Przybysz Piotr Marek, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. IX

Komentarze
Opublikowano: WKP 2021
Stan prawny: 16 listopada 2020 r.
Autor komentarza:

Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. IX

Autor fragmentu:

Wprowadzenie

Zmiany zapoczątkowane w 1989 r. spowodowały przekształcenie polskiej gospodarki oraz administracji publicznej. Obecnie istnieje zatem administracja publiczna o złożonej strukturze – oprócz organów administracji rządowej działają samorządy terytorialne. Skłania to m.in. do pytania o treść interesu ogólnego, który mają realizować wszystkie podmioty administrujące. W odniesieniu do problematyki egzekucji administracyjnej dotyczy to zwłaszcza ponownego określenia relacji między wierzycielem a organem egzekucyjnym. Niewątpliwie organ egzekucyjny nie powinien być postrzegany jako wyłączny gospodarz postępowania egzekucyjnego. Pojawia się pytanie o zakres uprawnień wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym. Powierzenie roli wierzyciela przede wszystkim organom oraz instytucjom publicznym skłania do traktowania wierzyciela jako wyraziciela interesu ogólnego i z tego tytułu zajmującego nadrzędną pozycję wobec zobowiązanego.

Przemiany społeczne i gospodarcze ostatniego ćwierćwiecza sprawiły, że pojawiły się istotne różnice w zamożności między osobami fizycznymi. Zyskały na znaczeniu marginalizowane w przeszłości instytucje, jak np. spółka handlowa czy weksel. Coraz częściej polscy przedsiębiorcy prowadzą działalność gospodarczą poza Polską. Coraz częściej też zobowiązany jest jednostką organizacyjną lub osobą prawną, a nie osobą fizyczną. Zmniejszeniu uległa sfera państwowych jednostek organizacyjnych, w stosunku do których stosowano szczególny tryb egzekucji.

Unormowania ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dostosowane do realiów gospodarki socjalistycznej, coraz bardziej utrudniały organom egzekucyjnym prowadzenie efektywnej egzekucji administracyjnej. Ujawniła się zatem konieczność dostosowania narzędzi pozostających w dyspozycji organów egzekucyjnych do zmienionej sytuacji społeczno-gospodarczej. Należy także wskazać na nowy sposób myślenia o państwie i prawie oraz o pozycji jednostki w państwie. W ramach postępowania egzekucyjnego w administracji rozbudowano zatem katalog środków prawnych służących ochronie interesów zarówno zobowiązanego, jak i innych podmiotów; m.in. poddano kontroli sądów administracyjnych postanowienia organu egzekucyjnego, na które przysługuje zażalenie.

Od 1990 r. dokonano kilkudziesięciu nowelizacji ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w następstwie czego dziewięciokrotnie ogłoszono tekst jednolity. Nowelizacja dokonana ustawą z 6.09.2001 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 125, poz. 1368) wprowadziła aż 99 zmian polegających na dodaniu lub zmianie brzmienia 231 artykułów oraz uchyleniu 17 artykułów. W wyniku tej nowelizacji objętość tekstu ustawy została zwiększona prawie dwukrotnie. Nowelizacja ta zasadniczo zmieniła tryb prowadzenia egzekucji administracyjnej. Zmianie uległ zarówno sposób regulacji poszczególnych instytucji, jak i struktura ustawy. Wprowadzono wiele nowych rozwiązań, jak np. instytucję organu rekwizycyjnego bądź odpowiedzialność dłużnika zajętej wierzytelności za niewykonanie lub nienależyte wykonanie obowiązków związanych z egzekucją z zajętej rzeczy lub prawa majątkowego. W szczególności rozbudowano regulację dotyczącą środków egzekucji należności pieniężnych. Katalog środków egzekucyjnych poszerzono m.in. o egzekucję z papierów wartościowych, z weksla oraz z nieruchomości.

Proces modernizacji ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie został zakończony w 2001 r. Ustawa ta jest nadal przedmiotem wielu nowelizacji. Wskazać należy w tym miejscu zwłaszcza ustawę z 4.07.2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1553) oraz ustawę z 11.09.2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2070). Obie ustawy zostały uchwalone w 2019 r., ale proces ich wchodzenia w życie został rozłożony w czasie. Pierwsza z tych nowelizacji, wprowadzająca łącznie 35 zmian w komentowanej ustawie, wejdzie w życie z dniem 20.02.2021 r., ale niektóre jej przepisy weszły w życie 3.09.2019 r. oraz wejdą 1.01.2022 r. Zasadnicza część przepisów drugiej nowelizacji z 2019 r., wprowadzającej łącznie 94 zmiany w komentowanej ustawie, weszła w życie z dniem 30.07.2020 r., ale część jej przepisów dotyczących ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji weszła lub wejdzie w życie w innych terminach, to jest: 30.10.2019 r., 30.10.2020 r., 20.02.2021 r., 30.04.2021 r., 30.10.2021 r.

Wprowadzanie licznych i szerokich zmian do postępowania egzekucyjnego przez nowelizowanie obowiązującej ustawy, a nie przez uchwalenie nowej, doprowadziło do powstania rozbieżności między dotychczasowymi i nowymi konstrukcjami oraz do nieuchronnych w tej sytuacji trudności interpretacyjnych.

Przepisy komentowanej ustawy stały się również w pierwszej połowie lat 90. XX w. przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych. Z całą pewnością orzecznictwo przyczyniło się do wyjaśnienia wielu wątpliwości praktycznych, jednakże nie zawsze można mówić o ukształtowaniu się jednolitej linii orzeczniczej w sprawach egzekucji administracyjnej. Wskazać również należy na trzy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wydane ostatnio, to jest: wyrok z 28.06.2016 r., SK 31/14, Dz.U. poz. 1244 (dotyczący wysokości opłat za czynności egzekucyjne i opłaty manipulacyjnej); wyrok z 18.10.2017 r., K 27/15, Dz.U. poz. 1954 (dotyczący egzekucji z nieruchomości lub lokalu/pomieszczenia służących zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych zobowiązanego); wyrok z 18.04.2018 r., K 52/16, Dz.U. poz. 760 (dotyczący skargi pauliańskiej). W szczególności pierwszy z powyższych wyroków, będący tzw. wyrokiem zakresowym, wzbudził spory co do jego wpływu na sposób rozumienia i stosowania przepisów komentowanej ustawy.

Celem niniejszego komentarza jest wyjaśnienie zawiłości egzekucji administracyjnej przede wszystkim przez przedstawienie orzecznictwa sądów administracyjnych, wskazanie zagadnień dyskusyjnych pojawiających się na tle stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz przedstawienie propozycji ich rozwiązania. Komentarz stanowi w tym zakresie autorską interpretację przepisów ustawy, wymagającą weryfikacji przez praktykę.

Zamiarem autora było dostarczenie Czytelnikowi komentarza napisanego w przystępny sposób, jednakże wysoki stopień złożoności omawianej materii znacząco utrudnił realizację tego zamiaru.

Autor fragmentu:
Art. 1art(1)Zakres obowiązywania

1.

Tytuł rozdziału nie jest adekwatny do jego treści, ponieważ nie wszystkie jego przepisy zawierają normy o charakterze zasad ogólnych. Zasady ogólne są normami lub uznanymi konsekwencjami grupy norm systemu prawa pozytywnego, które mają zasadniczy charakter ze względu na: miejsce normy w hierarchicznej strukturze systemu prawa, stosunek logiczny normy do innych norm, rolę normy w konstrukcji prawnej lub inne oceny natury społeczno-politycznej (K. Opałek, J. Wróblewski, Zagadnienia teorii prawa, Warszawa 1969, s. 92; J. Wróblewski, Zagadnienia procesowego modelu sądowego stosowania prawa, „Studia Prawnicze” 1986/1–2, s. 87–88). Zasady ogólne prawa spełniają wiele różnych funkcji. Najważniejszą z nich jest funkcja opisowa, określająca w sposób ogólny podstawowe cechy i założenia postępowania egzekucyjnego. Katalog zasad ogólnych wskazuje zatem wartości uznane przez ustawodawcę za mające kluczowe znaczenie w dziedzinie uregulowanej przez ustawę. Zasady...

Pełna treść dostępna po zalogowaniu do LEX