Szymecka-Wesołowska Agnieszka (red.), Oświadczenia żywieniowe i zdrowotne w oznakowaniu, prezentacji i reklamie żywności. Komentarz

Rozporządzenie (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności (Dz. Urz. UE L 404 z 30.12.2006, s. 9, z późn. zm.), będące przedmiotem niniejszego komentarza, można uznać za jedno z najbardziej kontrowersyjnych i skomplikowanych regulacji z zakresu prawa żywnościowego przyjętych kiedykolwiek w Unii Europejskiej. Ustanawia ono jednolite w całej Unii zasady stosowania oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych, a więc używania w oznakowaniu, reklamie i prezentacji żywności wszelkich komunikatów informujących konsumentów o właściwościach odżywczych lub zdrowotnych środków spożywczych. Rozporządzenie nr 1924/2006 statuuje nie tyle prosty zbiór określonych reguł prawnych, ale rozbudowany i scentralizowany na poziomie unijnym system dostarczania informacji ponad 500 mln europejskim konsumentów; system, który musi godzić nie tylko interesy konsumentów oraz różnych grup przedsiębiorców (małych, średnich i wielkich), ale także uwzględniać tradycje i uwarunkowania "kulturalno-żywieniowe" panujące we wszystkich 28 państwach członkowskich Unii Europejskiej.

Unifikacja systemowa w tak ważnym - politycznie, społecznie i gospodarczo - obszarze rodziła i rodzi do dziś wiele trudności. Dość wspomnieć, że rozporządzenie nr 1924/2006 weszło w życie już w 2007 r., jednakże wiele z jego przepisów zostało wykonanych dopiero niedawno. Mowa tu zwłaszcza o liście generycznych oświadczeń zdrowotnych z art. 13 komentowanego rozporządzenia, która - z około 2-letnim opóźnieniem - została przyjęta na mocy rozporządzenia Komisji (UE) nr 432/2012 z dnia 16 maja 2012 r. ustanawiającego wykaz dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych dotyczących żywności, innych niż oświadczenia odnoszące się do zmniejszenia ryzyka choroby oraz rozwoju i zdrowia dzieci (Dz. Urz. UE L 136 z 25.05.2012, s. 1, z późn. zm.). Rozporządzenie to zostało nazwane przez komisarza Dalli "największym kamieniem milowym w regulacji oświadczeń zdrowotnych dotyczących żywności i kulminacją wielu lat pracy" . Pomimo wysiłku legislacyjnego "Lista z art. 13" nie objęła jednak - wbrew założeniom rozporządzenia nr 1924/2006 - ważnej i licznej grupy oświadczeń zdrowotnych dotyczących składników roślinnych. Prace nad zatwierdzeniem tych oświadczeń wciąż trwają, a w międzyczasie zostały one włączone na tzw. listę oświadczeń oczekujących (pending list) i ich stosowanie odbywa się na zasadach przewidzianych w przepisach przejściowych rozporządzenia nr 1924/2006. Podobnie też do dziś nie została przyjęta inna - bardzo ważna z punktu widzenia zarówno konsumentów, jak i przedsiębiorców - regulacja precyzująca zasady profili składników odżywczych żywności, warunkujących używanie oświadczeń. Brak przepisów wykonawczych w tych obszarach rodzi wiele problemów ze stosowaniem przepisów rozporządzenia nr 1924/2006.

Komentowane rozporządzenie spotyka się ze znaczną krytyką także z innych powodów. Jego głównym celem jest zapewnienie przejrzystości i rzetelności przekazywanych konsumentom informacji. Nie chodzi przy tym tyle o ochronę interesów ekonomicznych, ile przede wszystkim o ochronę zdrowia, a mówiąc dokładniej - umożliwienie europejskim konsumentom podejmowania świadomych wyborów żywieniowych i kreowania własnej diety w oparciu o informacje o właściwościach odżywczych i zdrowotnych żywności lub jej składników. Żeby sprostać tym wymaganiom, ustanowiony w komentowanym rozporządzeniu system można oceniać jako bardzo restrykcyjny i niepozostawiający zbyt dużego marginesu swobody przedsiębiorcom.

Podstawowym warunkiem stosowania oświadczeń jest to, by były one prawdziwe, co w rozumieniu komentowanego rozporządzenia oznacza, że muszą być naukowo potwierdzone. Wyłączną kompetencję w tym zakresie ma Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności. W konsekwencji używanie oświadczeń nie może opierać się na nieocenianych przez EFSA wynikach badań i opiniach innych - krajowych czy zagranicznych - jednostek i organizacji naukowych, bez względu na ich autorytet i rangę w środowisku naukowym. Na tym etapie rygoryzm systemu przejawia się także w tym, że deklarowane w oświadczeniach korzyści i efekty zdrowotne muszą być poparte wynikami badań na ludziach. To z kolei wymaga od podmiotu wnioskującego o zezwolenie na stosowanie nowego oświadczenia sporych nakładów finansowych (i to także dla wykazania powszechnie znanych właściwości zdrowotnych żywności), które tylko w niektórych przypadkach chroni i rekompensuje - ograniczona zresztą w czasie - możliwość zastrzeżenia wyłączności używania oświadczenia. Co do zasady bowiem, po wydaniu pozytywnej opinii EFSA i zatwierdzeniu oświadczenia przez Komisję oświadczenia mogą być używane przez każdy inny zainteresowany podmiot działający na rynku spożywczym (producentów, przetwórców, dystrybutorów itd.).

Możliwe jest używanie wyłącznie oświadczeń żywieniowych wymienionych w załączniku do rozporządzenia nr 1924/2006 oraz oświadczeń zdrowotnych, które - po zatwierdzeniu przez EFSA i Komisję - zostały umieszczone w wykazie dozwolonych oświadczeń zdrowotnych. Oznacza to, że katalog dozwolonych oświadczeń jest zamknięty. Nawet jednak zatwierdzone oświadczenia nie mogą być stosowane swobodnie. Głównym (choć - jak wspomniano wyżej - jeszcze nieuregulowanym) ograniczeniem jest, by żywność, co do której używa się oświadczeń żywieniowych lub zdrowotnych, miała odpowiedni profil składników odżywczych. Jeśli zawiera zbyt wiele niepożądanych składników odżywczych, zasadniczo nie mogą być wobec niej stosowane oświadczenia. Co więcej, po zatwierdzeniu, użytkownikom oświadczeń (tj. producentom, dystrybutorom i innym zainteresowanym podmiotom) pozostawiony jest niewielki margines swobody w zakresie formułowania brzmienia samego oświadczenia. Jest to znacznym utrudnieniem w promowaniu i wyróżnianiu poszczególnych produktów, zważywszy, że dzisiejszy rynek żywności oferuje niezwykle bogatą i różnorodną gamę produktów, tymczasem przedsiębiorca może posłużyć się zasadniczo jedynie schematycznym komunikatem zatwierdzonym przez Komisję (nierzadko niełatwym do zrozumienia przez przeciętnego konsumenta).

W tym kontekście krytycy systemu wprowadzonego w rozporządzeniu nr 1924/2006 stawiają pytanie, na ile zgodny jest on z podstawowymi zasadami prawa europejskiego, w tym zwłaszcza zasadą proporcjonalności . System ten bowiem - ustanawiając ogólny zakaz stosowania wszelkich niezatwierdzonych przekazów na temat właściwości odżywczych i zdrowotnych żywności, bez względu na to, czy są one wprowadzające w błąd czy nie - może jawić się jako ograniczający wolność wyrażania opinii, gwarantowaną w art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.). Przepis ten wyraźnie stanowi, że: "Każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe". Wprawdzie art. 10 ust. 2 konwencji jednocześnie precyzuje, że wolność ta może zostać ograniczona w ustawie, jeśli jest to uzasadnione m.in. koniecznością ochrony zdrowia, jednakże zastanawiać się należy, na ile wymogi ustanowione w rozporządzeniu nr 1924/2006, w danym konkretnym przypadku, są konieczne i odpowiednie - a więc proporcjonalne - dla zagwarantowania tej ochrony. Pytanie takie może powstać zwłaszcza w odniesieniu do wielu stosowanych w ramach znakowania i reklamy obiektywnych informacji o właściwościach środków spożywczych (np. informacji, że produkt zawiera lub nie zawiera jakiejś substancji lub składnika), gdzie kryterium oceny naukowej nie wydaje się być adekwatne. Jak się wskazuje, to w gestii każdego konsumenta powinna leżeć ocena tego, jaki produkt uważa za odpowiedni dla swojej diety i upodobań żywieniowych. Tymczasem, ogólny zakaz używania niezatwierdzonych jako oświadczenia informacji obiektywnych lub zakaz stosowania oświadczeń w odniesieniu do żywności niezgodnej z profilami składników odżywczych może być widziany jako naruszający prawo konsumenta do bycia poinformowanym i odpowiednio - naruszający prawo przedsiębiorcy do informowania. Z tego względu w doktrynie proponuje się zawężającą interpretację przepisów rozporządzenia nr 1924/2006, w tym zwłaszcza tego, co należy rozumieć przez oświadczenia i co podlega restrykcyjnym warunkom ich stosowania. W innym kierunku zdaje się jednak iść dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w którym Trybunał przyjmuje interpretację rozszerzającą. W wyroku z dnia 6 września 2012 r. w sprawie C-544/10 Deutsches Weintor eG v. Land Rheinland-Pfalz, LEX nr 1215236, Trybunał uznał, że ""oświadczenie zdrowotne" w rozumieniu tego rozporządzenia definiowane jest na podstawie związku, jaki ma istnieć pomiędzy danym produktem żywnościowym lub jednym z jego składników, a zdrowiem. Wobec tego należy zauważyć, że ta definicja nie dostarcza żadnych wyjaśnień ani w przedmiocie tego, czy ten związek musi być bezpośredni, czy też wystarczy związek pośredni, ani też w przedmiocie stopnia jego intensywności czy trwania w czasie. W tych okolicznościach należy rozumieć pojęcie "związek" szeroko". Cytowana sprawa dotyczyła szczególnego rodzaju środków spożywczych, tj. napojów alkoholowych. Przyszłość zaś pokaże, czy Trybunał utrzyma podobne podejście także w odniesieniu do innych rodzajów środków spożywczych.

Zasygnalizowane wyżej kwestie, a także szereg innych problemów praktycznych związanych ze stosowaniem rozporządzenia nr 1924/2006, zrodziły potrzebę przygotowania niniejszego komentarza. Jest to pierwsze tego rodzaju opracowanie na polskim rynku wydawniczym. Autorzy komentarza to prawnicy na co dzień zajmujący się doradztwem w zakresie prawa żywnościowego, w tym także stosowania oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych. Komentarz stanowi więc wypadkową praktycznych doświadczeń i problemów pojawiających się na krajowym i europejskim rynku spożywczym, a także myśli doktrynalnej (zwłaszcza zagranicznej) i orzecznictwa. Wierzymy, że komentarz ułatwi stosowanie rozporządzenia nr 1924/2006 nie tylko przedsiębiorcom, ale także organom publicznym i konsumentom.

Redaktor naukowa

Agnieszka Szymecka-Wesołowska