Poździk Rafał (red.), Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020

W dniu 12 września 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 (Dz.U. z dnia 29 sierpnia 2014, poz. 1146), która stanowi podstawę prawną wdrażania funduszy unijnych. Należy zaznaczyć, że wejście w życie tej ustawy było niezbędnym warunkiem dystrybucji środków unijnych w Polsce. Regulacje unijne zobowiązują bowiem Polskę jako państwo członkowskie do przyjęcia odpowiednich środków prawnych gwarantujących właściwe funkcjonowanie systemów zarządzania i kontroli w ramach programów operacyjnych. Jednocześnie przepisy unijne ustanawiają w tym zakresie zasadę autonomii, która oznacza, że wydatkowanie funduszy ma odbywać się zgodnie z systemem instytucjonalnym i prawnym właściwym dla każdego państwa członkowskiego, poza przypadkami, kiedy prawo unijne wyraźnie narzuca odpowiednie rozwiązania prawne i proceduralne.

W ramach przyznanej autonomii, Polska posiada kompetencję do samodzielnego uregulowania właściwości instytucji czy procedur służących rozpoznaniu spraw związanych z przyznaniem wsparcia ze środków unijnych, jak i późniejszej realizacji projektów. Przepisy unijne określają jedynie niektóre wymogi związane z wykorzystaniem środków pochodzących z budżetu ogólnego UE, pozostawiając swobodę państwom członkowskim ustanowienie pozostałych reguł prawnych na poziomie krajowym.

Mając na uwadze powyższe, na gruncie komentowanej ustawy powinny być uwzględnione zasady i reguły krajowego porządku konstytucyjnego. Kierując się tymi zasadami, uregulowanie podstaw prawnych oceny i wyboru projektów, powinno nastąpić w przepisach powszechnie obowiązujących. Powyższą tezę potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2011 r. TK słusznie podkreślił, że prawo unijne nie określa, w jakiego typu aktach prawnych mają być unormowane prawa i obowiązki podmiotów ubiegających się o dotacje z funduszy unijnych.

Celem komentowanej ustawy jest przede wszystkim ustanowienie norm prawnych pozwalających na sprawny proces wyboru projektów do dofinansowania unijnego, a następnie ich rozliczenie i kontrolę prawidłowości realizacji. W jej treści zawarto niezbędne regulacje pozwalające na stworzenie odpowiedniego systemu oceny, a następnie na jej podstawie wyboru projektów. Z punktu widzenia ochrony praw i obowiązków podmiotów zainteresowanych wsparciem z funduszy unijnych jest istotne, że reguluje ona również zasady kontroli postępowań administracyjnych związanych z odmową przyznania dotacji unijnych. Kontrola ta odbywa się na poziomie instytucji uczestniczących w systemie wdrażania, jak i przez niezawisłe sądy. W tym zakresie sądy administracyjne muszą przede wszystkim dokonać oceny: czy procedury oceny, a następnie wyboru projektów do dofinansowania ze środków unijnych są przejrzyste, zapewniają równy dostęp do pomocy dla wszystkich zainteresowanych, spełniają standardy demokratycznego państwa prawnego oraz nie naruszają przepisów Konstytucji RP. Sądy administracyjne odgrywają kluczową rolę w zakresie ustalenia standardu ochrony prawnej dla uczestników postępowań konkursowych. Legalność, czyli zgodność z prawem, jest podstawowym kryterium kontroli prawidłowości negatywnej oceny projektu, a następnie przeprowadzenia procedury odwoławczej.

W trakcie sądowo-administracyjnej kontroli legalności rozstrzygnięć o negatywnej ocenie projektu, może budzić wątpliwości jej zakres, a ściślej, możliwość podważenia przez sąd administracyjny merytorycznej (jakościowej) oceny projektu. Na poziomie regulacji unijnych żaden przepis nie wyłącza kontroli przez sądy administracyjne merytorycznych aspektów odmowy wyboru projektu do dofinansowania przez właściwą instytucję. Jednak zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie kontrola prawidłowości zastosowania przepisów podczas oceny projektów. Sąd nie może dokonać korekty punktów przyznanych w trakcie oceny, ani rekomendować, ile powinno być przyznanych punktów w razie przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd administracyjny nie jest bowiem sądem co do istoty sprawy (merytorycznym). W konsekwencji nie może on zastępować instytucji organizującej konkurs w ocenie jakości projektu. Natomiast ma on prawo kontrolować, czy merytoryczna ocena projektów była rzetelna i bezstronna. W ramach tej kontroli sąd administracyjny powinien zweryfikować poprawność uzasadnienia wyniku takiej oceny, w szczególności, czy zostały wyczerpująco wyjaśnione okoliczności, które zadecydowały o przyznanej ilości punktów w ramach poszczególnych kryteriów oceny  .

Przepisy komentowanej ustawy wprowadziły istotne odstępstwa od ogólnych reguł postępowania sądowo-administracyjnego. Po pierwsze, ustanowiono zasadę bezpośredniego wnoszenia przez wnioskodawcę skargi do sądu administracyjnego. Po drugie, utrzymano instytucję pozostawiania skargi bez rozpatrzenia oraz pojęcie „kompletności dokumentacji” jako wymogu formalnego przyjęcia skargi do rozpatrzenia przez sąd administracyjny. Ustawodawca, wprowadzając odrębności w postępowaniu sądowo-administracyjnym, chciał zapewnić szybkie rozpatrzenie skargi, jednakże w praktyce regulacje te odnoszą odwrotny skutek. Należy bowiem zauważyć, że wniesienie skargi bezpośrednio do Sądu przez wnioskodawcę, nie zwalnia Sądu z obowiązku ustalenia, czy został dochowany termin na jej wniesienie. Ponadto sądy administracyjne dla zachowania zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, przyjęły zobowiązanie doręczenia odpisu skargi organowi, którego rozstrzygnięcie zostało zaskarżone, aby miał on możliwość wypowiedzenia się co do twierdzeń strony przeciwnej. Powyższe czynności z reguły powodują wydłużenie postępowania, co utrudnia sądom wywiązanie się z obowiązku rozstrzygnięcia sprawy w terminie 30 dni od dnia wniesienia skargi.

Ważną rolę w trakcie oceny projektów spełniają eksperci posiadający specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym. Należy podkreślić, że ani organy administracji publicznej, ani sąd administracyjny nie są władne wkraczać w merytoryczną zasadność opinii eksperta. Sąd administracyjny nie może więc wejść w rolę kolejnego eksperta i oceniać merytorycznie prawidłowości ocen ekspertów, gdyż nie jest on uprawniony do podważania kompetencji samych ekspertów, czy też trafności ich ocen.

Niestety ustawodawca nie ustrzegł się w treści komentowanej ustawy poważnych uchybień legislacyjnych. W dalszym ciągu szereg kwestii odnoszących się do praw i obowiązków wnioskodawców jest uregulowana poza systemem źródeł prawa powszechnie obowiązującego, co należy uznać za niezgodne z normatywnym wzorcem kontroli, określonym w art. 87 Konstytucji RP. Ponadto, poważne wątpliwości natury konstytucyjnej budzi zbyt szerokie wyłączenie stosowania przepisów k.p.a. Dążąc do zapewnienia szybkości postępowań administracyjnych w sprawie oceny i wyboru projektów, ustawodawca nie może pomijać fundamentalnych zasad wspólnych dla wszystkich państw członkowskich. Szybkość dystrybucji środków unijnych nie może być celem samym w sobie, który usprawiedliwiałby naruszenie podstawowych gwarancji wynikających z funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego. Wyłączenie stosowania k.p.a. stanowi w istocie pogorszenie pozycji prawnej wnioskodawców, w stosunku do podmiotów korzystających z gwarancji przewidzianych w k.p.a., co narusza zasadę lojalnej współpracy ustanowioną w prawie unijnym. Postępowanie krajowe w sprawie oceny i wyboru projektów musi być prowadzone na podstawie przepisów krajowych, które nie wprowadzają rozwiązań mniej korzystnych dla wnioskodawców niż uregulowania stosowane w podobnych sytuacjach w celu ochrony praw jednostek, wynikających wyłącznie z polskiego prawa wewnętrznego.

Właściwe instytucje po dokonaniu oceny projektu, przyznają dofinansowanie lub odmawiają wsparcia. Podejmując te decyzje wykonują władczo zadania publiczne, działając w imieniu i na rzecz państwa. Zatem akt administracyjny o przyznaniu lub odmowie przyznania dofinansowania ze środków unijnych (wybór projektu) stanowi władcze oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnego wnioskodawcy w indywidualnej sprawie.

Otrzymanie przez wnioskodawcę informacji o pozytywnej ocenie projektu i umieszczenie go na liście rankingowej stanowi jedynie rekomendację przyznania dofinansowania. Natomiast formalne i faktyczne przyznanie dofinansowania następuje na podstawie umowy o dofinansowanie projektu. O tego momentu rozpoczyna się etap realizacji projektu, mający co do zasady charakter cywilnoprawny. Przyjęcie przez ustawodawcę formy cywilnoprawnej jako podstawy przekazania dotacji unijnej, prowadzi do wniosku, że organ administracyjny jako strona umowy o dofinansowanie, działa w sposób niewładczy. Konsekwencją takiego założenia jest uznanie, że strony umowy o dofinansowanie jako czynności cywilnoprawnej są w równorzędnej pozycji. W rezultacie taka umowa powinna precyzować wzajemne prawa i obowiązki oraz określać środki w przypadku niewywiązania się którejś ze stron umowy. Nie może ona mieć charakteru jednostronnego, czyli nastawionego na ochronę wyłącznie interesu publicznego. Obie strony powinny również mieć wpływ na ukształtowanie treści tej umowy poza elementami wymaganymi przez przepisy powszechnie obowiązujące.

Pomimo zatem uznania przez ustawodawcę, że umowa o dofinansowanie ma charakter cywilnoprawny, na podstawie art. 207 u.o.f.p. z 2009 r. przyjęto administracyjną procedurę związaną ze zwrotem dofinansowania ze środków unijnych. Takie ukształtowanie systemu stwarza poważne problemy praktyczne, gdyż istnieje ryzyko, że będą się toczyć równolegle dwa postępowania sądowe, jedno z powództwa cywilnego przed sądem powszechnym i drugie przed sądem administracyjnym, w związku z wydaniem decyzji zgodnie z art. 207 ust. 9 u.o.f.p. z 2009 r. W ramach obu postępowań sądy oceniają te same okoliczności stanowiące podstawę rozwiązania umowy o dofinansowanie oraz uzasadniające wydanie decyzji o zwrocie środków.

W komentarzu autorzy dokonują analizy przepisów ustawy w sposób kompleksowy i wielopłaszczyznowy. Metoda formalno-dogmatyczna umożliwiła zanalizowanie i ocenę przepisów ustawy, w kontekście aktów prawnych składających się na system źródeł prawa polskiego i unijnego w zakresie dystrybucji funduszy unijnych. Swoje analizy autorzy poparli wykorzystaniem dostępnej literatury w celu analizy twierdzeń doktrynalnych dotyczących problematyki poruszanej w ustawie. Ponadto proces badawczy został wsparty bogatym orzecznictwem sądowym i zawartą tam wykładnią. W komentarzu zatem szeroko uwzględniono analizę rozstrzygnięć podejmowanych w procesie stosowania prawa przez sądy krajowe i unijne.

Rafał Poździk