Wierczyński Grzegorz, Komentarz do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", [w:] Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz

1. Komentowane rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 14 ust. 4 pkt 1 ustawy o Radzie Ministrów. Przepis ten obowiązywał od wejścia w życie powołanej ustawy, tj. od 1 października 1996 r. Został on uzupełniony o wytyczne z dniem 1 stycznia 2002 r., kiedy to w art. 14 został dodany ust. 5, zgodnie z którym "Prezes Rady Ministrów wydając rozporządzenie, o którym mowa w ust. 4 pkt 1, określi w szczególności elementy metodyki przygotowania i sposób redagowania projektów ustaw i rozporządzeń oraz innych normatywnych aktów prawnych, a także warunki, jakim powinny odpowiadać uzasadnienia projektów normatywnych aktów prawnych, jak również reguły przeprowadzania zmian w systemie prawa. Stosowanie zasad techniki prawodawczej powinno zapewnić w szczególności spójność i kompletność systemu prawa oraz przejrzystość tekstów normatywnych aktów prawnych, z uwzględnieniem dorobku nauki i doświadczeń praktyki". Takie uzupełnienie upoważnienia ustawowego jest zgodne z § 63 pkt 4 ZTP i art. 92 ust. 2 Konstytucji RP.

2. Omawiając relację pomiędzy komentowanym rozporządzeniem a przepisem upoważniającym do jego wydania należy podkreślić, że rozporządzenie to nie realizuje w pełni wytycznych zawartych w art. 14 ust. 5 ustawy z 1996 r. o Radzie Ministrów. Nie zostały w nim bowiem określone warunki, jakim powinny odpowiadać uzasadnienia projektów normatywnych aktów prawnych. Dotyczące tego zagadnienia § 12 i § 131 ust. 2 ZTP poprzestają na stwierdzeniu, że zasady sporządzania uzasadnień projektów aktów prawnych określają odrębne przepisy. Biorąc pod uwagę § 119 ust. 1 ZTP, który stanowi, że na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu, omawiane rozwiązanie należy uznać za niepoprawne.

Historia

3. Refleksja nad zasadami techniki prawodawczej pojawiła się właściwie dopiero w okresie wielkich kodyfikacji. Do końca XVIII w. pod pojęciem kodyfikacji rozumiano przede wszystkim wielkie kompilacje dotychczasowych praw. Jednym z ostatnich przykładów takiej "kodyfikacji" był Landrecht pruski z 1794 r. Kodyfikacje takie były siłą rzeczy równie kazuistyczne, jak wcześniejsze prawa, a ich tworzeniu nie towarzyszyła jakaś szczególna refleksja nad techniką prawodawczą. Na przełomie XVIII i XIX w. pojawiło się nowe podejście do kodyfikacji. Zanim to jednak nastąpiło musiało dojść do pewnego przewartościowania w myśleniu o tworzeniu prawa. W okresie Konstytuanty w prawodawstwie francuskim miała miejsce jedna z bardziej znanych prób oddzielenia procesu tworzenia prawa od jego stosowania. Mając na celu realizację słusznego postulatu likwidacji dowolności w procesie stosowania prawa, w 1790 r. uchwalono ustawę o reorganizacji sądownictwa, w której przywrócono instytucję rekursu legislacyjnego. Rekurs legislacyjny polegał na tym, że sądy nie mogły samodzielnie rozstrzygać wątpliwości prawnych i dokonywać wykładni ustawy, lecz miały obowiązek zwracać się w tej sprawie do organów prawodawczych (K. Sójka-Zielińska, Kodeks Napoleona. Historia i współczesność, Warszawa 2007, s. 48 i 49). W myśl stosowanej bardzo dosłownie zasady podziału władz Monteskiusza, prawodawca miał samemu rozstrzygać wszelkie zagadnienia z zakresu tworzenia prawa, sądy z kolei miały dokonywać tylko prostej subsumcji prawnej.

Problem realizowalności takiego modelu tworzenia prawa ujawnił się już kilkanaście lat później, w trakcie prac nad kodyfikacją prawa prywatnego we Francji. Ogrom tego przedsięwzięcia oraz zamiar uczynienia z kodyfikacji instytucji trwałej spowodował, że zaczęto się zastanawiać nad tym, jak osiągnąć efekt ponadczasowości projektowanych regulacji. Spowodowało to radykalną zmianę w podejściu do relacji pomiędzy organami tworzącymi prawo i organami je stosującymi. Jean Etienne Marie Portalis, jeden z członków komisji, która zajmowała się projektowaniem Kodeksu Napoleona, argumentował, że chcąc stworzyć akt prawny o charakterze ponadczasowym, należy przyjąć, że w akcie tworzenia prawa ustala się jedynie ogólne zasady prawa, powierzając wywodzenie z nich zasad szczególnych organom stosującym prawo. Pisał on, że "kodeks nawet najbardziej kompletny nigdy nie jest zakończony, a przed sędzią staje tysiąc nieoczekiwanych sytuacji, ponieważ ustawy raz zredagowane pozostają takie, jak zostały napisane; natomiast ludzie nigdy nie stoją w miejscu; stale działają" (K. Sójka-Zielińska, Kodeks..., s. 59). J.E.M. Portalis przewidywał zatem, że projektowany kodeks będzie musiał ewoluować pod wpływem nauki prawa i orzecznictwa sądów i lapidarnie ujął to w słynnym stwierdzeniu: "Kodeksów właściwie się nie tworzy, one się z biegiem czasu tworzą same" (K. Sójka-Zielińska, Kodeks..., s. 86).

Podejście J.E.M. Portalisa było przełomem. Próbując osiągnąć efekt ponadczasowości tworzonych kodeksów zdecydowano się na odejście od techniki kazuistycznej na rzecz tworzenia zasad ogólnych. W ten sposób rozpoczęła się era wielkich kodyfikacji europejskich, a jednocześnie okres refleksji nad techniką prawodawczą. Dyskusja na ten temat objęła większość Europy. Z tamtego okresu zachował się np. referat Ernesta Wilhelma barona de Reibnitz, który był dyskutowany na posiedzeniu Towarzystwa Naukowego w Krakowie 14 grudnia 1817 r. (Uwagi nad układaniem Kodexów, Rocznik Towarzystwa Naukowego z Uniwersytetem Krakowskim połączonego 1818, t. III, s. 28). Jedynie w Niemczech ruch ten początkowo był stosunkowo mniej ożywiony, ze względu na tzw. szkołę Fryderyka Carla von Savigny’ego. Dopiero pojawienie się Rudolfa von Jheringa, który był entuzjastą nowoczesnej kodyfikacji odpowiadającej współczesnym potrzebom społecznym oraz badań nad techniką prawodawczą, zmieniło ten stan rzeczy.

Jedną z podstawowych zasad techniki prawodawczej uznawaną w tamtym okresie była zasada komunikatywności tekstu aktu prawnego. Rudolfowi von Jheringowi przypisuje się stwierdzenie, że "prawodawca powinien myśleć jak filozof, ale przemawiać jak chłop". Nieprzypadkowo z tamtego okresu zachowało się kilka legend dotyczących sposobów realizacji tej zasady. Według jednej z nich sam Napoleon kazał tak długo przeredagowywać dany fragment projektu kodeksu, aż uznał on, że jest on dostatecznie zrozumiały. Z kolei o twórcy projektu kodeksu cywilnego Szwajcarii z 1907 r. zachowała się legenda, zgodnie z którą tak długo przeredagowywał on dany przepis, aż stał on się zrozumiały dla jego kucharki. Legendy te, niezależnie od tego, na ile są one zgodne z prawdą historyczną, dobrze ilustrują, że za najważniejszą zasadę techniki prawodawczej uznawano wówczas zasadę wyrażania norm prawnych w sposób powszechnie zrozumiały.

4. W XX w. zasady techniki prawodawczej ulegały stopniowemu rozbudowaniu i pojawiły się pierwsze zbiory tych zasad. W większości państw naszej części Europy zbiory te mają charakter formalnie niewiążących poradników lub zbiorów dobrych praktyk. Tak jest w Niemczech, gdzie poradnik taki opracowuje i udostępnia Ministerstwo Sprawiedliwości, w Austrii i Szwajcarii, gdzie poradniki takie opracowują i udostępniają odpowiednie wydziały urzędów kanclerskich, oraz w Rosji, gdzie służby legislacyjne Dumy opracowały i udostępniły zbiór rekomendacji.

5. W Polsce historia zbiorów zasad techniki prawodawczej potoczyła się nieco inaczej. Tradycją w Polsce jest wydawanie zbiorów techniki prawodawczej w formie załączników do aktów prawnych. Pierwszym aktem prawnym tego typu był okólnik Ministra Spraw Wewnętrznych Nr 99 (OL. 2048/2) z dnia 2 maja 1929 w sprawie zbioru zasad i form technicznego opracowywania ustaw i rozporządzeń (Dz. Urz. MSW z 1929 r. Nr 7, poz. 147). Załącznikiem do tego okólnika był "Zbiór zasad i form techniki legislacyjnej", liczący 36 ustępów, podzielonych na dwie części. Część pierwsza dotyczyła opracowywania ustaw i rozporządzeń z mocą ustawy, a część druga - rozporządzeń i pozostałych aktów normatywnych. W załączniku do omawianego zbioru znajdował się wykaz skrótów używanych w tekstach aktów prawnych.

Następnym urzędowym zbiorem zasad techniki prawodawczej było zarządzenie nr 55-63/4 Prezesa Rady Ministrów z dnia 13 maja 1939 r., które było już skierowane do wszystkich organów administracji rządowej. Zarządzenie to nie zostało opublikowane w jakimkolwiek dzienniku urzędowym, ukazało się natomiast w formie publikacji książkowej (Zasady techniki prawodawczej (obowiązujące w zakresie prac prawodawczych Rządu stosownie do zarządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 13 maja 1939 r. nr 55-63/4), Warszawa 1939). Zbiór ten był niemal dwukrotnie większy od swojego poprzednika z 1929 r., składał się z 70 paragrafów i 5 załączników.

Z dniem 1 stycznia 1962 r. weszło w życie zarządzenie nr 238 Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1961 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Podobnie jak przedwojenny poprzednik, zarządzenie z 1961 r. również nie zostało opublikowane w jakimkolwiek dzienniku urzędowym i ukazało się jedynie jako publikacja książkowa (Zasady techniki prawodawczej, Warszawa 1962). W wielu kwestiach merytorycznych zarządzenie z 1961 r. było kontynuacją zarządzenia z 1939 r. Zbiór stanowiący załącznik do zarządzenia liczył co prawda nieco więcej przepisów (90 paragrafów), ale nie miał załączników.

Czwarty w kolejności zbiór zawierała uchwała nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (M.P. Nr 44, poz. 310). Zbiór ten znacznie się różnił od poprzednika. Jego zawartość została znacznie rozbudowana (liczył 109 paragrafów), a niektóre postanowienia merytoryczne stanowiły znaczącą modyfikację dotychczasowych rozwiązań. Był to pierwszy zbiór, do którego zaczęło się odnosić orzecznictwo sądowe. Pojawił się on również w wielu orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego. Wypracowana wówczas linia orzecznictwa Trybunału, zgodnie z którą zbiory zasad techniki prawodawczej są pomocniczym źródłem prawa przy ocenie konstytucyjności aktów prawnych, jest kontynuowana do dziś. Uchwała nr 147 miała charakter tzw. uchwały "samoistnej", a więc aktu wewnętrznie obowiązującego, wydanego bez podstawy prawnej. Konstytucja RP z 1997 r. nie daje podstaw do wydawania tego typu aktów prawnych, dlatego też omawiana uchwała utraciła moc obowiązującą na podstawie art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2000 r. Nr 120, poz. 1268), która dostosowywała polskie prawodawstwo do wymogów Konstytucji.

Uwagi ogólne o rozporządzeniu z 2002 r.

6. Jeszcze zanim utraciła moc uchwała nr 147, ustawodawca wprowadził przepis upoważniający do uregulowania zasad techniki prawodawczej w formie rozporządzenia do ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów. Dzięki temu niedługo po utracie przez uchwałę nr 147 mocy obowiązującej, zostało wydane rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Zbiór tych zasad różni się od poprzedników rozbudowaną treścią (składa się on ze 163 paragrafów) oraz rodzajem aktu prawnego. O ile dotychczasowe zbiory były załącznikami do aktów wewnętrznie obowiązujących, o tyle obecny zbiór jest załącznikiem do aktu powszechnie obowiązującego. Ważną konsekwencją tej zmiany jest rozszerzenie grona podmiotów, do których są adresowane współczesne Zasady techniki prawodawczej na wszystkie podmioty biorące udział w projektowaniu przepisów prawnych, w tym również na organy samorządu terytorialnego. Merytorycznie jest to rozwiązanie zapewne słuszne, gdyż zasady poprawnej legislacji powinny być przestrzegane przez wszystkie organy tworzące prawo. Niemniej należy uznać, że uczyniono to niezbyt fortunnie, bo na podstawie ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów. Nałożenie na organy samorządu terytorialnego obowiązku stosowania Zasad techniki prawodawczej akurat przez tę ustawę jest przedmiotem uzasadnionej krytyki w piśmiennictwie prawniczym (zob. T. Bąkowski, Zasady techniki prawodawczej a prawotwórstwo organów jednostek samorządu terytorialnego, PiP 2006, z. 1, s. 92; L. Etel, Redagowanie uchwał podatkowych rad gmin, FK 2004, nr 3, s. 37; J. Kunert, Zasady techniki prawodawczej w procesie stanowienia prawa miejscowego, ST 2007, nr 1-2, s. 86; G. Wierczyński (w:) Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, praca zbior. pod red. J. Warylewskiego, Warszawa 2003, s. 15). Podkreśla się w niej m.in., że akty wykonawcze wydane na podstawie ustawy o Radzie Ministrów powinny być kierowane do administracji rządowej, a nie do organów władzy lokalnej (L. Etel, Redagowanie..., s. 39). Natomiast obowiązek stosowania Zasad techniki prawodawczej powinien wynikać z ustaw dotyczących ustroju tych organów. W obecnym stanie prawnym są to:

W literaturze sformułowany został również postulat uchwalenia nowej ustawy o tworzeniu i ogłaszaniu prawa i przeniesieniu do niej przepisu upoważniającego do wydania rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej (G. Wierczyński, Założenia do przyszłej regulacji zasad tworzenia i ogłaszania prawa, PS 2008, nr 5, s. 135). Przy takim rozwiązaniu w powyższych ustawach znaleźć by się musiało jedynie odesłanie do tej ustawy.

7. Jak wynika z treści uzasadnienia projektu rozporządzenia, jego autorzy wysoko oceniali dotychczasowe Zasady techniki prawodawczej. Uznano więc, że nie zachodzi potrzeba dokonywania w nich radykalnych zmian. Za takim podejściem przemawiała też potrzeba zachowania trwałości reguł konstruowania aktów normatywnych. Dlatego też, przygotowując projekt rozporządzenia, przyjęto za punkt wyjścia dotychczasowe zasady, które zostały jedynie zmodyfikowane i uzupełnione nowymi postanowieniami. Dokonując zmian w treści Zasad techniki prawodawczej, kierowano się przede wszystkim koniecznością dostosowania ich do postanowień Konstytucji i innych ustaw, w szczególności ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, potrzebą zmiany tych postanowień, które okazały się niefunkcjonalne, oraz potrzebą reakcji na nowe zjawiska dostrzeżone w praktyce prawodawczej w ostatnich latach. Dostosowując treść Zasad do konstytucyjnego systemu źródeł prawa, zmieniono przede wszystkim reguły konstruowania przepisów upoważniających do wydawania rozporządzeń oraz reguły konstruowania rozporządzeń, a także wprowadzono reguły konstruowania uchwał i zarządzeń jako aktów o charakterze wewnętrznym w rozumieniu art. 93 Konstytucji RP. W związku z ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wprowadzono zmiany w postanowieniach dotyczących sposobu opracowywania tekstów jednolitych, konstruowania przepisów o wejściu aktu normatywnego w życie oraz wydawania aktów wykonawczych na podstawie ustawy, która nie weszła jeszcze w życie.

Druga grupa zmian obejmuje uzupełnienia Zasad oraz doprecyzowanie niektórych ich postanowień. Między innymi w § 1 ZTP wprowadzono wskazówki dotyczące sposobu przygotowania projektu aktu normatywnego, wykorzystując w tym zakresie postulaty nauki prawa dotyczące racjonalnego prawodawstwa. Taka regulacja występowała w Zasadach techniki prawodawczej z 1939 r. i powrót do niej należy uznać za dobre rozwiązanie. Uzupełniono reguły konstruowania przepisów przejściowych i dostosowujących. Częściowo zmieniono relację między zmianą przepisów upoważniających a utratą mocy obowiązującej rozporządzeń wydanych na podstawie zmienionych upoważnień, uszczegółowiono reguły dotyczące kształtowania ustaw nowelizujących. Wprowadzono nowe postanowienia dotyczące np. kształtowania tytułów ustaw, zwłaszcza ustaw nowelizujących oraz różnicowania terminów wejścia w życie poszczególnych przepisów aktu normatywnego. Mając na uwadze liczne zmiany w systemie prawa, uproszczono technikę odesłań. Do zasad redagowania tekstu aktu prawnego dodano reguły dotyczące odnośników w tych tekstach. Odnośniki te pełnią funkcję przypisów, wskazując m.in. na podstawę właściwości danego organu, identyfikatory aktów zmieniających akt powoływany w tekście itp. (zob. w szczególności § 96 ust. 2 i 4, § 122, § 126 ust. 2 i § 158 ZTP). Wprowadzono wreszcie wiele zakazów, np. nowelizowania aktów wykonawczych zachowanych czasowo w mocy przez nową ustawę, uzależniania wejścia w życie nowej ustawy od spełnienia określonego warunku, różnicowania terminów wprowadzania w życie poszczególnych przepisów aktu normatywnego. Uwzględniając trwający nadal proces transformacji systemu prawa i związane z nim częste zmiany prawa, dopuszczono wyjątkowo pewne rozwiązania, których nie przewidywały dotychczasowe zasady techniki prawodawczej, np. ustawę wprowadzającą kilka ustaw głównych, hasłowe formułowanie tytułów ustaw nowelizujących wiele ustaw, nowelizację ustawy w okresie jej vacatio legis.

Charakter dyrektyw techniki prawodawczej

8. Zasady techniki prawodawczej są zbiorem dyrektyw skierowanych do służb legislacyjnych organów wyposażonych w kompetencje prawotwórcze. Ich zadaniem jest wskazywanie jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych, jak przepisy te grupować w aktach prawnych oraz jak przeprowadzać zmiany w systemie prawa. Mają one charakter prakseologiczny, wskazują jak prawodawca powinien wyrażać normy prawne w formie przepisów prawnych, aby w stosunkowo najlepszy sposób wyrażały one jego intencje. W literaturze mówi się również, że Zasady techniki prawodawczej mają charakter techniczny (zob. m.in. S. Wronkowska, Technika prawodawcza, RPEiS 1990, z. 1, s. 7) lub celowościowy (tak m.in. M. Błachut, W. Gromski, J. Kaczor, Technika prawodawcza, Warszawa 2007, s. 3-5; M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego. Studium z zakresu nauki prawa administracyjnego, Gdańsk 2008, s. 222; S. Wronkowska, O meandrach skuteczności nowych zasad techniki prawodawczej, PL 2004, nr 4, s. 15).

Taki charakter obowiązujących Zasad techniki prawodawczej potwierdzają wytyczne dotyczące treści rozporządzenia ustalającego zasady techniki prawodawczej zawarte w art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów. Zgodnie ze zdaniem drugim tego ustępu "stosowanie zasad techniki prawodawczej powinno zapewnić w szczególności spójność i kompletność systemu prawa oraz przejrzystość tekstów normatywnych aktów prawnych, z uwzględnieniem dorobku nauki i doświadczeń praktyki".

Poza przypadkami, w których Zasady techniki prawodawczej formułują konkretne wzory przepisu prawnego, nie zawierają one rozstrzygnięć "stanowczych i bezwyjątkowych" (S. Wronkowska, Zasady techniki prawodawczej, czy rzeczywiście luka w prawie?, PiP 2005, z. 2, s. 98). Nie tworzą one też zbioru, który można by uporządkować w sposób hierarchiczny. Wiele z tych zasad ze sobą konkuruje i w konkretnym przypadku to legislator musi zdecydować, jak je wzajemnie wyważyć.

Wszystko to powoduje, że zasady techniki prawodawczej nie są klasycznymi dyrektywami o charakterze normatywnym i nawet ustanowienie ich w formie aktu normatywnego tego nie zmienia. Trafnie opisuje to S. Wronkowska, według której Zasady techniki prawodawczej "są zbiorem reguł wskazujących jak poprawnie konstruować akty normatywne", nie są zaś zbiorem "reguł ważnego dokonywania aktów tworzenia prawa". Gdyby miały być takimi regułami, musiałyby mieć (przynajmniej w stosunku do ustaw) rangę konstytucyjną (S. Wronkowska, O meandrach..., s. 11). Podobnego zdania jest W. Gromski (M. Błachut, W. Gromski, J. Kaczor, Technika prawodawcza, Warszawa 2007, s. 4-5).

9. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został nawet pogląd, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie jest aktem normatywnym, ale odzwierciedla standardy kultury prawnej (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2006 r., III SA/Wa 2433/05, LEX nr 229603; a także wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 listopada 2008 r., IV SA/Gl 396/08, CBOSA). Jest to pogląd dalece upraszczający sprawę, świadczy on jednak o tym, że coraz powszechniejsza staje się świadomość, iż Zasady techniki prawodawczej mają charakter prakseologiczny, celowościowy, a nie klasycznie normatywny.

Konsekwencje naruszeń Zasad techniki prawodawczej

10. Tak zdefiniowany charakter Zasad techniki prawodawczej w istotny sposób wpływa na problem prawnych konsekwencji naruszenia tych zasad. Ani ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, ani rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", ani żaden inny obowiązujący w Polsce akt prawny nie mówią wprost o sankcji za naruszenia Zasad techniki prawodawczej. W literaturze pojawiło się nawet stanowisko, że współczesne Zasady techniki prawodawczej "pozbawiono wszelkiego praktycznego znaczenia", gdyż normy, które na podstawie przepisów tego rozporządzenia dadzą się zrekonstruować, nie są opatrzone żadną sankcją, a zachowania tymi normami objęte nie powodują żadnych pozytywnych konsekwencji prawnych (S. Wojtczak, Zasady techniki prawodawczej - luka w prawie?, PiP 2005, z. 1, s. 46-47). Autorka tego stanowiska stwierdziła też, że "brak sankcji w normach ZTP z 2002 r. oraz sposób ich ukształtowania i usytuowania w systemie prawa stwarza, oprócz innych trudności, rodzaj luki" i na tej podstawie sformułowała wniosek, że "z punktu widzenia jakości prawa lepiej byłoby, gdyby ZTP z 2002 r. nie zostały w ogóle wydane" (tamże, s. 54-55).

Stanowisko to jest błędne, opiera się bowiem na fałszywym założeniu, zgodnie z którym naruszanie Zasad techniki prawodawczej nie jest w polskim systemie prawnym zagrożone żadnymi sankcjami. Tymczasem sankcje takie zostały sformułowane zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych.

11. Jeszcze w czasie obowiązywania Zasad techniki prawodawczej z 1961 r. Trybunał Konstytucyjny odwołał się kilka razy pomocniczo do treści tych Zasad. Już po wejściu w życie Zasad techniki prawodawczej z 1991 r., w orzeczeniu z dnia 24 maja 1994 r., Trybunał Konstytucyjny uznał, że mimo iż "Zasady Techniki Prawodawczej, jako przyjęte w drodze uchwały Rady Ministrów, nie wiążą bezpośrednio ustawodawcy", prawodawca bez ważnych przyczyn nie powinien od nich odstępować, ponieważ "kodyfikują [one] powszechnie uznawane reguły postępowania legislacyjnego" (K 1/94, OTK 1994, nr 1, poz. 10). W kolejnych orzeczeniach z lat 90. XX w. Trybunał Konstytucyjny odwoływał się do Zasad techniki prawodawczej właśnie jako do "powszechnie uznawanych dyrektyw poprawnej legislacji" - por.: uchwała TK z dnia 8 marca 1995 r. (W 13/94, OTK 1995, nr 1, poz. 21) i postanowienie TK z dnia 15 października 1997 r. (K 4/96, OTK 1997, nr 3-4, poz. 47). Analizy orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego z tego okresu dokonał Z. Czeszejko-Sochacki (zob. tegoż, Zasady techniki prawodawczej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, PL 1997, nr 2, s. 103).

W wyrokach z dnia 21 marca 2001 r. (K 24/00, OTK 2001, nr 3, poz. 51) i z dnia 12 marca 2002 r. (P 9/01, OTK-A 2002, nr 2, poz. 14) Trybunał Konstytucyjny uznał, że Zasady techniki prawodawczej "stanowią prakseologiczny kanon, który powinien być respektowany przez ustawodawcę demokratycznego państwa prawnego", a w wyroku z dnia 30 października 2001 r. stwierdził, że "niezależnie od problemu mocy obowiązującej zasad techniki prawodawczej i kręgu związanych nimi organów ustawodawca nie powinien w tak oczywisty sposób ignorować wyrażonych w nich norm, zwłaszcza w sytuacji, gdy z uwagi na współzależność zasad redagowania tekstu prawnego i zasad jego wykładni może się to stać źródłem poważnych problemów ze stosowaniem prawa" (K 33/00, OTK 2001, nr 7, poz. 217). W wyroku z dnia 24 lutego 2003 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "zachowuje swoją aktualność wyrażany w sprawach W 13/94 i K 7/99 pogląd Trybunału o znaczeniu dla oceny konstytucyjności reguł poprawnej legislacji sformułowanych w "Zasadach techniki prawodawczej", zawartych w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908)" (K 28/02, OTK-A 2003, nr 2, poz. 13).

W wyroku z dnia 29 października 2003 r. Trybunał Konstytucyjny zasygnalizował, że naruszenie wymagań określonych obecnie w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej może powodować naruszenie zasady poprawnej legislacji w stopniu uzasadniającym zarzut niekonstytucyjności zakwestionowanych przepisów. W orzeczeniu tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego wynika nakaz przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej legislacji. Nakaz ten jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasady te nakazują, aby przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny i jasny oraz poprawny pod względem językowym. Wymóg jasności oznacza obowiązek tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych nie budzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw tak, by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. (...). Przekroczenie pewnego poziomu niejasności przepisów prawnych stanowić może samoistną przesłankę stwierdzenia ich niezgodności z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą państwa prawnego, z której wywodzony jest nakaz należytej określoności stanowionych przepisów" (K 53/02, OTK-A 2003, nr 8, poz. 83).

Zwieńczeniem zarysowanej powyżej ewolucji orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w kwestii znaczenia Zasad techniki prawodawczej, jest wyrok z dnia 12 grudnia 2006 r. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny uznał, że "zasady techniki prawodawczej są regułami konstruowania poprawnych aktów normatywnych i rzetelnego dokonywania zmian w systemie, wiążącymi rządowego prawodawcę. Także ustawodawca nie powinien od tych zasad odstępować. Nierzadko w następstwie błędów w technice prawodawczej rozwiązania aktu normatywnego stają się tak dalece wadliwe, że naruszają standardy prawodawstwa w państwie prawa. Z wyrażonej w art. 2 Konstytucji klauzuli demokratycznego państwa prawnego doktryna i orzecznictwo wyprowadzają (m.in.) wymagania co do techniki legislacyjnej, określane jako zasady przyzwoitej (poprawnej) legislacji. Stąd w wielu orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny odwołuje się subsydiarnie do zasad techniki prawodawczej, a niejednokrotnie niepoprawne sformułowanie aktu prawnego (przepisu) skutkuje stwierdzeniem jego niekonstytucyjności, zwłaszcza gdy prowadzi do naruszenia praw i wolności konstytucyjnych bądź jest źródłem poważnych problemów ze stosowaniem prawa" (P 15/05, OTK-A 2006, nr 11, poz. 171).

Jak wynika z powyższych uwag, Trybunał Konstytucyjny wypracował stanowisko, zgodnie z którym naruszenie Zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego za w całości lub części niezgodny z Konstytucją, gdy naruszenie to jest tak poważne, że powoduje naruszenie którejś z zasad konstytucyjnych, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawnego i wynikającej z niej zasady poprawnej legislacji.

12. Nie ma przeszkód, by stanowisko to było odpowiednio stosowane przez organy nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego oraz sądy administracyjne. Ustawy samorządowe posługują się zresztą pojęciem "nieistotnego naruszenia prawa". Art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, art. 79 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 82 ust. 5 ustawy o samorządzie województwa oraz art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) stanowią, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Wydaje się, że sytuacje, w których naruszone zostały Zasady techniki prawodawczej, powinny być traktowane właśnie jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z tym naruszeniem Zasad techniki prawodawczej doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa, powinny być traktowane jako "zwykłe" naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia. Należałoby w związku z tym oczekiwać, że analogiczna regulacja dotycząca skutków nieistotnych naruszeń prawa zostanie wprowadzona również dla aktów prawa miejscowego ustanowionych przez wojewodę i organy administracji niezespolonej.

13. Taki system sankcji za naruszenie Zasad techniki prawodawczej jest optymalny w naszym systemie prawnym. Nie musi, a nawet nie powinien on być wyrażony w jakimkolwiek akcie prawnym, gdyż wynika on z przepisów Konstytucji. Powtórzenie go w rozporządzeniu w sprawie Zasad techniki prawodawczej, w ustawie upoważniającej do wydania tego rozporządzenia lub w ewentualnej nowej ustawie o tworzeniu prawa naruszałoby nie tylko § 118 ZTP, zgodnie z którym "w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych" (lub odpowiednio § 4, który zawiera podobną zasadę w stosunku do ustaw), ale przede wszystkim byłoby to naruszenie art. 8 ust. 2 Konstytucji, ze względu na wyrażoną w tym przepisie zasadę bezpośredniego stosowania jej przepisów.

14. Odmiennie przedstawia się kwestia konsekwencji naruszeń Zasad techniki prawodawczej w stosunku do legislatorów. W tym przypadku najważniejszą konsekwencją jest po prostu negatywna ocena kompetencji zawodowych, a w dalszej kolejności negatywne konsekwencje wynikające z systemu premiowania, zasad odpowiedzialności porządkowej, materialnej oraz dyscyplinarnej, itd. Sankcje bardziej bezpośrednio powiązane z konkretnym naruszeniem Zasad techniki prawodawczej prawdopodobnie nie przyniosłyby spodziewanych rezultatów. J. Jabłońska-Bonca wskazywała, że "w niektórych unormowaniach najkorzystniejsze osiąganie celów wyższej skuteczności prawa może być (...) niekiedy bardziej prawdopodobne pod warunkiem, że nie eksponuje się sformalizowania sankcji (...). Wyraźne określenie zagrożeń w pewnych przypadkach może sprzyjać obniżeniu u adresatów tendencji do działania, zwłaszcza jeśli ma to być działanie twórcze, innowacyjne rozwiązanie dylematów" (J. Jabłońska-Bonca, Przesłanki stanowienia norm bez sankcji, RPEiS 1984, nr 4, s. 162). Redagowanie aktów prawnych ma charakter twórczy. Jest to działalność, w której ogromne znaczenia ma kreatywność i kunszt legislatora. Bardziej rygorystyczny system sankcji raczej nie doprowadziłby do tego, że legislatorzy tworzyliby akty prawne lepszej jakości, gdyż krępowałby ich kreatywność.

15. Na koniec tej części rozważań należy podkreślić, że najważniejszą, choć w pewnym sensie pozaprawną, konsekwencją naruszania Zasad techniki prawodawczej jest zagrożenie, że wola prawodawcy nie zostanie zrealizowana. Formułując treść aktu prawnego w sposób sprzeczny z przyjętymi Zasadami techniki prawodawczej, prawodawca ryzykuje, że przepisy zawarte w tym akcie prawnym nie będą rozumiane w sposób, który zakładał, a to może spowodować, że zawarte w nim normy prawne nie będą przestrzegane albo będą przestrzegane w sposób niezgodny z wolą prawodawcy.