Wierczyński Grzegorz, Komentarz do ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, [w:] Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, wyd. II
Komentarz do ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, [w:] Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, wyd. II
Wprowadzenie
1. Projekt komentowanej ustawy wpłynął do Sejmu już w dniu 17 kwietnia 1998 r. (Sejm RP III kadencji, nr druku 300), ale prace nad nią mocno się przeciągnęły i ostatecznie ustawę uchwalono dopiero w dniu 20 lipca 2000 r. Ustawa weszła w życie z dniem 1 stycznia 2001 r., a więc dopiero po ponad 3 latach od dnia wejścia w życie Konstytucji RP, która wyraźnie uwidoczniła wady i luki poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" (Dz. U. Nr 58, poz. 524 ze zm.) - wystarczy przypomnieć, że jeszcze przed uchwaleniem nowej Konstytucji RP Trybunał Konstytucyjny sygnalizował Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej, iż ustawa z 1950 r. "jest przestarzała, niespójna i wymaga pilnie zastąpienia jej nową ustawą" (postanowienie TK z dnia 13 lutego 1991 r., S 2/91, OTK 1991, nr 1, poz. 30). Nie ma więc wątpliwości, że istniała uzasadniona potrzeba uchwalenia nowej ustawy, która w sposób kompleksowy uregulowałaby tryb i zasady ogłaszania aktów prawnych. Komentowana ustawa odpowiada na to zapotrzebowanie, gdyż jest aktem normatywnym pod każdym względem przewyższającym swoją poprzedniczkę.
2. Od dnia wejścia w życie komentowana ustawa była już wielokrotnie nowelizowana i doczekała się wydania sześciu tekstów jednolitych. Pierwszą grupę nowelizacji, z lat 2001-2003, stanowiły drobne nowelizacje związane z wejściem w życie:
ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. - Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. poz. 1360 ze zm.), która wprowadziła drobne zmiany w art. 9 i 10;
ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1929 ze zm.), która wprowadziła drobne zmiany w art. 22 ust. 5;
ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1191 ze zm.), która wprowadziła drobne zmiany w art. 13 pkt 8.
Pierwszą większą zmianą była zmiana związana z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej. Z dniem 1 maja 2004 r. w ustawie dodano art. 1 ust. 3, art. 29a i 29b (zob. art. 36 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie i uchyleniu niektórych ustaw w związku z uzyskaniem przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej, Dz. U. Nr 96, poz. 959). Zmiany te nie wniosły jakichś zasadniczych treści normatywnych do ustawy (zob. komentarz do wymienionych przepisów).
Najważniejszą grupą zmian były zmiany wprowadzone przez ustawę z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1114). Były one stosunkowo liczne (zmieniono art. 15, 17, 19, 24 i 27 oraz dodano art. 20a, 20b, 28a, 28b i 42a). Zmiany te wprowadziły trwający do dnia 1 stycznia 2012 r. okres przejściowy, w czasie którego dzienniki urzędowe wciąż wydawane były w postaci papierowej, ale obok niej pojawiła się postać elektroniczna. W tym okresie ustawa była aktem niespójnym, nie tylko dlatego, że terminy wejścia w życie zmian ulegały zmianie (czasami w kuriozalny sposób - zob. np. art. 42b u.o.a.n.), ale przede wszystkim dlatego, że ustawodawca nie określił precyzyjnie celów, jakie stawiał przed informatyzacją procesu ogłaszania prawa, i nie wprowadził procedury postępowania w razie wystąpienia różnic pomiędzy papierową i elektroniczną wersją dziennika urzędowego.
Pierwszymi zmianami po ogłoszeniu pierwszego tekstu jednolitego były zmiany wprowadzane przez nowelę z dnia 16 grudnia 2005 r. W założeniu projektodawcy ustawa ta miała jedynie odroczyć termin wejścia w życie omawianych powyżej zmian wynikających z ustawy o informatyzacji, ale w trakcie prac sejmowych dodano również zmianę art. 16. Przepis wprowadzający tę zmianę miał kuriozalne brzmienie, z którego wynikało, że tekst jednolity powinien być ogłaszany w ciągu 2 tygodni od wejścia w życie danego aktu (a nie - aktu zmieniającego). W efekcie zmiana ta zamiast przyczynić się do zwiększenia częstotliwości ogłaszania tekstów jednolitych ustaw, zablokowała możliwość ich wydawania. Przy kolejnej nowelizacji "wycofano" tę zmianę, a do idei częstszej publikacji tekstów jednolitych powrócono dopiero kilka lat później.
Dwie następne nowelizacje to ponownie nowelizacje wynikające z wejścia w życie:
noweli z dnia 10 marca 2006 r., która wprowadziła drobne zmiany w art. 12, a przy okazji przywróciła pierwotne brzmienie art. 16;
ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1411 ze zm.), która wprowadziła drobne zmiany w art. 22 ust. 5.
Kolejna zmiana, wprowadzona przez ustawę z dnia 21 lipca 2006 r. o zmianie ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz ustawy o podpisie elektronicznym (Dz. U. Nr 145, poz. 1050), polegała na odroczeniu wejścia w życie najważniejszych przepisów dotyczących informatyzacji procesu ogłaszania aktów prawnych (zob. powoływany już art. 42b u.o.a.n.).
Następne trzy zmiany to:
dodanie ust. 2a w art. 15 przez ustawę z dnia 18 października 2006 r. o zmianie i uchyleniu niektórych upoważnień do wydawania aktów wykonawczych (Dz. U. Nr 220, poz. 1600);
dodanie pkt 8a w art. 13 przez ustawę o wojewodzie i administracji rządowej w województwie;
zmiana art. 13 pkt 7 dokonana przez art. 47 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.).
Następna nowelizacja, wprowadzona ustawą z dnia 10 września 2009 r. o zmianie ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 190, poz. 1473), miała na celu doprecyzowanie zasad dotyczących wydawania dzienników urzędowych w postaci elektronicznej. W szczególności w ustawie wprost wyrażono zasadę, że dzienniki urzędowe w tej postaci udostępnia się na specjalnych stronach internetowych oraz że również do tej postaci dzienników udostępnia się skorowidze do Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego. Po wejściu w życie tych zmian ogłoszono kolejny tekst jednolity ustawy.
Liczne zmiany wprowadziła ustawa z dnia 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 117, poz. 676). Ustawa ta zakończyła okres przejściowy w procesie informatyzacji dzienników urzędowych, który polegał na tym, że dzienniki urzędowe wydawane były zarówno w postaci papierowej, jak i elektronicznej. Od wejścia w życie omawianej nowelizacji dzienniki te ukazują się tylko w postaci elektronicznej. Odpowiednio do tej postaci zmieniły się zasady redagowania i udostępniania tych dzienników. Zmieniono również zasady ogłaszania tekstów jednolitych (w stosunku do ustaw zmiany te weszły w życie z dniem 1 stycznia 2016 r.).
Z dniem 1 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378). Jedną ze zmian, które wprowadziła ta ustawa, była likwidacja Monitora Polskiego B. Konsekwencją tej zmiany było uchylenie art. 11 oraz zmiana kilku innych przepisów komentowanej ustawy.
Poza zmianami w przepisie o wydawaniu tekstów jednolitych ustaw z dniem 1 stycznia 2016 r. wchodzą w życie drobne zmiany wprowadzone:
ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1045),
ustawą z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1224),
ustawą z dnia 9 października 2015 r. o związkach metropolitalnych (Dz. U. poz. 1890).
Dzięki zmianom, które weszły w życie w 2012 i 2013 r., ustawa zyskała na spójności. Obecnie jej treść zdecydowanie bardziej odpowiada jej tytułowi, gdyż zawiera tylko przepisy regulujące zasady ogłaszania aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, a nie zawiera np. zasad ogłaszania sprawozdań finansowych firm (do czego służył Monitor Polski B). Dzięki przyjęciu, że dzienniki urzędowe ukazują się wyłącznie w postaci elektronicznej, rozstrzygnięto wątpliwości co do tego, jaka postać dziennika ma charakter decydujący.
Historia
3. Środki służące przekazywaniu informacji o prawie pojawiły się wraz z samym prawem. W aspekcie technicznym kamieniami milowymi w ewolucji tych środków były przełomowe rozwiązania w zakresie ogólnych środków przekazywania informacji, czyli pojawienie się pisma, wynalezienie druku i wreszcie - rozpowszechnienie się komputerów i środków komunikacji elektronicznej. Na te przemiany "techniczne" nałożyły się przemiany w podejściu do prawa, które wiązały się z rozwojem demokracji i związaną z tym zmianą w podejściu do relacji państwo - jednostka. Thomas Hobbes dowodził np., że "stąd, że prawo jest rozkazem i że rozkaz polega na oświadczeniu czy ujawnieniu woli tego, kto rozkazuje, w mowie, w piśmie lub za pomocą innego wystarczającego znaku, należy rozumieć, iż rozkaz państwa jest prawem jedynie dla tych, którzy mają możność o nim się dowiedzieć i przyjąć go do wiadomości" (T. Hobbes, Lewiatan, przeł. C. Znamierowski, Warszawa 2009, s. 356). Niedługo potem John Locke uznał, że ogłaszanie prawa jest fundamentalnym obowiązkiem rządu w społeczeństwie (J. Locke, Dwa traktaty o rządzie, traktat drugi, § 136, Warszawa 1992, s. 260).
W Polsce rozwój demokracji szlacheckiej spowodował, że już ponad 500 lat temu - w 1505 r. - na sejmie w Radomiu wprowadzono w życie regulację prawną, zgodnie z którą akty prawne miały wchodzić w życie poprzez ogłoszenie w sposób urzędowy. W literaturze wskazuje się, że nie była to pusta deklaracja, gdyż pod koniec XVI w. księgi sądowe ziemskie i grodzkie, do których wpisywano konstytucje sejmowe, stały się kompletnym i wiernym odzwierciedleniem stanu prawnego w okręgu danego sądu. Księgi te były udostępniane każdemu zainteresowanemu i były uważane za dobro publiczne - "rzecz pospolitą" (P. Dąbkowski, Zasada jawności w dawnem prawie polskiem, Przewodnik Historyczno-Prawny, Rocznik V za lata 1934, 1935, 1936, Lwów 1937, s. 43 i 44). Księgi te dotrwały do okresu zaborów, były więc bezpośrednim poprzednikiem dzienników urzędowych.
W okresie rewolucji francuskiej upowszechnił się inny sposób ogłaszania prawa. Polegał on na stworzeniu specjalnych czasopism, które miały służyć tylko do tego celu. Jednym z pierwszych czasopism tego typu był francuski Bulletin des Lois. Na nim wzorowano się w Księstwie Warszawskim, wydając pierwszy polski dziennik urzędowy - Dziennik Praw. Wydawanie Dziennika Praw było kontynuowane w Królestwie Polskim. Stopniowo w ciągu XIX w. dzienniki urzędowe pojawiły się również w zaborach pruskim i austriackim. Dlatego w momencie odzyskania niepodległości przez państwo polskie dzienniki urzędowe były już powszechnie uznawanym urzędowym środkiem przekazywania informacji o prawie. Już dnia 1 lutego 1918 r. ukazał się pierwszy numer Dziennika Praw Królestwa Polskiego. Dziennik ten w listopadzie 1918 r. zmienił nazwę na Dziennik Praw Państwa Polskiego, a w 1919 r. - na Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W okresie międzywojennym ukazywał się również Dziennik Urzędowy Rzeczypospolitej Monitor Polski, dzienniki ministrów i urzędów centralnych oraz dzienniki wojewódzkie. Regulacja prawa dotycząca wydawania dzienników urzędowych stopniowo ewoluowała, a zasadnicze znaczenie w tej ewolucji miały akty prawne dotyczące wydawania Dziennika Ustaw, czyli:
ustawa z dnia 31 lipca 1919 r. w sprawie wydawania Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. R. P. Nr 66, poz. 400 ze zm.);
rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 23 grudnia 1927 r. w sprawie wydawania Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. R. P. z 1928 r. Nr 3, poz. 18 ze zm.);
dekret Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 6 września 1935 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. R. P. Nr 68, poz. 423 ze zm.).
W okresie Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej zasady wydawania Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego były uregulowane w ustawie z dnia 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Ustawa ta była bardzo lakoniczna i zawierała w istocie rzeczy regulację niewiele się różniącą od jej poprzedniczek z okresu międzywojennego. Była ona przedmiotem krytyki ze strony środowiska naukowego, szczególnie w trakcie toczących się od połowy lat 70. prac nad projektem ustawy o tworzeniu prawa. Pod koniec lat 80. i na początku lat 90. XX w. do krytyki tej dołączył m.in. Rzecznik Praw Obywatelskich i Trybunał Konstytucyjny (zob. cytowane powyżej postanowienie TK z dnia 13 lutego 1991 r., S 2/91, OTK 1991, nr 1, poz. 30).
Inne wcześniejsze regulacje (np. dotyczące zasad ogłaszania aktów prawa miejscowego czy aktów wewnętrznie obowiązujących) zostaną omówione w komentarzu do poszczególnych przepisów ustawy.
Uwagi wprowadzające
1.
Podstawowym przepisem komentowanego artykułu jest ust. 1, a w nim największe znaczenie ma zwrot "ogłaszania aktów normatywnych". Zwrot ten w tym przypadku oznacza konwencjonalną czynność prawną, dokonywaną przez wyznaczony organ władzy publicznej, która polega na oficjalnym podaniu do publicznej wiadomości komunikatu zawierającego:
informację o tym, że uprawniony organ ustanowił dany akt normatywny, oraz
treść tego aktu.
2.
Komentowany przepis jest klasycznym przepisem ogólnym, o którym mowa w § 21 ust. 1 pkt 1 ZTP, a więc przepisem, który służy określeniu zakresu spraw regulowanych daną ustawą. Zgodnie z uwagami wyrażonymi w komentarzu do § 21 ZTP przepis taki pełni nie tylko funkcję informacyjną, ale również, a nawet przede wszystkim, funkcję normatywną - wyraża on normy kolizyjne, które określają, przy rozstrzyganiu jakich kwestii należy posłużyć się danymi przepisami. Pod tym względem z zasad wyrażonych w art. 1 ust. 1wynika swego rodzaju wyłączność omawianej ustawy w...
Pełna treść dostępna po zalogowaniu do LEX