Brodecki Zdzisław, Komentarz do Traktatu o Unii Europejskiej sporządzonego w Maastricht dnia 7 lutego 1992 r., [w:] Traktat o Unii Europejskiej, Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską z komentarzem, wyd. II

1. Traktat o Unii Europejskiej (TUE) został podpisany w Maastricht 7 lutego 1992 r. przez dwanaście państw członkowskich: Belgię, Danię, Francję, Grecję, Hiszpanię, Holandię, Irlandię, Luksemburg, Portugalię, Republikę Federalną Niemiec, Wielką Brytanię i Włochy. Wszedł on w życie 1 listopada 1993 r. Na jego mocy została ustanowiona Unia Europejska (UE).

Dokumentem nowelizującym TUE jest Traktat z Amsterdamu, podpisany 2 października 1997 r. przez piętnaście państw członkowskich, w tym państwa nowo przyjęte: Austrię, Finlandię i Szwecję. Traktat ten wszedł w życie 1 maja 1999 r. W 1997 r. do TUE został dołączony: protokół w sprawie artykułu 17 Traktatu o Unii Europejskiej; protokół włączający dorobek Schengen w ramy Unii Europejskiej; protokół w sprawie stosowania niektórych aspektów artykułu 14 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską do Zjednoczonego Królestwa i Irlandii; protokół w sprawie stanowiska Zjednoczonego Królestwa i Irlandii oraz protokół w sprawie stanowiska Danii.

Traktat o Unii Europejskiej uzupełniają deklaracje przyjęte przez konferencję amsterdamską (pierwsza kategoria) oraz deklaracje przyjęte do wiadomości (druga kategoria). Do pierwszej kategorii należą m.in. deklaracja w sprawie zniesienia kary śmierci; deklaracja w sprawie coraz lepszej współpracy między Unią Europejską i Unią Zachodnioeuropejską; deklaracja w sprawie Unii Zachodnioeuropejskiej; deklaracja w sprawie artykułów 24 i 38 TUE; deklaracja w sprawie artykułu 25 TUE; deklaracja w sprawie utworzenia Jednostki Planowania Polityki i Wczesnego Ostrzegania; deklaracja w sprawie artykułu 30 TUE; deklaracja w sprawie artykułu 31 lit. e TUE; deklaracja w sprawie artykułu 34 ust. 2 TUE; deklaracja w sprawie artykułu 35 TUE; deklaracja w sprawie konsolidacji traktatów; deklaracja dotycząca protokołu w sprawie stosowania zasad subsydiarności i proporcjonalności; deklaracje włączające dorobek Schengen w ramy Unii Europejskiej; deklaracja dotycząca protokołu w sprawie instytucji w perspektywie rozszerzenia Unii Europejskiej; deklaracja w sprawie artykułu 10 Traktatu z Amsterdamu.

Podczas szczytu Unii Europejskiej w Nicei w dniach 7-11 grudnia 2000 r. uzgodniony został

kolejny traktat rewizyjny w stosunku do TUE i TWE. Ministrowie spraw zagranicznych Piętnastki podpisali go 26 lutego 2001 r. Traktat z Nicei wszedł w życie 1 lutego 2003 r.

Traktat nicejski znowelizował postanowienia dotyczące m.in. procedury stosowanej w przypadku groźby naruszenia przez państwa członkowskie podstawowych zasad ustrojowych Unii (art. 7 TUE), a także spraw związanych z bezpieczeństwem i obroną oraz roli Eurojust. W Traktacie nicejskim zamieszczono również nowe postanowienia dotyczące wzmocnionej współpracy.

Do Traktatu nicejskiego dołączono osiem załączników, z których kilka dotyczy TUE. Są to: protokół w sprawie rozszerzenia Unii Europejskiej; protokół w sprawie statutu Trybunału Sprawiedliwości; deklaracja w sprawie rozszerzenia Unii Europejskiej; deklaracja w sprawie progu większości kwalifikowanej oraz liczby głosów wymaganych do uzyskania mniejszości blokującej w rozszerzonej Unii. Po wejściu Traktatu nicejskiego w życie protokół w sprawie rozszerzenia Unii Europejskiej został dołączony do TUE i TWE. Natomiast protokół w sprawie statutu Trybunału Sprawiedliwości włączony został do TUE, TWE i Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (TEWEA). Protokół dotyczący wygaśnięcia Traktatu ustanawiającego EWWiS został włączony do TWE.

2. Do pierwotnych źródeł prawa Unii zalicza się ponadto traktaty akcesyjne. Dla Polski najważniejszy jest traktat dotyczący przystąpienia do Unii Europejskiej podpisany 16 kwietnia 2003 r. w Atenach.

Traktat akcesyjny, na mocy którego 1 maja 2004 r. Polska wraz z innymi dziewięcioma państwami uzyskała status członka Unii Europejskiej, składa się z Traktatu dotyczącego przystąpienia do Unii Europejskiej (tj. traktatu akcesyjnego sensu stricto) i Aktu dotyczącego warunków przystąpienia oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (wraz z traktatem akcesyjnym sensu stricto stanowi on traktat akcesyjny sensu largo; por. art. 1 ust. 2 Traktatu dotyczącego przystąpienia do UE).

Traktat akcesyjny stał się częścią prawa pierwotnego Unii, zmieniając wiele postanowień TUE i TWE oraz wyłączając na określony czas stosowanie traktatowych przepisów w niektórych dziedzinach.

9 Sędziowie powinni zwrócić uwagę na art. 6 TA, który nakłada na nich obowiązek stosowania acquis w zakresie kompetencji zewnętrznych. Przepis ten jest lex specialis w stosunku do art. 24 ust. 6 TUE i art. 300 ust. 7 TWE, które określają wiążący charakter umów międzynarodowych, zawartych na podstawie traktatów założycielskich. Umowy te stają się wiążące dla nowych państw członkowskich od dnia akcesji. Stosowanie konkretnej umowy może wiązać się z koniecznością zawarcia odpowiednich protokołów uzupełniających. S.L. Kaleda: Ogólne zasady przejęcia systemu prawa unijnego wyrażone w traktacie akcesyjnym: analiza art. 2-6 traktatu akcesyjnego, w: Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej. Traktat Akcesyjny i jego skutki, S. Biernat, S. Dudzik, M. Niedźwiedź (red.), Kraków 2003, s. 61.

Przejęcie acquis Schengen przez nowe państwa członkowskie będzie zgodne z art. 3 ust. 4 i art. 5 Traktatu akcesyjnego. Traktat akcesyjny rozróżnia: 1) dorobek Schengen włączony przez Protokół Schengen do TUE i TWE oraz akty oparte na dorobku Schengen lub w inny sposób z nim związane, wymienione w załączniku I do TA, które mają być stosowane przez nowe państwa członkowskie od dnia przystąpienia, oraz 2) pozostałe przepisy, które będą stosowane w nowym państwie członkowskim na mocy decyzji Rady UE, po sprawdzeniu w nowym państwie członkowskim spełnienia wszystkich warunków niezbędnych do stosowania dorobku Schengen. Traktat akcesyjny stanowi, że nowe państwa członkowskie przystępują do umowy o partnerstwie między członkami Grupy Państw Afryki, Karaibów i Pacyfiku, z jednej strony, a Wspólnotą Europejską i jej państwami członkowskimi, z drugiej strony, podpisanej w Cotonou 23 czerwca 2000 r. (art. 6 ust. 4), oraz do porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym (art. 6 ust. 5), a jednocześnie zobowiązują się przystąpić do umów zawartych przez Wspólnotę i jej państwa członkowskie z państwami trzecimi (art. 6 ust. 6 w zw. z ust. 2).

Nowe państwa członkowskie automatycznie przystąpiły do umów wewnętrznych zawartych przez państwa Piętnastki w celu ich wykonywania. Traktat akcesyjny zobowiązał ponadto nowe państwa członkowskie do podjęcia środków w celu wyeliminowania sprzeczności dawnych umów z obowiązkami członkowskimi, a także do wystąpienia z umowy, jeżeli dostosowanie okaże się niemożliwe.

Traktat dotyczący przystąpienia do Unii w art. 1 stwierdza, że państwa przystępujące stają się członkami UE i stronami traktatów stanowiących podstawę Unii. Ta zwięzła formuła może być interpretowana jako obowiązek natychmiastowego przejęcia porządku prawnego UE. Bardziej powściągliwe stanowisko w podobnej kwestii zajął ETS, który w sprawie Główny Urząd Celny Bielefeld v. König wyraził pogląd, że nie można wnioskować o skutkach akcesji ipso iure, a jedynie dokonywać wykładni ustalonych warunków.

Obowiązek przejęcia całości prawa UE (pierwotnego i wtórnego) wynika z art. 2 TA, zgodnie z którym od dnia przystąpienia nowe państwa członkowskie są związane postanowieniami traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny przed dniem przystąpienia. Przepis ten zobowiązuje do przejęcia traktatów założycielskich (TWE, TUE) oraz stanowi punkt wyjścia do ustalenia ratione temporis przepisów unijnych w państwach członkowskich.

3. W dniu 29 października 2004 r. w Rzymie odbyła się konferencja, na której przedstawiciele rządów państw członkowskich Unii Europejskiej podpisali Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy (zwany dalej Konstytucją). Podpisany dokument jest jednocześnie traktatem podlegającym normom prawa międzynarodowego oraz konstytucją, ponieważ zawiera elementy o charakterze konstytucyjnym. Wejdzie on w życie, jeśli zostanie uwieńczony procedurą ratyfikacji przez parlamenty narodowe 25 państw członkowskich Unii Europejskiej lub referenda narodowe w tych państwach.

Konstytucja ma zastąpić jednym tekstem dotychczasowe główne traktaty europejskie, tj. TUE i TWE. Odwołanie się do niej w komentarzu do TUE i TWE ma sens, gdyż pozwoli to lepiej poznać wykładnię stosowanych obecnie przepisów. Nie bez znaczenia jest też fakt, iż tekst Traktatu konstytucyjnego został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej m.in. w języku polskim, co pozwala wyjaśnić wiele pojęć prawniczych.

Preambuła

4. Państwa założycielskie w preambule określiły wartości, na jakich opiera się Unia. Są to: zasada wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz państwa prawnego. Idee wskazane w trzecim akapicie preambuły zostały uznane w art. 6 ust. 2 TUE za wspólne dla państw członkowskich. Zgodnie z preambułą Unia zbudowana jest na nierozdzielnych, powszechnych zasadach ludzkiej godności, wolności i równości, a jej podstawą są zasady demokracji i rządów prawa.

Traktat z Amsterdamu dodał akapit czwarty świadczący o dostrzeżeniu przez Unię praw społecznych. Wskazuje on, że TUE przestrzega podstawowych praw socjalnych zdefiniowanych w Europejskiej Karcie Socjalnej (EKS) z 1961 r. i we Wspólnotowej Karcie Podstawowych Praw Socjalnych Pracowników z 1989 r. Ta ostatnia nie wiąże Zjednoczonego Królestwa, co poważnie osłabia proces integracji społecznej w Unii. Wprowadzenie do preambuły TUE akapitu o przestrzeganiu zdefiniowanych w EKS praw socjalnych obywateli ma istotne znaczenie, EKS bowiem gwarantuje ochronę 19 praw socjalnych dotyczących zatrudnienia, działalności związkowej, ochrony socjalnej, pośrednictwa pracy i szkolenia zawodowego oraz rehabilitacji.

Państwa członkowskie pragną pogłębiać solidarność między narodami w poszanowaniu ich historii, kultury i tradycji. Myśl wyrażona w preambule zobowiązuje do odróżnienia pojęcia „suwerenność” (kategorii prawa) od takich pojęć jak „niepodległość” (kategoria polityki) i „niezależność” (kategoria gospodarki).

Analiza preambuły prowadzi do wniosku, że UE tworzy wspólnotę interesów o charakterze gospodarczym i społecznym. W ramach jednej instytucjonalnej struktury Unia zmierza do zrealizowania zadań wspólnotowych - działając w ramach wspólnotowego porządku prawnego - oraz zadań pozawspólnotowych - działając głównie na podstawie norm prawa międzynarodowego.

We Wspólnotach Europejskich rozwija się ponadnarodowy nurt europejskiej integracji gospodarczej i społecznej. W preambule podkreśla się, że państwa członkowskie Unii są gotowe umocnić swe gospodarki i zapewnić ich zbieżność. W pierwszej fazie integracji gospodarczej utworzona została strefa wolnego handlu oraz unia celna. Wspólnota rozpoczęła również tworzenie wspólnego rynku zawierającego wszystkie elementy unii celnej i gwarantującego swobodny przepływ towarów, osób, usług i kapitału. Obecnie Unia zmierza do urzeczywistnienia rynku jednolitego realizującego nową politykę gospodarczą i monetarną.

Cechą charakterystyczną nowej polityki gospodarczej jest uwzględnienie idei ekorozwoju. W preambule znajduje się zapowiedź traktowania zrównoważonego rozwoju jako zasady ogólnej zapożyczonej z prawa międzynarodowego, a respektowanej zarówno przez Unię, jak i przez Wspólnotę.

Podkreślenie woli państw członkowskich w ustanawianiu wspólnego obywatelstwa dla obywateli swoich krajów jest niezwykle ważne przy interpretacji praw i obowiązków obywatelskich. Z usytuowania tego akapitu wynika, że obywatelstwo staje się fundamentalnym elementem tożsamości europejskiej oraz przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości.

Poświęcenie w preambule odrębnego akapitu wspólnej polityce zagranicznej i bezpieczeństwa oraz zapowiedź określenia wspólnej polityki obronnej dowodzi, że Unia pragnie zbudować system bezpieczeństwa europejskiego. W jego zakres wchodzić powinno nie tylko bezpieczeństwo społeczne i ekologiczne, ale także bezpieczeństwo militarne.

Wspomnienie w preambule o „przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości” podkreśla rolę dorobku z Schengen. Kwestie te zostały włączone do tytułu VI TUE: Postanowienia o współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych oraz tytułu IV w części trzeciej TWE: Wizy, azyl, imigracja i inne polityki związane ze swobodnym przepływem osób. Współpraca trzynastu państw członkowskich w budowie „wspólnej przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości” nabrała realnych kształtów wraz z przyjęciem w Amsterdamie odpowiednich protokołów.

Konieczność podejmowania decyzji możliwie najbliżej obywateli stanowi sedno zasady subsydiarności i jest myślą przewodnią polityki realizowanej przez Unię Europejską. W preambule jest o tym mowa w kontekście tworzenia coraz ściślejszego „związku między narodami Europy”.

Postanowienia preambuły nie są wiążące. Ich rola ogranicza się do wskazania ogólnych celów i określenia kontekstu dla interpretacji norm w części merytorycznej.

5. Traktat dotyczący przystąpienia do UE ma własną preambułę, w której podkreśla się, iż państwa podpisujące go są zjednoczone przymierzem kontynuowania celów traktatów stanowiących podstawę UE. Jest to swego rodzaju proklamacja ideowej tożsamości „starych” i „nowych” państw członkowskich UE.

Konstytucja podkreśla znaczenie kulturalnego, religijnego i humanistycznego dziedzictwa Europy. Odrzucenie propozycji umieszczenia w tekście preambuły słów podkreślających rolę, jaką w historii kontynentu odegrało chrześcijaństwo, wzbudziło emocje zwłaszcza w Polsce. Fakt, iż chrześcijaństwo stanowiło istotny nośnik cywilizacji powstałej w basenie Morza Śródziemnego, nie miał większego znaczenia w gronie państw, które w okresie reformacji doprowadziły do wyraźnego oddzielenia Kościoła od państwa.

Najgłębszą treść kryje w sobie ostatni akapit preambuły, który nawiązuje do dewizy Unii „zjednoczeni w różnorodności”. Wyeksponowanie tolerancji zasługuje na pozytywną ocenę z racji swej uniwersalności.