Komentarze
Opublikowano: WK 2016
Stan prawny: 1 czerwca 2016 r.
Autorzy komentarza:

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI

Autor fragmentu:

Wstęp

1. Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) i ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), które – wraz z ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) – wyznaczają kształt organizacyjny sądownictwa administracyjnego i normują postępowanie przed sądami administracyjnymi.

2. Ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 1 przyjęła jako zasadę uregulowanie postępowania w sprawach sądowoadministracyjnych w sposób całościowy, bez odsyłania do innych procedur. Zastosowaną przez ustawodawcę metodę regulacji postępowania sądowoadministracyjnego należy ocenić jako rozwiązanie merytorycznie uzasadnione i wręcz niezbędne. Dwuinstancyjne postępowanie sądowoadministracyjne stanowi nową, odrębną jakość w systemie procedur przed organami państwa, której nie można było w dalszym ciągu normować w drodze odesłań do innych ustaw procesowych (kodeksu postępowania administracyjnego i kodeksu postępowania cywilnego – jak to czyniła ustawa o NSA z 1995 r.) i odpowiedniego stosowania ich przepisów. Po dwudziestu trzech latach funkcjonowania sądownictwa administracyjnego niezbędne było stworzenie jednoznacznych zasad i reguł procesowych, którymi winno się rządzić postępowanie przed tymi sądami.

3. Ustawodawca, tworząc nową procedurę sądową, przyjął – trafnie – że nie oznacza to konieczności tworzenia jej od podstaw. W związku z tym przy konstruowaniu przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały wykorzystane te postanowienia zawarte w ustawie o NSA z 1995 r. regulujące postępowanie przed NSA przed 1 stycznia 2004 r., które nie przestały być adekwatne w dwuinstancyjnym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Również jako właściwą metodę należy ocenić wykorzystanie dla uregulowania tego postępowania rozwiązań procesowych zawartych w kodeksie postępowania cywilnego.

Wykorzystując jednak dotychczasowe przepisy procesowe zawarte w ustawie o NSA z 1995 r. i „transponując” przepisy kodeksu postępowania cywilnego do uregulowania postępowania przed sądami administracyjnymi, należało kierować się dwiema przesłankami. Z jednej strony należało dążyć do usunięcia oczywistych mankamentów dotychczasowej regulacji postępowania sądowoadministracyjnego zawartych w ustawie o NSA z 1995 r., a z drugiej, wzorując się na przepisach kodeksu postępowania cywilnego do ukształtowania postępowania przed sądami administracyjnymi, należało pamiętać o istocie i funkcji tego postępowania oraz ustrzec się przed pokusą mechanicznego powielania rozwiązań obowiązujących w postępowaniu cywilnym. Nie każde z nich może być bowiem przydatne w postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego istotą nie jest rozstrzyganie sporu w sprawie materialnoprawnej, lecz kontrola rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zawartego w zaskarżonym akcie lub czynności organu administracji publicznej.

4. Należy niestety stwierdzić, że zarówno sposób wykorzystania dotychczasowych przepisów procesowych zawartych w ustawie o NSA z 1995 r., jak i operacja „transponowania i przystosowania” przepisów kodeksu postępowania cywilnego do stworzenia nowej procedury sądowoadministracyjnej budzą zastrzeżenia i w wielu, często istotnych, kwestiach proceduralnych uzasadniają ocenę negatywną rozwiązań przyjętych w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przede wszystkim musi budzić zdziwienie, że ustawodawca nie pokusił się o usunięcie oczywistych mankamentów zawartych w przepisach ustawy o NSA z 1995 r., bądź też tam, gdzie próby takie zostały podjęte, są one – z punktu widzenia techniczno-prawnego lub w płaszczyźnie merytorycznej – nieudane.

Podobnie nie można ocenić jako prawidłowej operacji „transponowania” do postępowania sądowoadministracyjnego wielu instytucji procesowych unormowanych w kodeksie postępowania cywilnego. Rozwiązania te (zarówno transponowane wprost, jak i poddane modyfikacjom) nie zawsze odpowiadają istocie i funkcjom postępowania sądowoadministracyjnego. Zarzut ten dotyczy w szczególności przyjętego modelu środków odwoławczych (skargi kasacyjnej i zażalenia) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Przyjęty model skargi kasacyjnej został oparty na rozwiązaniach wzorowanych na przepisach o kasacji cywilnej w kształcie przed zasadniczą reformą postępowania cywilnego wprowadzoną nowelą majową z 2000 r. do kodeksu postępowania cywilnego. Procedura cywilna opierała się wówczas na trójinstancyjnym systemie środków zaskarżenia, w którym występowała apelacja oraz kasacja, i kasacja była szczególnym środkiem prawnym o cechach nadzwyczajnego środka odwoławczego. Tymczasem w postępowaniu sądowoadministracyjnym skarga kasacyjna jest zwyczajnym środkiem zaskarżenia uruchamiającym tok instancji.

Ponadto należy zwrócić uwagę na fakt, że przy transponowaniu do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowień kodeksu postępowania cywilnego ustawodawca – z niewiadomych przyczyn – nie wziął pod uwagę zmian wprowadzonych do tego kodeksu nowelą majową z 2000 r., a w szczególności wprowadzonej tą nowelą szczególnej procedury rozpatrywania przez sądy spraw drobnych, o niewielkiej wartości przedmiotu sporu (postępowania uproszczonego).

5. Zastrzeżenia budzą wreszcie niektóre nowe instytucje procesowe wprowadzone w celu przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego. Dotyczy to w szczególności zakresu dopuszczalności stosowania w tym postępowaniu postępowania uproszczonego i konstrukcji mediacji.

6. Przyjęta przez ustawodawcę metoda całościowego uregulowania postępowania sądowoadministracyjnego w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie została przez niego zrealizowana w sposób pełny. Przede wszystkim poważne odmienności dla konstrukcji tego postępowania w poszczególnych kategoriach skarg do sądu administracyjnego wprowadzają przepisy zawarte poza tą ustawą, które należy traktować jako lex specialis w stosunku do postanowień tej ustawy. Zawarte są one w szczególności w ustawach samorządowych oraz w ustawie o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.

7. W związku z przyjętą przez ustawodawcę metodą wykorzystania dla uregulowania postępowania sądowoadministracyjnego rozwiązań procesowych zawartych w kodeksie postępowania cywilnego autorzy komentarza stanęli przed dylematem, czy odsyłać Czytelnika w tym zakresie, w jakim poszczególne postanowienia ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wykazują większe lub mniejsze pokrewieństwo z przepisami kodeksu postępowania cywilnego, do tych przepisów oraz literatury z zakresu postępowania cywilnego oraz orzecznictwa, co oczywiście w sposób zasadniczy ułatwiłoby zadanie, czy też wybrać drogę o wiele trudniejszą – opracowania rzeczywistego komentarza do całości postanowień ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bez różnicowania, czy poszczególny przepis tej ustawy ma korzenie w przepisach kodeksu postępowania cywilnego, czy też ma inny rodowód, np. został przejęty z ustawy o NSA z 1995 r., lub też stanowi zupełnie nowe rozwiązanie procesowe. Autorzy uznali, że tylko drugie rozwiązanie rzeczywiście może ułatwić osobom korzystającym z komentarza stosowanie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oczywiście w jego opracowaniu został wykorzystany zarówno dorobek literatury, jak i orzecznictwo SN i NSA dotyczące stosowania przepisów dotychczasowych ustaw regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (w szczególności ustawy o NSA z 1995 r.), jeśli zachowały one aktualność w nowym – dwuinstancyjnym – postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Równie szeroko autorzy sięgali do dorobku literatury postępowania cywilnego i orzecznictwa sądowego w tym zakresie, w jakim – w ich ocenie – rozwiązania procesowe przejęte do komentowanej ustawy z kodeksu postępowania cywilnego nie zmieniły treści w tym postępowaniu, do którego zostały inkorporowane. W szóstym wydaniu wykorzystany został oczywiście również – już bardzo bogaty – dorobek literatury, opartej na nowej regulacji, oraz orzecznictwo sądów administracyjnych (NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych), od dwunastu lat stosujących już przepisy komentowanej ustawy.

8. Ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), która weszła w życie w dniu 15 sierpnia 2015 r., w sposób istotny zostało zmodyfikowane postępowanie sądowoadministracyjne. Ustawa ta jednak wyeliminowała tylko niektóre usterki, niekonsekwencje i luki w uregulowaniu postępowania sądowoadministracyjnego. Jednocześnie wprowadzone tą ustawą rozwiązania procesowe rodzą nowe wątpliwości interpretacyjne, a niektóre z nich – utworzone pod hasłem wzmocnienia skuteczności i sprawności sądowej kontroli administracji publicznej – wprowadzają istotne odmienności od ogólnego modelu tej kontroli i w istocie mogą być obarczone zarzutem ograniczania konstytucyjnego prawa do sądu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzut ten dotyczy np. wprowadzenia ograniczenia sądowej kontroli interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach (por. nowy art. 57a), czy wprowadzenia – wyłącznie w odniesieniu do skarg z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 – nowej przesłanki dopuszczalności zaskarżenia sensu stricto, której niespełnienie prowadzi do odrzucenia skargi (por. dodany art. 58 § 1 pkt 5a).

Autor fragmentu:
Art. 1art(1)Sprawy sądowoadministracyjne

Prawo do sądu

1.

Artykuł 1 określa przedmiot regulacji zawartej w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez definicję sprawy sądowoadministracyjnej jako przedmiotu postępowania przed sądami administracyjnymi. Postanowienia tego przepisu pozostają w ścisłym związku i służą realizacji postanowień art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP oraz powinny być interpretowane w związku z postanowieniami art. 1 u.s.a.

2.

Artykuł 45 ust. 1 Konstytucji RP stanowiący, że: „Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd”, zawiera podstawową formułę prawa do sądu jako jednego z podstawowych praw człowieka i obywatela. Rozwinięcie tej ogólnej formuły konstytucyjnej zawierają postanowienia art. 77 ust. 2 Konstytucji RP zakazującego zamykania drogi sądowej do dochodzenia naruszonych wolności lub praw, art. 78Konstytucji RP zapewniającego stronom prawo zaskarżania...

Pełna treść dostępna po zalogowaniu do LEX

Zaloguj się do LEX | Nie korzystasz jeszcze z programów LEX?