie ma prawa wydawania prokuratorom poleceń w sprawach indywidualnych. Równocześnie zbyt nużące byłoby zdaniem autora jednoczesne porównywanie prokuratury polskiej do modeli innych państw, które zainspirowały autorów pr. prok., a więc np. Rumunii, zaś opisywanie rozwiązań obowiązujących w innych dużych państwach europejskich, a więc np. w Niemczech, Hiszpanii czy Włoszech, o tyle nie miałoby sensu, że autorzy pr. prok. do nich nie nawiązują. W drugiej kolejności, również przyjmując perspektywę prawnoporównawczą, autor odniósł uregulowania pr. prok. do uregulowań ustawy z 27.07.2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (p.u.s.p.). Tutaj z kolei należy skonstatować, że lata rozdzielenia prokuratury od sądów doprowadziły do istotnych niekiedy różnic w ukształtowaniu statusu sędziów i prokuratorów z niekorzyścią dla tych ostatnich.

Po trzecie, autor postanowił odnieść rozwiązania pr. prok. do standardów międzynarodowych. Istniejące już komentarze wspominają co prawda o tych standardach, ale czynią tak w sposób wyrywkowy i nieusystematyzowany, ograniczając się niemal zawsze do dokumentów przetłumaczonych na język polski, co siłą rzeczy pozbawia Czytelnika wglądu w większość mających tutaj zastosowanie norm. Skoro zaś autorzy pr. prok. stwierdzają autorytatywnie, że ustawodawca projektujący ustrój prokuratury nie jest ograniczony normami prawa międzynarodowego, warto powiedzieć „sprawdzam” i przekonać się, że niektóre rozwiązania pr. prok. mają implikacje niedające się pogodzić z wiążącymi normami międzynarodowymi, w tym z Europejską Konwencją Praw Człowieka. Tytułem przykładu warto wspomnieć o przepisach pr. prok. umożliwiających głęboką i arbitralną ingerencję w prawo do życia prywatnego i rodzinnego prokuratorów poprzez ich delegowanie do dowolnej miejscowości na terytorium RP.

Po czwarte, tak jak inni komentatorzy, autor omówił najważniejsze orzeczenia sądów i poglądy doktryny, a nadto przeanalizował możliwie wnikliwie tekst ustawy, kładąc w szczególności nacisk na związki pomiędzy poszczególnymi jej przepisami – w tym również pod kątem wychwycenia licznych niestety niespójności pr. prok.

Po piąte wreszcie, autor opracował komentarz nie tylko z myślą o tych Czytelnikach, którzy chcą pr. prok. stosować, ale i o tych, którzy chcą tę ustawę zmienić. W związku z tym w odniesieniu do wielu przepisów pr. prok. autor zawarł uwagi krytyczne – nie tylko z punktu widzenia standardów międzynarodowych czy rozwiązań przyjętych w ugruntowanych demokracjach europejskich, ale także z punktu widzenia norm Konstytucji RP (zob. np. komentarz do art. 103a), zasad poprawnej legislacji (zob. np. komentarz do art. 13), a niekiedy także zasad logiki (zob. komentarz do art. 79). Warto z tym kontekście zasygnalizować, że niektóre z nowatorskich uregulowań pr. prok. okazują się zasługiwać na krytykę z tak wielu względów, że powstaje wręcz pytanie, czy ich autorzy nie kierowali się głębokimi uprzedzeniami, a w każdym razie wyjątkową nieufnością, wobec prokuratorów w ogóle. Jaskrawym przykładem jest w opinii autora przepis art. 165 § 1 pr. prok., który przewiduje możliwość wznowienia postępowania dyscyplinarnego zakończonego prawomocnym skazaniem z uwagi na ujawnienie się okoliczności uzasadniających wymierzenie surowszej kary. Bezprecedensowa represyjność tej regulacji i zerwanie przez nią z zasadą powagi rzeczy osądzonej umknęły tymczasem, jak się wydaje, uwadze doktryny.

Z powyższego nie wynika, że autor całościowo kwestionuje rozwiązania przyjęte w Prawie o prokuraturze. I z dokumentów międzynarodowych, i z rozwiązań przyjętych w klasycznym systemie francuskim wynika bowiem jasno, że podstawowym celem prokuratury jest czuwanie nad jednolitym stosowaniem prawa (co oznacza również strzeżenie zasady równości wobec prawa oraz wdrażanie standardów międzynarodowych przyjętych przez państwo), a w związku z tym hierarchiczna, scentralizowana struktura prokuratury jest normą i nie ma w niej miejsca na niezależność prokuratorów analogiczną do niezawisłości sędziowskiej. W literaturze francuskiej prezentowany jest wręcz pogląd, że niezawisłość prokuratorów oznaczałaby de facto, iż państwo nie ma jednolitej polityki karnej, ale że polityk karnych jest tyle, ilu jest prokuratorów. Z tego punktu widzenia niezależność prokuratorska zdefiniowana w art. 7, 8 i 9 pr. prok. nie budzi zasadniczych zastrzeżeń. Równocześnie jednak zastrzeżenia – i to fundamentalne – budzi brak obwarowania niezależności prokuratorskiej, choćby wąsko zakreślonej, gwarancjami jej przestrzegania. Innymi słowy, problem nie polega na tym, że hierarchia służbowa może prokuratorowi narzucić decyzję albo jego decyzję zmienić, ale że hierarchia ta dysponuje całą paletą instrumentów, które pozwalają jej ukarać prokuratora za działania należące do jego ustawowych uprawnień czy wręcz obowiązków. Słowa „ukarać” autor używa z premedytacją, ponieważ w praktyce prokuratorskiej realizowanie niezależności bywa traktowane jako niesubordynacja wobec przełożonych i nielojalność wobec instytucji. I tutaj znowu należy przywołać przykład delegowania prokuratora z dnia na dzień do odległych miejscowości na terytorium RP, co oczywiście zupełnie przypadkiem skorelowane bywa w czasie ze sformułowanym przez delegowanego stanowiskiem w takiej czy innej sprawie. Tymczasem okazuje się, że w klasycznym systemie francuskim daje się pogodzić podporządkowanie hierarchiczne (ustawodawca francuski w ogóle nie używa terminu „niezależność” w stosunku do prokuratorów) z gwarancjami statusu zawodowego prokuratora. System delegacji analogiczny do polskiego nie jest tam znany, a nad procesem rekrutacji i awansów czuwa niezależna od Ministra Sprawiedliwości Najwyższa Rada Sądownictwa, która jest również organem dyscyplinarnym. Co jednak najistotniejsze, sędziowie i prokuratorzy tworzą jeden wspólny korpus. Oznacza to, po pierwsze, że zwierzchnikiem prokuratora jest zarówno szef prokuratury, jak i prezes sądu, przy którym prokuratura ta jest umiejscowiona, a więc wpływ na jego karierę mają opinie obu tych funkcjonariuszy. Po drugie, prokurator niezadowolony z poleceń swoich przełożonych może po prostu przejść na stanowisko sędziego, czemu jego przełożeni, łącznie z Ministrem Sprawiedliwości, nie mogą się sprzeciwić. Bardzo istotne jest również, że polecenia mogą być wydawane tylko i wyłącznie drogą służbową, a więc np. szef prokuratury przy sądzie apelacyjnym nie może wydać polecenia prokuratorowi prokuratury przy sądzie niższej instancji z pominięciem szefa tej jednostki (a przy tym struktura hierarchiczna jest spłaszczona do dwóch tylko szczebli). Co jeszcze istotniejsze, Minister Sprawiedliwości, a więc polityk, nie ma prawa wydawania poleceń w sprawach indywidualnych, a polityka karna państwa, chociaż definiowana przez władzę wykonawczą w granicach obowiązujących ustaw, jest przekazywana do realizacji podległej jej prokuraturze w formie ogólnych wytycznych.

Autor ma głęboką nadzieję, że skonstruowany w oparciu o powyższe założenia i spostrzeżenia komentarz dostarczy nowych argumentów i punktów odniesienia w stale toczącej się debacie o ustroju i pozycji prokuratury w Rzeczypospolitej Polskiej i że wyniki tej debaty znajdą odzwierciedlenie w kolejnych wydaniach komentarza. Zaznaczyć też należy, że dopiero na końcowym etapie pracy nad niniejszym komentarzem, tj. w 2023 r., ukazała się nakładem wydawnictwa Wolters Kluwer książka pt. Na straży prawa. Nowy model Prokuratury, której autorzy – Michał Gabriel-Węglowski i Magdalena Malinowska-Wójcicka, również krytycznie nastawieni do pr. prok. – proponują własny projekt ustawy dotyczącej prokuratury. Do tej więc właśnie pozycji należy odesłać Czytelnika zainteresowanego możliwościami alternatywnego uregulowania tej materii.

Tytułem uwag wstępnych – tym razem od strony redakcyjnej – należy wyjaśnić, że sygnalizowane już przedłużające się obowiązywanie nieustannie nowelizowanej ustawy o prokuraturze z 1985 r. (której nawet tytuł był zmieniany, gdyż początkowo była to ustawa o Prokuraturze Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, przez co skądinąd, z uwagi na identyczne brzmienie tytułu, łatwo ją pomylić z wcześniejszą ustawą z 1967 r.) stwarza istotną trudność terminologiczną przy podjętych przez autora niezbędnych badaniach historycznoprawnych. W istocie bowiem zachodzi konieczność ciągłego porównywania pr. prok. nie z jedną ustawą obowiązującą przez 30 lat, ale z wieloma różnymi aktami prawnymi „udającymi” jedną ustawę – nie wspominając już o ustawach obowiązujących przed 1985 r., do których również należy nawiązać. Stąd też dla uproszczenia autor odwołuje się tylko do tekstów ogłoszonych „stalinowskiej” ustawy z 20.07.1950 r. o Prokuraturze Rzeczypospolitej Polskiej (u.p. 1950) i „gomułkowskiej” ustawy z 14.04.1967 r. o Prokuraturze Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (u.p. 1967), pomijając ich nowelizacje. Następnie autor odwołuje się do tekstu ogłoszonego ustawy z 20.06.1985 r. o Prokuraturze Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (u.p. 1985) oraz do kolejnych tekstów jednolitych tej ustawy publikowanych po przełomie 1989/1990, które oznaczane są skrótami u.p. 1991, u.p. 1994, u.p. 2002, u.p. 2008 i u.p. 2011. Także i tutaj autor stara się pomijać nowelizacje ustawy z 1985 r. dokonywane pomiędzy ukazaniem się kolejnych tekstów jednolitych.

Kończąc wstęp, autor chciałby serdecznie podziękować wszystkim Koleżankom i Kolegom Prokuratorom, którzy w trakcie pracy nad komentarzem wspierali go swoimi radami i inspirowali go swoimi pytaniami i problemami praktycznymi.