Jagielski Jacek, Obywatelstwo polskie. Komentarz do ustawy

Komentarze
Opublikowano: WK 2016
Stan prawny: 1 lipca 2016 r.
Autor komentarza:

Obywatelstwo polskie. Komentarz do ustawy

Autor fragmentu:

Wprowadzenie

1. Od dnia 15 sierpnia 2012 r. w obowiązującym porządku prawnym Rzeczypospolitej Polskiej znajduje się nowa regulacja dotycząca obywatelstwa polskiego, tj. ustawa z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2012 r. poz. 161 z późn. zm.) . Nie trzeba specjalnie uzasadniać, że ze względu na przedmiot unormowania jest to (jak każda zresztą ustawa o obywatelstwie) akt bardzo ważny, a jako nowa regulacja – także bardzo potrzebny i od dłuższego czasu oczekiwany. Zagadnienie obywatelstwa miało i ma (niezależnie od współczesnych dyskusji na temat roli tej instytucji prawnej) znaczny ciężar gatunkowy, dotyka bowiem podstawowych, elementarnych kwestii pozycji prawnej jednostki i jej sytuacji w państwie. Obywatelstwo jest jednym z podstawowych elementów (wyznaczników) publicznoprawnego statusu osoby fizycznej, w dalszej kolejności determinującego jej konkretne sytuacje w różnych dziedzinach spraw. Wagę problematyki obywatelstwa nie tylko konstatuje przy tym doktryna naukowa i rozważania teoretyczne z różnych dyscyplin nauki (w tym w szczególności w zakresie prawa), lecz także dostrzegana ona jest w ogólnym odbiorze społecznym. W powszechnym odczuciu społecznym obywatelstwo jest postrzegane z łatwością jako podstawa posiadania pewnych praw politycznych (np. określone prawa wyborcze), dysponowania określonymi uprawnieniami, niedostępnymi dla osób nieposiadających obywatelstwa (np. odnoszącymi się do zajmowania pewnych stanowisk), możliwości zwracania się o pomoc do placówek dyplomatycznych państwa za granicą, konieczności wypełniania oznaczonych obowiązków czy ponoszenia ciężarów itd. W tym codziennym, potocznym odbiorze obywatelstwo jest więc traktowane jako pewien ważny przymiot jednostki, bez wnikania oczywiście w naturę tego przymiotu i źródło, z jakiego się wywodzi.

Jednocześnie wymiar (zakres) problemów dotyczących materii obywatelstwa i kwestie sposobów ich rozwiązywania nie są oczywiście przesądzone raz na zawsze i podlegają zmianom wynikającym, najogólniej rzecz ujmując, z konieczności uwzględniania zmieniających się uwarunkowań różnorakiej natury, jakie pojawiać się mogą w tym obszarze (np. podjęcie ideowej dyskusji nad istotą i sensem obywatelstwa, jego znaczeniem dla jednostki i państwa, potrzeba rozwiązania konkretnych zagadnień związanych z obywatelstwem, pojawiających się na tle historycznym w odniesieniu do relacji państwo – jego obywatele, którzy obywatelstwo utracili, spojrzenie na instytucję obywatelstwa w kontekście polityki imigracyjnej państwa itd.). Mówiąc innymi słowy, problematykę obywatelstwa cechuje dynamizm w płaszczyźnie teoretyczno-doktrynalnej, politycznej i praktycznej, a w ślad za tym – także w sferze jurydycznej, co w odniesieniu do tej ostatniej oznacza potrzebę podejmowania stosownych zmian w regulacjach prawnych dotyczących obywatelstwa, odzwierciedlających zmieniające się wspomniane uwarunkowania.

2. Powyższa ogólna refleksja w pełni odnosi się do przygotowania i wprowadzenia intersującej nas nowej ustawy o obywatelstwie polskim. Zastąpiła ona dotychczasową, najdłużej (niemalże równo 50 lat) trwającą w tym przedmiocie regulację prawną, tj. ustawę z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353 z późn. zm. Można nadmienić, że wcześniejsze ustawy o obywatelstwie polskim obowiązywały w krótszych okresach. Ustawa z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego funkcjonowała prawie 30 lat (do 19 stycznia 1951 r.), a ustawa z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim – bez mała 12 lat (do 21 sierpnia 1962 r.).

Nowa ustawa o obywatelstwie polskim nie zrodziła się, rzecz jasna, z przypadku, jak też nie wyrosła z jakiejś ogólnej tendencji „odnawiania” regulacji prawnych w dziedzinach związanych ściśle z sytuacją prawną jednostki, lecz wyniknęła z uzasadnionej oceny, że dotychczasowa ustawa o obywatelstwie polskim z 1962 r. pomimo wielu jej nowelizacji przestała już odpowiadać współczesnym potrzebom regulacji prawnej tej fundamentalnej dla statusu jednostki w państwie problematyki, jaką stanowią kwestie obywatelstwa. I nie chodzi tu tylko o to, że rodowód dotychczasowej ustawy wiązał się z innym systemem polityczno-ustrojowym . U źródeł determinujących potrzebę podjęcia nowego unormowania sprawy polskiego obywatelstwa znalazło się wiele istotnych czynników tworzących szerokie i różnorodne przedmiotowo tło towarzyszące dziś problematyce obywatelstwa i poszukiwaniom najlepszych rozwiązań prawnych w tym zakresie.

W pierwszej kolejności warto zwrócić uwagę na pewne zagadnienia ogólnoteoretyczne, doktrynalne związane ze współczesnym postrzeganiem obywatelstwa, w tym zwłaszcza z odpowiedzią na pytanie, czym jest dziś obywatelstwo, jaka jest jego natura, jaką spełnia rolę i jakie ma współcześnie znaczenie z punktu widzenia jednostki i państwa itd. Patrząc na obywatelstwo z tej perspektywy, nietrudno dostrzec, że jest to kategoria niejednorodna i wielowymiarowa. Może być ona rozpatrywana z wielu punktów widzenia i stanowić przedmiot rozważań dla wielu dyscyplin naukowych, jak np. socjologia, politologia, nauki historyczne czy wreszcie prawo (a w szczególności w odniesieniu do takich dziedzin, jak prawo międzynarodowe, konstytucyjne, a przede wszystkim – prawo administracyjne) . W zależności od stosowanej optyki rozpatrywania obywatelstwa różnie będzie się rysować pojmowanie jego istoty (sensu) oraz roli i znaczenia, tudzież perspektyw na przyszłość. W tym różnorakim podchodzeniu do tematyki obywatelstwa można dostrzec jednak pewną generalną linię wspólną. Otóż kiedy mowa o obywatelstwie, to w rozważaniach teoretycznych, naukowych, ale także w codziennym, praktycznym postrzeganiu jest ono kojarzone (odnoszone), najogólniej biorąc, ze związkiem osoby z państwem (jako organizacją), czasami też ze społeczeństwem zorganizowanym w państwo czy też innymi jeszcze zbiorowościami, jak naród, ludność (zamieszkująca na danym terytorium) itd. oraz z sytuacją tej osoby wynikającą z bycia obywatelem, różną od sytuacji osoby, która tego obywatelstwa nie posiada. W zależności od perspektywy, z jakiej jest postrzegane obywatelstwo, różnie akcentowane są przy tym treści (charakter) tej łączności.

Przez pryzmat kategorii obywatelstwa podkreśla się przede wszystkim jednak związek osoby z państwem. Obywatelstwo identyfikuje tu daną osobę jako pozostającą w więzi (w pierwszym rzędzie – formalnej) z tym, a nie innym państwem, z perspektywy obywatelstwa patrzy się też na pozycję prawną tej osoby w państwie (i poza nim) mierzoną prawami i obowiązkami wzajemnymi osoby i państwa, a wreszcie obywatelstwo jest uwzględniane również w perspektywie rozpatrywania zagadnień tożsamości narodowej jednostki oraz jej więzi ze wspólnotą państwową bądź narodową na płaszczyznach: politycznej czy kulturowej.

Wszystko to z kolei prowadzi do obiektywnie bardzo znaczącej roli prawa w odniesieniu do istnienia i kształtowania się obywatelstwa.

3. Obywatelstwo jest bezsprzecznie instytucją prawną, kreowaną w pierwszym rzędzie przez obowiązujący porządek prawny danego państwa, ale skutkującą także poza nim (na płaszczyźnie stosunków międzypaństwowych) i poddaną oddziaływaniu porządku prawnomiędzynarodowego . W tym prawnym charakterze obywatelstwo sięga głęboko w historię (obywatelstwo istniejące w starożytnym Rzymie czy Atenach) i ma za sobą długą drogę rozwojową, a i współcześnie można dostrzec spory dynamizm w zakresie prawnego jego wymiaru.

W tym prawnym obszarze postrzegania obywatelstwa rysuje się wiele istotnych zagadnień, na które w ramach refleksji wprowadzających do analizy obowiązującej ustawy o obywatelstwie polskim warto (choćby tylko wybiórczo, a nie w sposób wyczerpujący) zwrócić uwagę.

Pierwszoplanowym zagadnieniem jest wskazanie (zdefiniowanie), czym jest obywatelstwo jako kategoria prawna i jakie są jej jurydyczne treści. Obywatelstwo, stanowiąc przedmiot regulacji prawnych i będąc w konsekwencji instytucją prawną, nie jest na ogół – jako pojęcie prawne – normatywnie definiowane (czy też choćby bliżej określane). Definicji obywatelstwa nie spotykamy w dotychczasowych polskich regulacjach prawnych dotyczących obywatelstwa, nie zwierają jej też obecne unormowania w tej mierze, tj. ustawa o obywatelstwie polskim. W zdecydowanej większości ustawodawstw obcych również brak jest ustawowego określenia, czym jest obywatelstwo (w ogóle). Niektóre jednak państwa w swoim prawodawstwie dotyczącym obywatelstwa próbują normatywnie opisać, czym jest obywatelstwo. Przykładów w tym zakresie dostarczają regulacje prawne dotyczące obywatelstwa państw powstałych po rozpadzie Związku Radzieckiego. I tak m.in. ustawa o obywatelstwie Kirgistanu definiuje obywatelstwo jako trwały związek osoby z Republiką Kirgiską wyrażający się w istnieniu wzajemnych praw i obowiązków. Ustawa o obywatelstwie Republiki Uzbekistanu stwierdza, że obywatelstwo Republiki Uzbekistanu oznacza stałą polityczną i prawną relację pomiędzy osobą a państwem wyrażającą się we wzajemnym układzie praw i obowiązków. W podobny sposób ujmowane jest w ustawach obywatelstwo Kazachstanu (obywatelstwo Republiki Kazachstanu określa stałą więź polityczno-prawną osoby z państwem, wyrażającą w pełni ich wzajemne prawa i obowiązki), Ukrainy (obywatelstwo Ukrainy to prawny związek jednostki i państwa, który znajduje swoje odbicie we wzajemnych prawach i obowiązkach), a także obywatelstwo Mołdowy, Białorusi czy Armenii .

Wszystkie te przytoczone przykładowo określenia obywatelstwa trudno przecenić z punktu widzenia normatywnego zdefiniowania prawnej istoty tej kategorii. Nie taki zresztą cel przyświecał określaniu obywatelstwa w tym ustawodawstwie. Wydaje się, że zdecydowanie bardziej chodziło tu o pewien efekt polityczny, polegający na podkreśleniu – poprzez zaakcentowanie „własnego” obywatelstwa – niezależności tych państw i ich obywatelstw od dotychczasowych związków z ZSRR .

Próbę generalnego określenia obywatelstwa, oderwanego od konkretnego państwa (państw), spotykamy z kolei w art. 2 pkt a Europejskiej Konwencji o Obywatelstwie z 1997 r. (dalej EKO) , według którego obywatelstwo oznacza prawną więź jednostki z państwem nierozstrzygającą o pochodzeniu etnicznym osoby. Określenie to, co prawda, dotyka najistotniejszego punktu jurydycznego sensu obywatelstwa, tym niemniej trudno traktować je jako zadowalającą normatywną definicję tej instytucji.

Opisanie obywatelstwa jako kategorii prawnej jest przede wszystkim sprawą doktryny, w której od dawna jest prowadzona dyskusja w tej mierze, skutkująca jednak nie jedną, a wieloma propozycjami definiowania treści tej instytucji . Wspólnym elementem spotykanych w piśmiennictwie określeń kategorii obywatelstwa w kontekście jurydycznym jest wskazanie, że obywatelstwo oznacza węzeł prawny łączący jednostkę (osobę fizyczną) z państwem (łączność prawną zachodzącą pomiędzy jednostką a państwem), który rozstrzyga o przynależności (formalnym powiązaniu) tej jednostki do określonego państwa i który wiąże się z istnieniem kompleksu wzajemnych praw i obowiązków jednostki i państwa. Natomiast zróżnicowanie w postrzeganiu istoty obywatelstwa generalnie wynika, po pierwsze, z nadawania różnego charakteru prawnego owemu węzłowi łączącemu jednostkę z państwem (status prawny, stosunek prawny, charakterystyczny przymiot), po drugie, z traktowania wzajemnych praw i obowiązków osoby i państwa jako konsekwencji istnienia formalnej więzi w postaci obywatelstwa bądź też jako elementu treści (istoty) samej instytucji.

Nie wchodząc tu w bliższe rozważania dotyczące sygnalizowanych kwestii i zróżnicowania w ich kontekście pojęcia obywatelstwa, należy zauważyć, że obywatelstwo stanowi kategorię (konstrukcję prawną), która wyraża łączność osoby z państwem, mającą w pierwszym rzędzie charakter więzi formalnoprawnej, przesądzającej o tym, że na gruncie porządku prawnego danego państwa osoba ta wchodzi w skład zbiorowości obywateli tego państwa będącej jego nieodzownym „substratem personalnym” i w tym sensie jest ta osoba przynależna do tego państwa. W tym powiązaniu osoby z państwem wyraża się formalnoprawny aspekt (charakter) instytucji obywatelstwa. Równocześnie ta więź formalnoprawna osoby z państwem stwarza podstawę do zaistnienia i funkcjonowania wzajemnych praw i obowiązków osoby i państwa, co można określić jako materialnoprawną stronę obywatelstwa. Mówiąc innymi słowy, rozstrzygnięcie o istnieniu formalnoprawnej więzi osoby z danym państwem, tj. obywatelstwa w aspekcie formalnoprawnym, jest punktem wyjścia do ukształtowania materialnoprawnej sytuacji osoby jako obywatela danego państwa, różnej od sytuacji osoby, która obywatelem tego państwa nie jest (tj. cudzoziemca).

Konstruując zatem obywatelstwo jako instytucję prawną poprzez wskazanie jego podstawowych (tworzących) w tej mierze elementów, można powiedzieć, że istota obywatelstwa w sensie prawnym sprowadza się do tego, że:

1)

tworzy ono ustanowiony przez wewnątrzpaństwowy porządek prawny węzeł prawny, łączący osobę fizyczną z państwem;

2)

ten węzeł prawny jest względnie trwały w czasie i przestrzeni;

3)

węzeł ten ma charakter formalny, tj. oznaczający tyle, że dana osoba jest obywatelem tego, a nie innego państwa (jest – zwłaszcza w kontekście prawnomiędzynarodowym – przynależna do tego państwa) i przez to stanowi element zbiorowości ludzkiej (obywateli) tworzącej substrat personalny danego państwa;

4)

formalny węzeł prawny obywatelstwa, wyrażający związek osoby fizycznej z państwem, stanowi podstawę dla realizowania ustanowionych przez prawo wzajemnych praw i obowiązków państwa i tej osoby.

Wobec tego przytoczonego, wąskiego ujęcia obywatelstwa, zorientowanego na wydobycie jurydycznej jego istoty podnosi się czasami, że odwołuje się ono do przynależności osoby do państwa, podczas gdy dla współczesnej pozycji jednostki (upodmiotowionej wobec państwa) taka formuła relacji z państwem jest nieadekwatna. Ponadto zwraca się też uwagę, że takie ujęcie nie odzwierciedla w ogóle treści instytucji obywatelstwa, jaką są wzajemne prawa i obowiązki osoby i państwa.

Moim zdaniem wspomniana sprawa niewłaściwych konotacji przynależności to problem nieco przesadzony, a to z tego względu, że nie oznacza ona nic więcej niż tylko zaznaczenie formalnoprawnej łączności osoby z tym właśnie (a nie innym) państwem, zwłaszcza zaś nie oznacza jakiegoś przyporządkowania (czy podporządkowania) pozycji danej osoby państwu na płaszczyźnie praw i obowiązków. Przynależność, czy mówiąc inaczej, formalna łączność osoby z państwem, nie tylko nie ma wydźwięku pejoratywnego, ale ma też wymierny walor, a mianowicie identyfikuje ona osobę na płaszczyźnie prawnomiędzynarodowej, jak również odwołuje się do istnienia zbiorowości naturalnej (i uczestniczenia w niej) zorganizowanej w to państwo.

Gdy chodzi z kolei o powiązanie obywatelstwa z kompleksem wzajemnych praw i obowiązków państwa i osoby fizycznej, to rzeczywiście w poszukiwaniu prawnej istoty tej instytucji nie przyjmuję, że polega ona istnieniu tych praw i obowiązków. Oznaczałoby to bowiem w konsekwencji konieczność rozpatrywania obywatelstwa z uwzględnieniem jakiegoś standardowego „zasobu owych praw i obowiązków”, a w ślad za tym – kwalifikowania zakresu tego obywatelstwa i jego „jakości” („pełności” czy „ograniczoności”) w zależności od kwoty praw i obowiązków . To zaś sprowadzałoby w gruncie rzeczy prawny wymiar obywatelstwa do wymiaru polityczno-prawnego, uzależnionego np. od istniejącego systemu społeczno-politycznego państwa (np. w państwie totalitarnym ze względu na ograniczoną – w porównaniu z państwem demokratycznym – sferą praw i wolności jednostki, należałoby obywatelstwo oceniać jako ułomne, niepełne). Trudno byłoby wówczas mówić o zobiektywizowanej, jurydycznej istocie instytucji obywatelstwa.

Wskazane wąskie, formalne traktowanie obywatelstwa nie odrywa go zupełnie od problematyki praw i obowiązków państwa i jego obywatela; mówimy nawet o „materialnym aspekcie” obywatelstwa. Chodzi natomiast o to, że owa „materialna” strona obywatelstwa stanowi efekt, a nie kwintesencję prawną zaistnienia węzła prawnego łączącego osobę fizyczną z danym państwem.

W rezultacie na istotę obywatelstwa jako instytucji prawnej zasadne jest patrzenie przez pryzmat wynikającego z porządku prawnego (przez ten porządek ustanowionego) formalnego związku jednostki z państwem, wyrażającego przynależność (łączność) tej jednostki (osoby) do państwa albo – inaczej – członkostwo w zbiorowości ukształtowanej jurydycznie jako substrat danego państwa (społeczność, zbiorowość obywateli państwa), który to prawnie istniejący związek stwarza podstawę do wyróżnienia (i kształtowania przez prawo) wzajemnych praw i obowiązków państwa i osoby będącej jego obywatelem. Innymi słowy, obywatelstwo postrzegane w ścisłym jurydycznym wymiarze określa normatywnie ustanowioną więź danej osoby z danym państwem (w przeważającej mierze zobiektywizowaną, tj. niezależną od woli osoby), determinującą prawną sytuację tej osoby (sferę praw i obowiązków) w poszczególnych dziedzinach spraw w ramach relacji z państwem, różną od sytuacji osoby niepozostającej z państwem w tej formalnej więzi, tj. niebędącej obywatelem tego państwa.

Przyjęty sposób traktowania obywatelstwa nie pretenduje oczywiście do wyznaczenia jednolitego rozumienia tej wieloznacznej kategorii. Jak już to było sygnalizowane, kategoria obywatelstwa może być rozważana z różnej perspektywy, co w konsekwencji prowadzi do nadawania jej zróżnicowanych treści. W zaprezentowanym wyżej stanowisku chodzi o wydobycie istoty obywatelstwa jako instytucji prawnej, znajdującej swoje ujęcie w stosownych regulacjach prawnych istniejących w Polsce i innych państwach, które to regulacje mają za główny przedmiot formalnoprawne ustalenie, kto jest obywatelem danego państwa, jak uzyskuje to obywatelstwo i jak może je utracić. Z tych regulacji płynie wyraźne przesłanie, że pierwszorzędną cechą instytucji prawnej obywatelstwa jest to, że wyraża ona właściwie przede wszystkim formalnoprawną łączność osoby z określonym państwem niezależnie od tego, jakie są (na gruncie prawnym) konsekwencje tej łączności w zakresie kształtowania prawnomaterialnej sytuacji osoby pozostającej w więzi obywatelstwa z danym państwem.

Warto przy tym zauważyć, że na płaszczyźnie prawnomaterialnych treści obywatelstwa dochodzić może niekiedy do zamierzonego (przez państwo) rozwarstwienia tej instytucji. I nie chodzi tu jedynie o znane w doktrynie rozróżnienie „obywatelstwa zewnętrznego” i „obywatelstwa wewnętrznego” , lecz o swego rodzaju kategoryzację obywateli w ramach instytucji obywatelstwa, która ma miejsce na gruncie rozwiązań prawnych określonych państw. Idzie mianowicie o to, że w świetle ustawodawstw niektórych państw mamy do czynienia z obywatelstwem traktowanym z perspektywy posiadania pełni praw politycznych oraz obywatelstwem o ograniczonym z tego punktu widzenia wymiarze, przy równoczesnym zachowaniu przynależności państwowej. Zjawisko to znajduje swoje odzwierciedlenie w zróżnicowanej nomenklaturze stosowanej w przepisach prawnych, jak np. (odpowiednio) citizenship i nationality, Bürgerschaft i Staatsangehörigkeit, citoneyettė i nationalitė . Poza tym na podstawie rozwiązań prawnych stosowanych w przedmiocie obywatelstwa można dziś zidentyfikować także różne poziomy obywatelstwa związane z przynależnością do innej niż państwo wspólnoty. To tzw. wielopoziomowe obywatelstwo może się przejawiać w postaci obywatelstwa „podpaństwowego”, tj. na szczeblu np. regionów czy krajów w państwach federacyjnych, jak również obywatelstwa „ponadpaństwowego” , czego podstawowym przykładem jest obywatelstwo Unii Europejskiej.

To ostatnie ma zresztą samoistne, szczególne znaczenie jako jeśli nie determinanta, to przynajmniej jeden z ważkich czynników wpływających na kształtowanie instytucji obywatelstwa w państwach członkowskich UE, w tym i Polski. Chodzi bowiem o to, że obywatelstwo UE jest następstwem obywatelstwa państwa członkowskiego Unii, co w konsekwencji oznacza, iż „ścieżka dojścia” do obywatelstwa unijnego jest wyznaczana przez rozwiązania prawne dotyczące uzyskiwania obywatelstwa państwa – członka UE. Na tym tle rysuje się ważny problem, który rzutować może na rozwiązania prawne w zakresie obywatelstwa państw członkowskich, a który właśnie ilustruje wspomniane wcześniej szersze zagadnienie rozwarstwienia instytucji obywatelstwa krajowego. Polega on na możliwości zgłaszania przez państwa członkowskie Unii Europejskiej oświadczeń informujących, kogo uważają za swoich obywateli, którym w konsekwencji przysługiwać ma status obywateli UE .

4. Skoro obywatelstwo stanowi węzeł prawny, to istotnym problemem pozostaje kwestia jego konkretnego uregulowania w stosownych przepisach prawnych (chodzi o to, kiedy on powstaje i kiedy może być rozwiązany, w jaki sposób jego istnienie bądź brak może być stwierdzany przez właściwe organy itd.). Innymi słowy, bardzo ważne znacznie ma kształtowanie prawnego wymiaru obywatelstwa. Otóż, jak to zostało wspomniane, ten prawny wymiar obywatelstwa jest kształtowany przez porządek prawny wewnątrzpaństwowy; w tym zakresie jest traktowany tradycyjnie jako pozostający w pełnej gestii państwa i stanowiący przejaw jego suwerenności. I chociaż dzisiaj na kwestię swobody państwa w normowaniu jego obywatelstwa patrzy się przez pryzmat pewnych ograniczeń państwowego prawodawcy w tej mierze, to jednak nadal respektuje się zasadę, że państwo samo ustala, kto jest jego obywatelem i w jaki sposób nabywa się i traci to obywatelstwo. Nadal też ta kompetencja państwa jest lokowana w kontekście państwowej suwerenności i to nie tylko doktrynalnie, ale również w unormowaniach prawnych (zwłaszcza prawnomiędzynarodowych) czy orzecznictwie .

W tym ustalaniu podstawowych wyznaczników prawnej (ściśle widzianej) instytucji obywatelstwa państwo nie jest dziś jednakże całkowicie swobodne. Jak zaznaczono wcześniej, działania normodawcze państwa w zakresie określania jego obywatelstwa podlegają pewnym ograniczeniom. Wynikają one zwłaszcza z regulacji prawnomiędzynarodowych. Co prawda, zarówno prawo międzynarodowe, jak i doktryna tego prawa respektują zasadę, że domeną samego państwa jest określanie, kto jest jego obywatelem, to jednak konwencje międzynarodowe mogą ustalać dla państw – stron tych konwencji wiążące reguły dotyczące przyjmowanych przez te państwa rozwiązań w zakresie nabywania i utraty obywatelstwa. Również w umowach dwustronnych państwa mogą zobowiązywać się do respektowania wspólnych ustaleń co do określonych aspektów obywatelstwa odnoszonych do osób – obywateli tych państw .

Na swobodę kształtowania przez państwa ich obywatelstw, a ściślej na ograniczenie tej swobody, wpływają też utrwalone zasady prawa międzynarodowego (tudzież zwyczaje międzynarodowe). Nie jest ich zbyt wiele, ale można tu odnotować np. niebudzącą wątpliwości dyrektywę, wedle której państwo normując swoje obywatelstwo, nie może ingerować w unormowania innych państw w przedmiocie obywatelstwa, czy też zasadę niedopuszczalności naturalizacji wbrew woli osób nią obejmowanych, tudzież torującą sobie mozolnie drogę zasadę (bezwzględną) niepozbawiania obywatelstwa mocą jednostronnego rozstrzygnięcia władzy publicznej.

Wreszcie trzeba zauważyć, że na podejmowane przez państwa regulacje prawne obywatelstwa rzutować mogą (choćby pośrednio) w sposób ograniczający pełną domenę ustawodawcy krajowego również określone idee czy ogólne koncepcje teoretyczne, zwłaszcza idee praw człowieka, przeciwdziałania bezpaństwowości czy koncepcja traktowania obywatelstwa jako prawa podmiotowego jednostki.

Wszystkie powyższe czynniki (ograniczenia) nie podważają generalnej kompetencji państwa do kształtowania instytucji prawnej obywatelstwa (pozostaje to nadal cechą podstawową prawnego wymiaru obywatelstwa), wskazują natomiast, że owa kompetencja nie ma już dziś charakteru bezwzględnego w tym sensie, że reżim prawny obywatelstwa danego państwa nie może być ustanawiany wyłącznie wedle uznania państwa uzasadnianego jego suwerennością.

5. Optyka postrzegania obywatelstwa jako węzła prawnego łączącego osobę z państwem nie sprowadza się dziś li tylko do kwestii kształtu normatywnego ujęcia instytucji obywatelstwa w porządku prawnym danego państwa wraz z dylematami dotyczącymi swobody normodawczej państwa w tym zakresie. Od dłuższego już czasu zagadnienie obywatelstwa w jego prawnym wymiarze jest wzbogacane o różne nowe aspekty. Nie podejmując szerszych rozważań w tym zakresie, warto jednak przynajmniej zasygnalizować niektóre z nich, najczęściej pojawiające się przy rozpatrywaniu dziś problematyki obywatelstwa.

Jednym z nich jest eksponowanie tzw. materialnoprawnej strony obywatelstwa. W tworzących ją prawach i obowiązkach wzajemnych osoby i państwa jest upatrywana jeżeli nie sama istota, to przynajmniej podstawowa treść kategorii obywatelstwa, traktowanej następnie jako status osoby fizycznej określany właśnie przez prawa obywatela. Jak już była o tym mowa we wcześniejszych rozważaniach, takiego podejścia do postrzegania obywatelstwa nie podzielam. Moim zdaniem nie przyczynia się ono wcale do szerszego, pełniejszego objaśnienia obywatelstwa jako instytucji prawnej, lecz wprowadza do jej pojmowania dodatkowe, komplikujące to pojmowanie elementy. W pierwszym rzędzie pojawia się tu zasadnicze pytanie o to, jakie to prawa i obowiązki stanowią niezbędny wyznacznik (determinantę) istnienia prawnej więzi w postaci obywatelstwa, a przynajmniej jakie jest minimum tych praw i obowiązków pozwalających kwalifikować status danej osoby jako obywatela określonego państwa? Bardzo trudne, jeśli wręcz niemożliwe byłoby wskazanie w odpowiedzi na to pytanie jakiegoś uniwersalnego katalogu praw i obowiązków znajdującego odniesienie do instytucji obywatelstwa w ogóle, tj. niezależnie od porządku prawnego, w którym występuje. Ale i patrząc na tę kwestię przez pryzmat poszczególnych porządków prawnych, uzyskanie satysfakcjonującej odpowiedzi, gdy chodzi o ustalenie modelowej formuły praw i obowiązków rozstrzygających o istocie obywatelstwa, jest mało prawdopodobne .

Oprócz wspomnianych trudności z ustaleniem zestawu praw i obowiązków jako jednolitego, zobiektywizowanego wskaźnika treści prawnej identyfikacji obywatelstwa rozumienie istoty obywatelstwa jako związku osoby fizycznej z państwem, postrzeganego przez pryzmat wzajemnych praw i obowiązków państwa i tej osoby, niesie ze sobą jeszcze jeden element, bardziej pogłębiający złożoność tej instytucji i niesłużący jej klarowności. Chodzi mianowicie o to, że takie rozumienie istoty obywatelstwa daje (niepotrzebnie) asumpt do różnicowania i wartościowania obywatelstwa w zależności od kwoty i treści praw i obowiązków, jakie przewiduje prawo wewnątrzpaństwowe dla osób będących obywatelami danego państwa. Możliwa jest więc tu sytuacja, w której na tle oceny kwoty i jakości praw i obowiązków będzie się kwalifikować obywatelstwo jako np. pełniejsze bądź ograniczone, właściwe lub tylko pozorne itd., co oczywiście może z kolei wywoływać spory i dyskusje, zwłaszcza że wspomniane oceny nie odwołują się do zobiektywizowanych kryteriów. Ponadto mogą tu być stawiane dalsze jeszcze pytania, np. jak traktować obywatelstwo osób pozbawionych praw publicznych czy też jak oceniać obywatelstwo członków zbiorowości państwowej w systemach reżimów totalitarnych.

Wszystko to moim zdaniem pozwala kwestionować zasadność tego podejścia do instytucji obywatelstwa, które mierzy (i opisuje) tę instytucję poprzez pryzmat praw i obowiązków obywatelskich i które uwidacznia się jako postępująca tendencja w zakresie ujmowania i przedstawiania istoty obywatelstwa. W konsekwencji daje to asumpt do podtrzymywania zgłoszonego wcześniej poglądu na temat ujmowania obywatelstwa na płaszczyźnie formalnoprawnej, tj. jako ustalonego na gruncie porządku prawnego danego państwa związku (węzła) prawnego danej osoby z danym państwem, którego treść jurydyczna sprowadza się do tego, że owa osoba z perspektywy zarówno wewnątrzpaństwowej, jak i prawnomiędzynarodowej może (powinna) być traktowana jako związana formalnie z tym właśnie państwem (przynależna w ramach tej formalnoprawnej więzi do tego państwa).

Powyższe stanowisko nie oznacza utraty z pola widzenia tego tzw. prawnomaterialnego aspektu obywatelstwa. Chodzi natomiast o to, że owe prawnomaterialne treści (prawa i obowiązki wzajemne państwa i osoby) nie powodują samego zaistnienia prawnej więzi obywatelstwa, lecz są następstwem wcześniejszego wygenerowania tej więzi przez stosowne osobne regulacje prawne porządku wewnątrzpaństwowego, normujące kto jest obywatelem danego państwa oraz kto i w jaki sposób może zostać tym obywatelem. Inaczej mówiąc, obywatelstwo jako ściśle pojmowana instytucja prawna oznacza w swej istocie formalnoprawną więź łączącą osobę z państwem, wykreowaną przez określone, właściwe w tej mierze przepisy prawne. Tak traktowane obywatelstwo stwarza z kolei podstawę do jego rozwinięcia na płaszczyźnie prawnomaterialnej poprzez wskazanie na sferę praw i obowiązków państwa i osoby, zakwalifikowanej uprzednio prawnoformalnie jako właśnie obywatel tego państwa.

6. Innym – poza wskazanym problemem zróżnicowanego postrzegania (definiowania) prawnej istoty instytucji obywatelstwa – bardzo istotnym zagadnieniem (i kierunkiem patrzenia na obywatelstwo) jest lokowanie obywatelstwa w kontekście problematyki praw podstawowych (praw człowieka). Obywatelstwo widziane w tej perspektywie jawi się jako jedno z tych praw, co nie jest zresztą ideą nową, dzisiejszą. Związek między obywatelstwem a prawami człowieka został już podkreślony w uchwalonej w 1948 r. Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, która w art. 15 stwierdza, że „każdy człowiek ma prawo do obywatelstwa”, i że „nikt nie może być arbitralnie pozbawiony swojego obywatelstwa, ani też nikomu nie może być odmówione prawo do zmiany obywatelstwa”. I choć na gruncie przywołanych postanowień nie wykształcił się mechanizm skutecznych gwarancji dla przestrzegania i realizowania przez poszczególne państwa tego prawa do obywatelstwa, to jednak powstał zaczyn dla kształtowania się świadomości istnienia prawa do obywatelstwa jako prawa podmiotowego należącego do kategorii praw człowieka. Problem ten znajduje swoje ujęcie także w innych jeszcze aktach prawa międzynarodowego. Tak np. art. 7 Konwencji Praw Dziecka ONZ z 1989 r. przyznaje każdemu dziecku prawo do obywatelstwa, natomiast Amerykańska Konwencja Praw Człowieka z 1969 r. (weszła w życie w 1978 r.) w art. 20 ust. 1 stwierdza, że „każdy ma prawo do obywatelstwa państwa, na terytorium którego się urodził, jeżeli nie ma prawa do żadnego obywatelstwa”. Prawo każdego człowieka do obywatelstwa deklaruje też Europejska Konwencja o Obywatelstwie ż 1997 r., stwierdzając w art. 4a, że każdy ma prawo do obywatelstwa. Wreszcie prawo do obywatelstwa znajduje swoje odzwierciedlenie również na gruncie orzecznictwa .

Przyjęcie takiej kwalifikacji obywatelstwa i uznania prawa do obywatelstwa pociąga za sobą określone konsekwencje odnośnie do wielu aspektów tej instytucji. W pierwszym rzędzie toruje drogę do poglądu, że aczkolwiek regulacja obywatelstwa należy nadal do państwa (jako atrybut jego suwerenności), to jednak państwo nie ma całkowitej swobody w tym względzie i powinno w tej regulacji unikać rozwiązań, które pozbawiałyby jednostkę prawa do obywatelstwa. Innymi słowy, z traktowania obywatelstwa (prawa do obywatelstwa) płyną określone dyrektywy dotyczące kształtowania prawa o obywatelstwie danego państwa, jak np. dotyczące naturalizacji czy pozbawiania obywatelstwa.

Chodzi tu przede wszystkim o zakaz rozwiązań w przedmiocie utraty obywatelstwa polegających na dopuszczaniu możliwości pozbawienia obywatelstwa jednostronnym rozstrzygnięciem władzy publicznej czy też dopuszczeniu do sytuacji, w której w wyniku utraty obywatelstwa osoba staje się bezpaństwowcem.

Choć prawo do obywatelstwa od dawna znajduje swoje odzwierciedlenie (i swego rodzaju gwarancje) przede wszystkim na płaszczyźnie wspomnianych dyrektyw związanych z unikaniem bezpaństwowości, to jednak dziś coraz bardziej są akcentowane też inne jeszcze aspekty istnienia i realizowania tego prawa, traktowane jako określone zakazy, postulaty, wskazania w odniesieniu do regulowania przez państwa problematyki ich obywatelstw. Można tu przywołać np. zakaz dyskryminacji w zakresie dostępu do obywatelstwa oznaczający niedopuszczalność stosowania rozwiązań prawnych uniemożliwiających czy ograniczających uzyskanie obywatelstwa danego państwa (w drodze np. naturalizacji) ze względu na rasę, kolor skóry, język, religię itp., dyrektywę unikania arbitralności w kwestiach pozbawiania obywatelstwa mocą jednostronnego rozstrzygnięcia władzy publicznej czy odmowy nadania obywatelstwa, postulat tworzenia ułatwień w nabywaniu obywatelstwa przez cudzoziemców określonych kategorii itd.

Warto też zauważyć, że uznanie prawa do obywatelstwa i traktowanie go w kategorii praw człowieka rzutuje (a w każdym razie może rzutować) na podejście do istotnej kwestii w obrębie problematyki obywatelstwa, a mianowicie problemu wielokrotnego obywatelstwa. Zjawisko wielokrotnego obywatelstwa tradycyjnie było postrzegane jako z wielu względów niekorzystne i przez to niepożądane, a i dziś – pomimo zauważalnej tendencji, głównie na płaszczyźnie międzynarodowej, do odchodzenia od zdecydowanie negatywnej oceny tego zjawiska i restrykcyjnego stanowiska w zakresie jego dopuszczalności – trudno stwierdzić, że wielokrotne obywatelstwo osób jest doktrynalnie i w praktyce normodawczej państw, tudzież regulacjach prawnomiędzynarodowych w pełni, bez żadnych zastrzeżeń akceptowane . Prawo do obywatelstwa może wspierać bez wątpienia tendencję do akceptacji wielokrotnego obywatelstwa. Skoro bowiem uznajemy prawo do obywatelstwa opartego na określonych podstawach prawnych, choćby wynikających z porządków prawnych różnych państw, to tym samym powinniśmy uznawać prawo do posiadania wielu obywatelstw, jeśli osoba jest do nich uprawniona przez regulacje prawne więcej niż jednego państwa. W ten sposób konsekwencją akceptacji prawa do obywatelstwa w wymiarze uniwersalnym jest akceptacja prawa do obywatelstwa w ramach konkretnych, tj. w odniesieniu do konkretnej osoby i jej sytuacji prawnej w przedmiocie obywatelstwa, osadzonej w porządku normatywnym nie tylko jednego państwa, lecz także wielu państw (i to przy wszystkich zastrzeżeniach co do istnienia pewnych niedogodności – zwłaszcza w stosunkach międzypaństwowych, ale nie tylko – jakie niesie ze sobą wielokrotne obywatelstwo).

Prawo do obywatelstwa postrzegane jako prawo człowieka, prawo podmiotowe jednostki nie może być natomiast pojmowane w sposób równoznaczny z publicznym prawem podmiotowym w rozumieniu prawnoadministracyjnym, tzn. zakładającym istnienie roszczenia prawnego (ze strony osoby) wobec władzy publicznej, i to każdego państwa, o uzyskanie obywatelstwa tego państwa (np. roszczenie o nadanie obywatelstwa). Prawo do obywatelstwa określonego państwa podlega urzeczywistnieniu (realizacji) jedynie na podstawie właściwych przepisów o obywatelstwie tego państwa.

Jak widać prawo do obywatelstwa (kwalifikowane w kategorii praw człowieka) ma wymiar ogólny, bardziej „ideowy” niż ściśle jurydyczny, tj. przejawiający się w postaci konkretnego prawa jednostki w jej konkretnej sytuacji (np. prawa skutecznego domagania się naturalizacji w związku z zamieszkiwaniem przez jakiś czas w danym państwie czy też przyznania obywatelstwa w związku ze statusem apatrydy). Urzeczywistnianie prawa do obywatelstwa przejawia się na płaszczyźnie oddziaływania wobec państw i ich regulacji dotyczących obywatelstwa, które to oddziaływanie ma charakter dyrektywno-postulatywny, tj. w swych treściach zawiera wskazania co do określonych rozwiązań prawnych w materii obywatelstwa związanych z uznawaniem prawa do obywatelstwa i tworzących swego rodzaju „gwarancje” jego respektowania w porządku prawnym poszczególnych państw. Znaczenie i „siła wpływu” tych wskazań są zróżnicowane, zależne od źródła, z jakiego pochodzą: inny wydźwięk mają tu np. wypowiedzi doktrynalne lub stanowiska wyrażane w orzecznictwie, a inna jest też moc wspomnianych wskazań zawartych np. w konwencjach międzynarodowych.

Generalnie rzecz ujmując, prawo do obywatelstwa (kwalifikowane jako prawo człowieka) w kontekście instrumentów jego realizacji pozostaje bardziej deklaracją dążenia do zapewnienia pożądanego statusu jednostki (posiadania obywatelstwa) niż konkretnym normatywnie ukształtowanym jej prawem, popartym jurydycznymi możliwościami jego wyegzekwowania. Mimo że prawo do obywatelstwa nie niesie ze sobą określonego uprawnienia, a zwłaszcza roszczenia prawnego osoby o obywatelstwo, skutecznego wobec każdego państwa, to jednak postrzeganie obywatelstwa z perspektywy praw człowieka umacnia pozycję jednostki na płaszczyźnie obywatelstwa. Pojawia się tu wszakże znak zapytania co do całkowicie swobodnego „dysponowania przez państwo swoim obywatelstwem”, a w ślad za tym możliwe podejście, że obywatelstwo nie jest „łaską” ze strony państwa, lecz należnym od państwa (w określonych warunkach) atrybutem jednostki. Oczywiście wszystko to wymaga odpowiedniego „przełożenia” na regulacje prawne dotyczące obywatelstwa, co stanowi nowe wyzwanie dla ustawodawstw w obszarze tej problematyki.

7. Doktryna praw człowieka rzutuje na obywatelstwo w inny jeszcze sposób, a mianowicie prowadzi – a w każdym razie może prowadzić – do przewartościowania roli obywatelstwa jako wyróżnika prawnego statusu jednostki w państwie. Rzecz w tym, że rozwój systemu praw człowieka sprawia, że coraz więcej różnych wolności i praw jest adresowanych do każdej osoby znajdującej się pod jurysdykcją danego państwa. To zaś oznacza, że kategoria obywatelstwa określająca przynależność osoby do państwa i związany z tym zestaw uprawnień i obowiązków traci na znaczeniu, gdy chodzi o determinowanie sytuacji (statusu) tej osoby w państwie, skoro z określonych praw może korzystać także cudzoziemiec. Innymi słowy, obywatelstwo z perspektywy praw człowieka i podstawowych wolności nie ma już tego zasadniczego waloru kryterium odróżniania statusu jednostki jako „swojej” z punktu widzenia państwa od statusu jednostki „obcej”, tj. cudzoziemca. Można powiedzieć, że w pewnym stopniu zatraca się ostrość przeciwstawiania statusu obywatela statusowi cudzoziemca, które to przeciwstawieństwo tradycyjnie stanowiło do tej pory główny identyfikator roli instytucji obywatelstwa . W rezultacie przyjdzie się zmierzyć z pytaniem, jaką w tej sytuacji rolę pełni obywatelstwo w odniesieniu do pozycji osoby w państwie i w czym tkwi wartość bycia obywatelem? Są to niewątpliwie kwestie ważkie, warte szerszej refleksji.

Nie wchodząc jednakże w tym miejscu w szerszą dyskusję w tej materii, moim zdaniem trzeba tu zwrócić uwagę na pewne dość istotne momenty. Po pierwsze, choć bezsprzecznie na tle rozwoju doktryny praw człowieka można dostrzec – jako tendencję – zbliżanie się (powolne) sytuacji obywatela i cudzoziemca, to jednak zrównanie ich pozycji wychodzi poza osiągalny horyzont czasowy. Jest to proces, który zresztą wcale nie musi doprowadzić do wyraźnego eliminowania różnic między sytuacją obywatela i cudzoziemca w danym państwie. Po drugie, uwzględniając nawet dynamiczny rozwój koncepcji praw człowieka i rozszerzania na tym tle uprawnień właściwych zarówno obywatelom, jak i cudzoziemcom, można postawić pytanie, czy mieści się w tym pełna swoboda wjazdu i pobytu osób na terytorium danego państwa. Ten nieskrępowany wjazd i pobyt jest atrybutem obywatelstwa. Czy wedle koncepcji praw człowieka odnosi się także w pełni co cudzoziemców? Jak pokazują dotychczasowe rozwiązania prawne oraz praktyka, odpowiedź jest negatywna . Co więcej, nic nie wskazuje na jakieś rychłe zmiany w tym zakresie; można dostrzegać raczej tendencję odwrotną, tj. ograniczanie możliwości przyjmowania imigrantów. Doświadczenia ze swobodą przemieszczania się osób w obrębie UE nie podważają tej ogólnej oceny. Tak więc na gruncie możliwości nieskrępowanego wjazdu do danego państwa i pobytu (zamieszkania) na jego terytorium obywatelstwo nadal ma znaczenie podstawowe i decydujące. Po trzecie, niezależnie od wpływu rozwoju praw człowieka na znaczenie obywatelstwa postrzeganego na poziomie wewnątrzpaństwowym pozostaje istotne znaczenie obywatelstwa w zakresie statusu jednostki na płaszczyźnie prawnomiędzynarodowej i stosunków pomiędzy państwami.

Z powyższych refleksji płynie pewien ogólny wniosek, że dynamiczny rozwój doktryny praw człowieka bezsprzecznie oddziaływa na problematykę obywatelstwa, stanowiąc jedną z ważniejszych dziś determinant zarówno teoretyczno-prawnego podejścia do instytucji obywatelstwa, jak i normatywnego kształtowania w ramach swobody prawodawczej państw (ograniczonej, a nie całkowitej) oraz stosowania w praktyce rozwiązań w przedmiocie obywatelstwa przyjętych w porządkach prawnych tych państw. Można dodać, że lokowanie obywatelstwa w kontekście praw człowieka nie tylko nie deprecjonuje roli i znaczenia tej instytucji prawnej, ale wręcz zdaje się podnosić jej rangę poprzez podkreślenie prawa do obywatelstwa i zaliczenie go do rzędu praw podstawowych jednostki.

8. Sygnalizowane dotychczas nowe uwarunkowania, w jakich występuje problematyka obywatelstwa i przez pryzmat których przychodzi dziś spoglądać na tę instytucję, mogą siłą rzeczy prowadzić do pytania: czy, a jeśli tak, to w jakim stopniu, zmienia się ewentualnie istota obywatelstwa oraz jego rola i znaczenie? W tej sprawie można oczekiwać szerokiej dyskusji, jednakże moim zdaniem wspomniane uwarunkowania nie dają podstaw do wprowadzania jakichś koniecznych rekonstrukcji w ujmowaniu prawnego wymiaru obywatelstwa. Przede wszystkim nie ulega wątpliwości, że ten nowy kontekst rozpatrywania obywatelstwa nie prowadzi w żadnej mierze do podważenia obywatelstwa jako instytucji prawnej, której sens tkwi w istnieniu prawnej więzi osoby z państwem, wyrażającej formalną łączność tej osoby z danym państwem i generującą w konsekwencji wzajemne prawa i obowiązki. Mogą one oddziaływać w większym lub mniejszym zakresie na podejście do unormowań dotyczących obywatelstwa w ramach krajowych porządków prawnych, tworząc w tej mierze pewne ograniczenia swobody państwa w regulowaniu problematyki obywatelstwa (limitacja swobody kształtowania przez państwo swojego obywatelstwa), ustanawiając określone standardy i wytyczając pożądane kierunki rozwiązań (jak choćby np. ten, który oznacza konieczność wystrzegania się takich rozwiązań, które kreowałyby bezpaństwowców).

Ten nowy kontekst rozpatrywania obywatelstwa nie tylko nie prowadzi do zmiany w odbiorze jego zasadniczej istoty jako instytucji prawnej, lecz także nie wywołuje jakichś istotnych zmian co do znaczenia i roli tej instytucji. Obywatelstwo pozostaje nadal instytucją nieodzowną z punktu widzenia państwa, tworzy wszakże więź, która zapewnia mu „substrat personalny” jako organizacji. Patrząc zaś z drugiej strony, państwo jest organizacją zbiorowości, społeczeństwa, które muszą pozostawać z nim w związku, skoro państwo jest wytworem tej zbiorowości (społeczeństwa).

Obywatelstwo pozostaje najbardziej wyrazistym – i przez to głównym – wyznacznikiem, kto przynależy do wspólnoty państwowej, tak w sensie prawno-państwowym, jak i w innych płaszczyznach, np. politycznej czy kulturowej. Obywatelstwo dalej jest stosowane jako rudymentarne kryterium odróżniania „swojego” od obcego, czyli cudzoziemca (wystarczy spojrzeć na definiowanie cudzoziemców przez różne porządki prawne państw: cudzoziemiec to osoba, która nie posiada obywatelstwa danego państwa).

W obywatelstwie wyraża się też sposób identyfikacji tożsamości narodowej, co więcej – obywatelstwo staje się często instrumentem budzenia i realizowania tendencji narodowych, tudzież rozwiązywania problemów państwowo-narodowych (np. gdy państwo traktuje diasporę narodową przez pryzmat obywatelstwa tego państwa).

W rezultacie trudno byłoby dziś wskazać, jakim innym rodzajem więzi z państwem mogłaby być zastąpiona prawna konstrukcja tej więzi w postaci obywatelstwa. Owszem, w doktrynalnych rozważaniach w tym przedmiocie, jak również w praktycznych rozwiązaniach pojawiają się koncepcje i instytucje konkurencyjne dla obywatelstwa i jego funkcji, a zwłaszcza tej, która przejawia się w wyrażaniu więzi (łączności) z państwem, tudzież narodem zorganizowanym w państwo. Wśród tych nowych koncepcji dotyczących obywatelstwa można wskazać m.in. tzw. obywatelstwo postnarodowe (postnational citizenship), którego bazą (zastępczą wobec obywatela państwowego) jest „status rezydenta w danym państwie”, „obywatelstwo kulturowe” (multicultural citizenship) odwołujące się do utrzymywania przez imigrantów w ramach obywatelstwa państwowego odrębności kulturowej, czy też wreszcie „quasi-obywatelstwo” (obywatelstwo rozmyte, fuzzy citizenship), ujmujące zjawisko przyznawania preferencyjnego traktowania członkom diaspor narodowych .

W te próby formułowania nowych koncepcji obywatelstwa wykraczających poza tradycyjne konstrukcje prawne w tym przedmiocie wpisują się także, realizowane w postaci regulacji prawnych, idee tzw. przywilejów ojczyźnianych („kart narodowych”). Chodzi tu o rozwiązania prawne podejmowane w ustawodawstwach niektórych państw, które w swych treściach ustanawiają preferencje dla członków diaspor narodowych tych państw . Ma to służyć odbudowywaniu czy też wzmacnianiu związku z macierzystym państwem osób należących do wspólnoty narodowej, ale niebędących obywatelami tego państwa. Te rozwiązania prawne kształtujące wspomniane przywileje ojczyźniane (karty narodowe) niosą ze sobą z pozoru pewien powiew substytucji wobec prawnej instytucji obywatelstwa, ale w gruncie rzeczy w żadnej mierze nie są wobec niej konkurencyjne. Ich sens i znaczenie widzieć trzeba nie tyle w zastępowaniu więzi prawnej w postaci obywatelstwa, ile raczej w poszukiwaniu innych jeszcze – poza formalnoprawnym węzłem obywatelstwa – związków z państwem osób należących do wspólnoty narodowej zorganizowanej w to państwo. Choć motywy tworzenia tego rodzaju więzi osoby z państwem mogą być (i oczywiście są) bardzo różne, to w gruncie rzeczy uzupełniają one obywatelstwo na płaszczyźnie łączności w ramach wspólnoty narodowej (rozszerzając tę łączność), a nie podważają instytucji obywatelstwa.

Na tle tych wszystkich uwarunkowań, w jakich dziś przychodzi patrzeć na obywatelstwo, i uwzględniając wynikający stąd ferment koncepcyjny dotyczący istoty i znaczenia obywatelstwa, może pojawić się refleksja co do przyszłości tej instytucji. Chodzi tu, generalnie rzecz biorąc, o odpowiedź na pytanie, czy ta zmieniająca się optyka widzenia obywatelstwa nie uzasadnia tezy o postępującym schyłku tej instytucji. Moim zdaniem taka ocena jest chybiona. Niewątpliwie obywatelstwo jawi się jako „instytucja w rozwoju”, na której wymiar wpływ mają dziś coraz to różne czynniki w postaci koncepcji doktrynalnych, rozwiązań prawnych, problemów praktycznych itd. To pozostawanie „w rozwoju” i dynamizm ujawniania się coraz to nowych aspektów obywatelstwa nie mogą być jednakże odczytywane jako schyłek tej instytucji prawnej w ogóle. Pogląd o zanikającym znaczeniu i roli obywatelstwa nie znajduje oparcia ani na gruncie rozwoju praw człowieka, ani też na tle koncepcji czy rozwiązań prawnych będących rzekomą konkurencją dla obywatelstwa.

Rozwój praw człowieka zbliża, co prawda, pozycję obywatela i cudzoziemca na wielu płaszczyznach, ale do znaku równości między tymi pozycjami daleko. Na gruncie normatywnym można nadal wyróżniać prawa, które wynikają (wiążą się) z posiadania obywatelstwa. Nie można też tracić z pola widzenia, że prawna kategoria obywatelstwa generuje nie tylko uprawnienia, lecz także obowiązki (w doktrynie praw człowieka wypełniające niejako drugi plan).

Gdy chodzi zaś o wspomnianą „konkurencję” dla obywatelstwa na płaszczyźnie teoretyczno-koncepcyjnej, jak też w postaci określonych rozwiązań prawnych, jak wzmiankowane „karty ojczyźniane” (narodowe), to jest to konkurencja słaba, mało przekonywująca, w istocie niepodważająca w żadnej mierze sensu i roli instytucji prawnej obywatelstwa.

Konkludując, wszystkie omówione pokrótce elementy podejścia do prawnej instytucji obywatelstwa, osadzone we współczesnych uwarunkowaniach prawnych i pozaprawnych, nie podważają moim zdaniem racji bytu tej instytucji, przynajmniej w najbliższym, dającym się przewidzieć horyzoncie czasowym. Oczywiście nie znaczy to, że obywatelstwo należy traktować jako instytucję spetryfikowaną i niezmienną (nawet w jej wymiarze stricte jurydycznym). Wprost przeciwnie, obywatelstwo jako (o czym wzmiankowano wcześniej) „instytucja w rozwoju” niesie za sobą problem jej przemian, ewolucji prawnej istoty i znaczenia pod wpływem zmieniających się warunków, z którymi ta instytucja jest ściśle związana. Te przemiany powinny być monitorowane i dyskutowane, ale w intencji ulepszania konstrukcji obywatelstwa, podnoszenia standardów jej dotyczących, doskonalenia rozwiązań prawnych itd., a nie poszukiwania argumentacji i uzasadnień tezy o postępującej utracie racji bytu obywatelstwa i zmierzchu tej instytucji prawnej. Krótko mówiąc, obywatelstwo przy wszystkich aspektach dotyczących jego pojmowania, a także odnoszących się do roli i znaczenia, mających niejednokrotnie na tle dzisiejszych uwarunkowań charakter dyskusyjny, pozostaje nadal podstawową konstrukcją prawną, służącą ujęciu relacji osoby z państwem zarówno w układzie wewnętrznym: osoba – państwo, jak i w układzie zewnętrznym, tj. na płaszczyźnie stosunków międzypaństwowych (szerzej: międzynarodowych), w kwestiach, w których elementem istotnym jest status określonej osoby z punktu widzenia jej związku z tym bądź innym państwem. Nie ulega też wątpliwości, że instytucja prawna obywatelstwa pozostaje nadal jedną z głównych („wyjściowych”) determinant sytuacji (pozycji) jednostki w danym państwie.

9. Przedstawione (w dużym skrócie) główne i najbardziej – jak się wydaje – charakterystyczne problemy dotyczące współczesnego podejścia do istoty obywatelstwa oraz rozpoznawania jego roli i znaczenia, stanowią ogólny, szeroki teoretyczno-doktrynalny (acz z potencjalnymi konsekwencjami w sferze praktycznej) kontekst, towarzyszący nowej regulacji prawnej dotyczącej obywatelstwa polskiego (tj. ustawie o obywatelstwie polskim z 2009 r.). Kontekst ten nie był bez znaczenia dla wypracowania wielu rozwiązań w nowym prawie o obywatelstwie polskim. Tak np. w związku z dążeniem do przeciwdziałania powstawaniu bezpaństwowości ustawodawca zrezygnował z wymogu dostarczania przez cudzoziemca występującego o nadanie obywatelstwa polskiego poświadczenia utraty swego dotychczasowego obywatelstwa, przy uznaniu za obywatela polskiego zastosowana została w zasadzie konstrukcja związania administracyjnego, co nawiązuje do idei prawa do obywatelstwa i traktowania go w kategorii praw człowieka (z tą ideą zdaje się też korespondować zdecydowane poszerzenie dostępu do obywatelstwa polskiego), przyjęta została instytucja przywracania obywatelstwa, która w tle ma odrzucenie możliwości pozbawiania obywatelstwa mocą jednostronnych aktów władzy publicznej (ewidentnie wyrażają to stanowisko przepisy ustawy unieważniające akty pozbawiające obywatelstwa polskiego określonych osób) itd.

Obok wspomnianego ogólnego tła w postaci dzisiejszego oglądu problematyki obywatelstwa, charakterystycznego różnymi nowymi akcentami (teoretycznymi, doktrynalnymi), na tworzenie nowej regulacji prawnej odnoszącej się do obywatelstwa polskiego wpływ miały – jako zresztą konkretne uwarunkowania – regulacje prawnomiędzynarodowe dotyczące tej materii. Chodzi tu o konwencje i umowy międzynarodowe, które Polska ratyfikowała i które w świetle obowiązującego konstytucyjnego systemu źródeł prawa są elementem składowym porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej . Wśród nich zasadnicze znaczenie należy przypisać Europejskiej Konwencji o Obywatelstwie , którą Polska podpisała, lecz do tej pory nie ratyfikowała. Tym niemniej Konwencja (jej postanowienia) stanowiła bardzo istotny punkt odniesienia dla prac nad nową ustawą o obywatelstwie polskim, podjętych i przeprowadzonych w latach 1999–2001, do tej Konwencji odwoływał się też projekt ustawy z 2008 r. przyjęty ostatecznie jako obowiązująca obecnie ustawa o obywatelstwie polskim . W uzasadnieniu do projektu obowiązującej ustawy czytamy, że jest on zgodny z „zasadami wyrażonymi w Europejskiej Konwencji o Obywatelstwie” oraz że „opiera się on na podstawowych zasadach zawartych w EKO, w szczególności na zasadzie wyrażającej prawo każdego człowieka do obywatelstwa”, z tym że „realizacja tego prawa nie prowadzi jednak do stworzenia szerokich możliwości nabycia obywatelstwa, na przykład w drodze naturalizacji obligatoryjnej, czy też odzyskiwania obywatelstwa polskiego przez określone kategorie cudzoziemców” .

Te inspiracje zasadami EKO i dążenie do ich dochowania widać wyraźnie w wielu konkretnych rozwiązaniach obowiązującej ustawy o obywatelstwie polskim. Przykładowo można wskazać wprowadzenie możliwości nabycia obywatelstwa przez przysposobienie, szerokie otwarcie dostępu do obywatelstwa polskiego poprzez instytucję uznania za obywatela polskiego (wraz z pełnymi gwarancjami w tym przypadku prawa do procedury administracyjnej oraz prawa do sądu), stworzenie (zalecane przez zasady EKO) dogodniejszych warunków ubiegania się o obywatelstwo polskie dla uchodźców, apatrydów, dzieci obywateli polskich, małżonków obywateli polskich itd.

Oprócz EKO elementem kontekstu prawnomiędzynarodowego, na tle którego kształtowana była nowa regulacja prawna dotycząca obywatelstwa polskiego, były też w jakimś stopniu unormowania prawa Unii Europejskiej i orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE). Przy czym wpływ tego czynnika widać trzeba jako oddziaływanie o charakterze pośrednim. Prawo wspólnotowe nie reguluje zagadnienia obywatelstw państw członkowskich Unii, pozostawiając tę materię do swobodnego unormowania samym państwom. Deklaracja w sprawie obywatelstwa państwa członkowskiego dołączona do Traktatu z Maastricht wyjaśniła, że kwestia posiadania przez daną osobę państwa obywatelstwa państwa członkowskiego jest rozstrzygana wyłącznie na podstawie prawa krajowego tego państwa.

Równocześnie trudno jednak nie dostrzegać w ogóle oddziaływania prawa (i orzecznictwa) unijnego na instytucję obywatelstwa polskiego. Choć to odziaływanie nie przebiega po prostej bezpośredniej linii, to z pewnością prawo, jak też orzecznictwo unijne stanowią punkt odniesienia, który nie może być ignorowany przez prawodawcę krajowego tworzącego reżim prawny w zakresie obywatelstwa. Tak np. nie można w tej mierze pomijać obywatelstwa Unii Europejskiej i jego ścisłej łączności z obywatelstwem krajów członkowskich UE czy też płynących z prawa UE ułatwień w nabywaniu obywatelstwa przez obywateli innych państw członkowskich UE . I choć rozwiązania prawa unijnego w tym zakresie nie mają charakteru wiążącego, to przecież państwa członkowskie nie mogą przy regulowaniu (z założenia swobodnym) materii ich obywatelstwa nie brać ich pod uwagę (co dotyczy również orzecznictwa), choćby tylko jako inspiracji własnych rozwiązań, kierunkowych wytycznych czy ogólnych, ideowych wyznaczników.

10. Mówiąc o uwarunkowaniach, z jakich wyrosła obowiązująca nowa ustawa o obywatelstwie polskim, trzeba – obok omawianych wcześniej pokrótce ogólnych prawnych i doktrynalnych odniesieniach – wspomnieć także o przesłankach osadzonych w konkretnym polskim kontekście. Jedną z nich był argument, iż ustawa, pochodząca z epoki Polski Ludowej, wyczerpała swą „moc regulacyjną” obywatelstwa polskiego w dzisiejszych nowych warunkach i że w tej nowej rzeczywistości zagadnienie obywatelstwa wymaga odmiennego, nowoczesnego unormowania .

Istotnie, dotychczasowa ustawa o obywatelstwie polskim z 1962 powstała w zupełnie odmiennych warunkach polityczno-ustrojowych i była determinowana określonymi celami i założeniami, wśród których niejako wytyczną nadrzędną było zamknięcie różnych kwestii dotyczących obywatelstwa polskiego związanych z okresem powojennym, zmianami terytorialnymi i przemieszczeniami ludności w konsekwencji tych zmian, procesami repatriacyjnymi, podjęciem unormowań międzypaństwowych w tym zakresie (zwłaszcza ze Związkiem Radzieckim) itd. Ustawa z 1962 r. miała w założeniu tworzyć stabilną i trwałą regulację w przedmiocie obywatelstwa polskiego, niejako „podsumowującą” dotychczasowe problemy tego obywatelstwa i odnoszące się do nich unormowania prawne, obliczoną na przyszłość. Ale owa przyszłość problematyki obywatelstwa obejmowała zupełnie inny niż obecnie wymiar faktyczny tej problematyki. Tak np. nieporównywalnie większa jest dziś atrakcyjność polskiego obywatelstwa dla cudzoziemców, m.in. za sprawą ścisłego związku obywatelstwa Rzeczypospolitej Polskiej z obywatelstwem Unii Europejskiej, jak również z tego powodu, że Polska coraz częściej jest traktowana przez imigrantów jako kraj docelowy, a nie tylko „przystankowy” w drodze do krajów Europy Zachodniej.

Ponadto, mimo licznych nowelizacji, regulacja tej ustawy przestała odpowiadać współczesnym standardom dotyczącym obywatelstwa, generowanym przez wspomniane wyżej nowe tendencje w postrzeganiu i traktowaniu tej instytucji, a akceptowanym szeroko w Polsce, zarówno w podejściu politycznym (i praktycznym), jak i w doktrynalno-naukowej refleksji. W grę wchodziły tu także potrzeby unormowania określonych zagadnień (występujących w życiu społecznym) pomijanych do tej pory z perspektywy problematyki obywatelstwa polskiego (jak np. włączenie przysposobienia dziecka do form nabycia obywatelstwa z mocy prawa czy wprowadzenia możliwości powrotu do obywatelstwa polskiego) bądź też wymagających nowego obecnie spojrzenia (jak np. kwestia obywatelstwa dziecka urodzonego z rodziców, z których jedno jest obywatelem polskim, drugie zaś posiada obywatelstwo innego państwa).

U źródeł podjęcia nowej ustawy o obywatelstwie polskim znalazła się też konieczność odniesienia się do wielu problemów ujawniających się w dzisiejszych realiach widzianych na płaszczyźnie pewnych wyzwań praktycznych, politycznych, jak również w przestrzeni prawnej. Tytułem przykładu można tu przywołać zagadnienie wielokrotnego obywatelstwa, a ściślej postulat respektowania podwójnego obywatelstwa (a w ślad za tym odstąpienia od zasady wyłączności obywatelstwa polskiego), zgłaszany przez środowiska Polonii, zwłaszcza ze Stanów Zjednoczonych i Kanady, i będący przedmiotem dyskusji w trakcie prac nad nową regulacją prawną obywatelstwa polskiego, jak również zagadnienie dostępności do obywatelstwa polskiego, m.in. w kontekście jego znaczenia jako determinanty obywatelstwa Unii Europejskiej.

Osobno zaś trzeba także wspomnieć o problemie „zaszłości historycznych” w zakresie obywatelstwa polskiego i „rozliczeń z przeszłością” w tym zakresie. Chodzi tu o sprawy obywatelstwa polskiego osób, które to obywatelstwo utraciły niezależnie od swej woli bądź też na warunkach „woli wymuszonej”. Wobec tych osób państwo polskie po 1989 r. przejęło swego rodzaju „dług”, polegający na tym, że w swoim czasie niedostatecznie upominało się o swoich obywateli, tudzież że w pewnych historycznych momentach przyczyniło się swymi działaniami do utraty obywatelstwa polskiego wielu osób wbrew ich rzeczywistej woli . W dyskusji nad potrzebą i kierunkami nowej regulacji obywatelstwa ten nurt „rozliczeń z przeszłością” i „konieczności zadośćuczynienia” za te wszystkie utraty obywatelstwa polskiego, zaistniałe bez świadomego, wolitywnego przyczynienia się samych zainteresowanych, zaznaczał się bardzo silnie, doprowadzając m.in. do wykreowania i ujęcia w ustawie instytucji przywrócenia obywatelstwa .

11. Zakotwiczona w tych wszystkich przypomnianych wyżej dość szerokich i różnych uwarunkowaniach wpływających – w niejednakowym zresztą stopniu – nie tylko na potrzebę, lecz także na merytoryczne kierunki (założenia) rozwiązań prawnych, nowa regulacja ustawy z 2009 r nie rewolucjonizuje jednakowoż polskiego prawa o obywatelstwie. Z punktu widzenia treści rozwiązań prawnych stanowi ona wyraźny przykład łączenia tradycyjnych konstrukcji z nowymi koncepcjami i towarzyszącymi im instytucjami prawnymi w interesującej nas dziedzinie prawa o obywatelstwie polskim. Patrząc z kolei na ustawę przez pryzmat zakresu przedmiotowego i szczegółowości unormowań, można skonstatować, iż pretendować ona może do aktu normatywnego kompleksowo (i wyczerpująco) ujmującego zagadnienia polskiego obywatelstwa i obliczonego w tym unormowaniu nie na załatwienie doraźnych spraw, lecz na ustanowienie regulacji prawnej przeznaczonej do stosowania w horyzoncie czasowym, nielimitowanym jakimiś doraźnymi wyznacznikami . Równocześnie zakres regulacji tego nowego prawa o obywatelstwie pozostaje w tradycyjnej formule, tzn. określenia w ustawie zasad, warunków oraz trybu nabywania i utraty obywatelstwa polskiego, potwierdzania jego posiadania lub utraty, jak również właściwości organów w tych sprawach. Można dodać, iż z tak zakreśloną materią prawa o obywatelstwie mamy do czynienia także w prawodawstwie dotyczącym obywatelstwa wielu innych państw; można tu mówić o ukształtowanym standardzie zakresu „prawa o obywatelstwie” występującego zarówno w polskim, jak i w wielu innych państwowych porządkach prawnych.

Mówiąc o tym standardowym (co do zakresu regulowanej materii) „prawie o obywatelstwie” i podkreślając, że ustawa z 2009 r. o obywatelstwie polskim ten standard całkowicie spełnia, należy jednak zauważyć, że to „prawo o obywatelstwie” nie wyczerpuje regulacji prawnej dotyczącej całokształtu problematyki obywatelstwa polskiego. Mówiąc inaczej, nie jest tożsame ze źródłami prawa normującymi całość materii polskiego obywatelstwa.

Do tych źródeł należą oczywiście także przepisy wykonawcze przewidziane przez ustawę o obywatelstwie polskim. Ponadto uwzględnić tu trzeba konwencje międzynarodowe dotyczące obywatelstwa, których Polska jest stroną, czy też umowy dwustronne wiążące Rzeczpospolitą Polską z innymi państwami w sprawach obywatelstwa. Te akty prawnomiędzynarodowe mogą bezpośrednio bądź pośrednio wpływać na rozwiązania prawne dotyczące obywatelstwa polskiego. Wreszcie nie można też zapominać, iż w określonym stopniu dla dzisiejszej problematyki obywatelstwa polskiego miarodajne pozostają zgodnie z zasadą ciągłości obywatelstwa regulacje prawne (głównie ustawowej rangi), które formalnie już nie obowiązują.

Jak więc widać, wspomniane wcześniej „prawo o obywatelstwie polskim” widzieć można (trzeba?) w dwojakiej, tj. ścisłej i szerszej perspektywie. W ścisłym sensie prawo o obywatelstwie polskim to regulacja prawna zawarta w stosownej ustawie (oraz przepisach wykonawczych) normującej zasady, warunki oraz tryb nabywania oraz utraty obywatelstwa polskiego, potwierdzania jego posiadania bądź braku, jak również określenie organów właściwych w tych sprawach. W obowiązującym porządku prawnym Rzeczpospolitej Polskiej jest to ustawa z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (wraz z towarzyszącymi jej przepisami wykonawczymi). Z kolei prawo o obywatelstwie polskim w znaczeniu szerokim to – obok regulacji prawnej ustawy o obywatelstwie polskim wraz z przepisami wykonawczymi – całokształt unormowań wewnątrzpaństwowych oraz prawnomiędzynarodowych skutkujących dziś prawnie w materii obywatelstwa polskiego (tj. tworzących aktualne źródła prawa w przedmiocie polskiego obywatelstwa).

12. Wszystkie przedstawione do tej pory rozważania i refleksje miały na celu szersze ukazanie tła dla omówienia i analizy obowiązującej ustawy normalizującej bardzo ważną – można rzecz, elementarną, podstawową z punktu widzenia pozycji osoby fizycznej w państwie, jak też państwa – problematykę obywatelstwa, tu konkretnie obywatelstwa polskiego.

W dalszej części opracowania zajmiemy się właśnie ową szczegółową analizą prawną i skomentowaniem obowiązującej regulacji prawnej.

Autor fragmentu:
Art. 1art(1)

1.

Komentowaną ustawę otwiera rozdział zatytułowany „Przepisy ogólne”, w którym zostały umieszczone regulacje prawne rozstrzygające określone generalne kwestie istotne dla całokształtu normowanej problematyki. W grę wchodzą nie tylko zagadnienia strictemerytoryczne, dotyczące podstawowych (można rzec po części ideowych) wyznaczników prawnego ujęcia obywatelstwa polskiego (jak np. określenie głównych zasad odnoszących się do kształtowania obywatelstwa polskiego w ramach jego ustawowej regulacji), lecz także sprawy proceduralne, w odniesieniu do których owe przepisy ogólne zawierają ważne rozstrzygnięcia (jak np. wyłączenie procedury zawartej w kodeksie postępowania administracyjnego w przypadku załatwiania pewnych kategorii spraw związanych z obywatelstwem czy też wyłączenie stosowania w tych sprawach przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), czy wreszcie też pewne kwestie o charakterze organizacyjnym i technicznym, na tyle jednak ważne, że w ich zakresie...

Pełna treść dostępna po zalogowaniu do LEX