Stasiak Mikołaj, Kaznowski Andrzej, Komentarz do rozporządzenia nr 800/2008 uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych)
Komentarz do rozporządzenia nr 800/2008 uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych)
Wprowadzenie
1.Wstęp
Rozporządzenie określa przeznaczenia (kategorie, rodzaje) pomocy publicznej, które są zgodne z rynkiem wewnętrznym (tj. dopuszczalne). Przesłanką zgodności jest udzielanie przez państwa członkowskie pomocy w taki sposób, który odpowiada warunkom określonym w przepisach rozporządzenia. Państwa członkowskie planujące udzielać pomocy, o której mowa w rozporządzeniu, nie muszą występować do Komisji o zgodę na udzielanie pomocy.
Pomoc publiczna zgodna z rynkiem wewnętrznym na podstawie niniejszego rozporządzenia stanowi istotną część pomocy publicznej przyznawanej w Polsce. Dotyczy to również pomocy przyznawanej ze środków unijnych. Obecnie większość przypadków udzielenia pomocy regionalnej (pomoc regionalną stanowią np. zwolnienia podatkowe przyznawane w specjalnych strefach ekonomicznych) oraz niektórych kategorii tzw. pomocy horyzontalnej (tj. przeznaczonej na prowadzenie prac badawczo-rozwojowych, ochronę środowiska, rozwój małych i średnich przedsiębiorstw, zatrudnienie, szkolenia, jak również pomoc w formie kapitału podwyższonego ryzyka) dokonuje się w ramach wytyczonych rozporządzeniem.
Brak jest wprawdzie precyzyjnych danych odnoszących się do łącznej rocznej kwoty pomocy objętej wyłączeniem grupowym, jaka jest przyznawana w Polsce, jednakże wystarczy przywołać dane z przygotowanego przez UOKiK w grudniu 2012 r. Raportu o pomocy publicznej w Polsce udzielonej przedsiębiorcom w 2011 r. (dalej jako: „raport”, dostępny pod adresem: http://www.uokik.gov.pl/raporty_i_analizy2.php). Wynika z niego, że pomoc regionalna została udzielona w kwocie ok. 10,7 mld zł, natomiast pomoc horyzontalna związana z działaniami wskazanymi powyżej wyniosła ponad 5,7 mld zł, przy czym całkowita wielkość pomocy publicznej udzielonej w 2011 r. wyniosła ok. 21,2 mld zł (tabela 9 raportu, s. 24). Biorąc pod uwagę wielkość pomocy objętej wyłączeniem grupowym, jaka jest udzielana w Polsce, tym bardziej istotne jest prawidłowe stosowanie przepisów rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych. Pomocą w tym zakresie powinien być niniejszy komentarz.
Sposób, w jaki przepisy rozporządzenia zostały przeniesione do polskiego porządku prawnego został poddany analizie na przykładzie dwóch programów pomocowych przewidujących udzielanie pomocy regionalnej: rozporządzenia w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych oraz rozporządzenia w sprawie pomocy publicznej udzielanej przedsiębiorcom działającym na podstawie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenach specjalnych stref ekonomicznych. Zasady udzielania pomocy na inne cele zostały przedstawione w oparciu o rozporządzenia w sprawie udzielania wsparcia w ramach RPO (o ile takie programy pomocowe zostały przyjęte dla danego przeznaczenia pomocy).
2.Pojęcie pomocy publicznej
Przepisy rozporządzenia odnoszą się do pomocy publicznej, nie definiując jednak tego pojęcia. Dlatego konieczne jest odniesienie do przepisów traktatu. Zgodnie z art. 107 ust. 1 TFUE „Z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w Traktatach, wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi”. Przepis ten ustanawia generalny zakaz udzielania pomocy publicznej, wskazując jednocześnie, jakie kryteria są decydujące dla uznania określonych działań za wiążące się z udzieleniem pomocy. Przepis traktatowy określa przesłanki występowania pomocy publicznej w sposób ogólny. Stąd zasady ich interpretacji i stosowania musiały zostać doprecyzowane w drodze praktyki decyzyjnej Komisji oraz orzecznictwa sądów unijnych.
2.1.Pomoc udzielana przez państwo lub przy użyciu zasobów państwowych
Zgodnie z art. 107 ust. 1 TFUE pomoc musi być przyznana przez państwo lub przy użyciu zasobów państwowych. Pochodzenie pomocy od państwa lub z jego źródeł jest pojęciem szerokim. W związku z tym przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że odnosi się nie tylko do środków z budżetu państwa, ale że jego zakres obejmuje również pomoc udzielaną przez organy administracji rządowej, jak też samorządowej różnych szczebli (wyrok TS z dnia 14 października 1987 r. w sprawie C-248/84 Niemcy v. Komisja, Rec. 1987, I-04013 oraz wyrok SPI z dnia 6 marca 2002 r. w połączonych sprawach T-127/99, T-129/99 oraz T-148/99 Territorio Histórico de Álava i inni v. Komisja (DEMESA), Rec. 2002, II-01275). Oznacza to, że za środki państwowe uznawane są środki będące w dyspozycji jednostek samorządu terytorialnego, jak również fundusze, za dystrybucję których odpowiadają podmioty, nad którymi kontrolę posiada państwo. Dla spełnienia tej przesłanki konieczne jest jednak wystąpienie obciążenia dla budżetu państwa lub dla budżetu podmiotu z państwem identyfikowanego (opinia rzecznika generalnego Paola Mengozziego przedstawiona w dniu 28 czerwca 2012 r. w połączonych sprawach C-399/10 P i C-401/10 P Bouygues SA i Bouygues Telecom SA v. Komisja i inni oraz Komisja v. Republika Francuska, pkt 37).
Od wielu lat Trybunał konsekwentnie twierdzi, że tylko korzyści przyznawane bezpośrednio lub pośrednio z zasobów państwowych można uznać za pomoc publiczną (wyrok TS z dnia 17 marca 1993 r. w połączonych sprawach C-72/91 i C-73/91 Sloman Neptun v. Bodo Ziesemer, Rec. 1993, I-887, pkt 19). Nie można natomiast uznać za pomoc publiczną korzyści przyznawanych z zasobów innych niż państwowe (wyrok TS z dnia 30 listopada 1993 r. w sprawie C-189/91 Kirsammer-Hack v. Sidal, Rec. 1993, I-6185, pkt 16-19; wyrok TS z dnia 1 grudnia 1998 r. w sprawie C-200/97 Ecotrade v. Altiforni e Ferriere di Servola, Rec. 1993, I-7907, pkt 36; wyrok TS z dnia 13 marca 2001 r. C-379/98 PreussenElektra AG v. Schhleswag AG, Rec. 2001, I-02099, pkt 58 oraz wyrok TS z dnia 19 marca 2013 r. w połączonych sprawach C-399/10 P i C-401/10 P Bouygues i inni v. Komisja i inni, niepubl.). Rezygnacja ze strony państwa z uzyskania dochodów, nawet jeżeli takie zachowanie nie wiąże się z bezpośrednim transferem zasobów publicznych, również może stanowić pomoc publiczną (wyrok TS z dnia 15 marca 1994 r. w sprawie C-387/92 Banco Exterior de España SA v. Ayuntamiento de Valencia, Rec. 1994, I-00877, pkt 14; wyrok TS z dnia 19 maja 1999 r. w sprawie C-6/97 Włochy v. Komisja, Rec. 1999, I-2981, pkt 16).
Z orzecznictwa sądów unijnych wynika też, że dla istnienia pomocy publicznej nie jest konieczne, by środki przekazywane przedsiębiorstwu pochodziły z budżetu państwa członkowskiego. Jak zostało już wspomniane, ważne jest natomiast, by środki pozostawały w sposób definitywny pod kontrolą administracji publicznej, podlegając rozdysponowaniu według jej uznania (wyrok TS z dnia 16 maja 2000 r. w sprawie C-83/98 P. Republika Francuska v. Ladbroke Racing Ltd i Komisja Wspólnot Europejskich, ECR 2000, s. I-03271, pkt 50 oraz wyrok SPI z dnia 12 grudnia 1996 r. w sprawie T-358/94 Compagnie nationale Air France v. Komisja Wspólnot Europejskich, ECR 1996, s. II-02109, pkt 67). W konsekwencji, jeżeli państwo członkowskie decyduje o dystrybucji środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, środki te uznawane są za zasoby państwowe w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
Na podstawie powołanego powyżej orzecznictwa należy stwierdzić, że dla wystąpienia pomocy publicznej konieczne jest zaangażowanie zasobów państwowych. Nie oznacza to jednak, że w każdym przypadku to państwo musi udzielać pomocy. Zgodnie z argumentacją przedstawioną w wyroku w sprawie Steinike & Weinlig: „zakaz zawarty w Artykule 92 ust. 1 TWE (obecnie art. 107 ust. 1 TFUE) obejmuje każdą pomoc udzielaną przez państwo członkowskie lub z jego zasobów, bez konieczności rozróżniania, czy pomoc jest udzielana bezpośrednio przez państwo, czy też publiczne, lub prywatne podmioty ustanowione lub powołane przez państwo dla celów zarządzania pomocą” (wyrok TS z dnia 22 marca 1977 r. w sprawie 78/76 Steinike & Weinlig v. Niemcy, ECR 1977, s. 00595, pkt 21). Zgodnie zatem z orzecznictwem pomoc publiczna może być udzielana zarówno przez państwo (organy administracyjne), jak też wszelkie inne podmioty, w tym podmioty prywatne (wyrok TS z dnia 2 lutego 1988 r. w połączonych sprawach 67/85, 68/85 oraz 70/85 Kwekerij Gebroeders van der Kooy BV i inni v. Komisja, ECR 1988, s. 00219, pkt 35; wyrok TS z dnia 20 listopada 2003 r. w sprawie C-126/01 Ministère de l'Économie, des Finances et de l'Industrie v. GEMO SA., ECR 2003, s. I-13769, pkt 21-25).
Pochodzenie pomocy od państwa nie może być zatem ograniczone tylko do tych przypadków, gdy organy administracji są bezpośrednio zaangażowane w wydatkowanie środków publicznych. Należy jednak zauważyć, że w takim przypadku sądy unijne stwierdzały konieczność wykazania wpływu państwa na sposób, w jaki rozdysponowane są środki. W sprawie Stardust Marine (wyrok TS z dnia 16 maja 2002 r. w sprawie C-482/99 Francja v. Komisja (Stardust Marine), ECR 2002, s. I-04397, pkt 37) zostało stwierdzone, iż: „Artykuł 87 ust. 1 WE obejmuje wszelkie środki finansowe, przez które władze publiczne mogą wspierać przedsiębiorstwa, niezależnie od tego, czy te środki są stałymi elementami sektora publicznego. Dlatego, nawet jeżeli sumy odnoszące się do analizowanego środka nie są stale utrzymywane przez Skarb Państwa, fakt, iż są pod stałą publiczną kontrolą i dlatego pozostają dostępne dla właściwych władz krajowych jest wystarczający do uznania, że są środkami państwa”. Stanowisko to zostało potwierdzone w wyroku SPI z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie T-442/03 SIC – Sociedade Independente de Comunicação SA v. Komisja (Zb. Orz. 2008, s. II-01161, pkt 93-100; por. także wyrok TS z dnia 15 lipca 2004 r. w sprawie C-345/02 Pearle BV, Hans Prijs Optiek Franchise BV i Rinck Opticiëns BV v. Hoofdbedrijfschap Ambachten (Pearle), ECR 2004, s. I-07139, pkt 34 oraz wyrok TS z dnia 30 maja 2013 r. w sprawie C-677/11 Doux Élevages and Coopérative agricole UKL-AREE, niepubl., pkt 34 i n.).
Wreszcie, co ma szczególne znaczenie w odniesieniu do Polski jako państwa zaangażowanego w wydatkowanie znaczących kwot środków unijnych, zgodnie z przyjętą praktyką decyzyjną Komisji także pomoc dla przedsiębiorców udzielana z wykorzystaniem środków pochodzących z funduszy unijnych podlega ocenie na podstawie ogólnych zasad prawa UE w zakresie pomocy publicznej (por. decyzja Komisji Europejskiej z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie pomocy państwa nr N 56/2009 – Polska – Pomoc na wymianę i modernizację sieci dystrybucji energii elektrycznej w Polsce, pkt 21; decyzja Komisji Europejskiej z dnia 29 czerwca 2010 r. w sprawie pomocy państwa nr N 635/2009 – Polska – Pomoc w sektorze leśnym – Rekultywacja na cele przyrodnicze terenów zdegradowanych, popoligonowych i powojskowych, pkt 31-36; decyzja Komisji Europejskiej z dnia 1 marca 2010 r. w sprawie pomocy państwa N 636/2009 – Polska – Pomoc dla sektora leśnictwa – pomoc dla Lasów Państwowych na projekty retencyjne, pkt 28-33 oraz decyzja Komisji Europejskiej z dnia 5 października 2011 r. w sprawie pomocy państwa nr SA.31953 (2011/N) – Polska – Budowa terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu, pkt 38).
Za uznaniem, że do wydatkowania środków z funduszy unijnych mają zastosowanie przepisy o pomocy publicznej, przemawia także wprost przepis art. 54 ust. 4 rozporządzenia nr 1083/2006, zgodnie z którym „w odniesieniu do pomocy publicznej dla przedsiębiorstw w rozumieniu art. 87 Traktatu (obecnie art. 107 TFUE) pomoc publiczna przyznana w ramach programów operacyjnych podlega pułapom określonym dla pomocy publicznej”.
2.2.Selektywna ekonomiczna korzyść
Z art. 107 ust. 1 TFUE wynika, że zakazana jest pomoc w jakiejkolwiek formie, która sprzyja niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów. W praktyce oznacza to, że dla wystąpienia pomocy publicznej konieczne jest uzyskanie przez przedsiębiorstwo świadczenia stanowiącego dla niego korzyść, które nie jest dostępne dla innych przedsiębiorstw. Forma, w jakiej przyznana jest korzyść, pozostaje bez znaczenia dla spełnienia omawianej przesłanki.
2.2.1.Pojęcie przedsiębiorstwa
Pomoc publiczna w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE może być udzielana wyłącznie przedsiębiorstwu (ang. undertaking). Przedsiębiorstwem w prawie unijnym jest podmiot, który prowadzi działalność gospodarczą, bez względu na swój status prawny oraz sposób, w jaki taka działalność jest finansowana (wyrok TS z dnia 23 kwietnia 1991 r. w sprawie C-41/90 Klaus Höfner i Fritz Elser v. Macrotron GmbH, ECR 1991, s. I-01979, pkt 21; wyrok TS z dnia 17 lutego 1993 r. w połączonych sprawach C-159/91 oraz C-160/91 Poucet and Pistre v. AGF i Cancava, Rec. 1993, s. I-637, pkt 17; wyrok TS z dnia 16 listopada 1995 r. w sprawie C-244/94 Fédération Française des Sociétés d'Assurance, ECR 1995, s. I-4013, pkt 14; wyrok TS z dnia 21 września 1999 r. w połączonych sprawach C-115/97, C-116/97 oraz C-117/97 Brentjens, ECR 1999, s. I-6025, pkt 77; wyrok TS z dnia 21 września 1999 r. w sprawie C-219/97 Drijvende Bokken, ECR 1999, s. I-6121, pkt 67; wyrok TS z dnia 12 września 2000 r. w połączonych sprawach C-180/98 do C-184/98 Pavel Pavlov i in. v. Stichting Pensioenfonds Medische Specialisten, ECR 2000, s. I-06451, pkt 74; wyrok TS z dnia 25 października 2001 r. w sprawie C-475/99 Firma Ambulanz Glöckner v. Landkreis Südwestpfalz, ECR 2001, s. I-08089, pkt 19).
W unijnym prawie konkurencji prowadzenie działalności gospodarczej oznacza oferowanie na rynku towarów lub usług (wyrok TS z dnia 16 czerwca 1987 r. w sprawie 118/85 Komisja v. Włochy, ECR 1987, s. 2599, pkt 7; wyrok TS z dnia 18 czerwca 1998 r. w sprawie C-35/96 Komisja v. Włochy, ECR 1998, s. I-3851, pkt 36; wyrok TS z dnia 22 stycznia 2002 r. w sprawie C-218/00 Cisal di Battistello Venanzio & C. Sas v. Istitutonazionale per l'assicurazione contro gliinfortunisullavoro (INAIL), ECR 2002, s. I-00691, pkt 23) i nie musi mieć zarobkowego charakteru (wyrok TS z dnia 21 września 1999 r. w sprawie C-67/96 Albany International BV v. Stichting Bedrijfspensioenfonds Textielindustrie, ECR 1999, s. I-05751, pkt 79; wyrok TS z dnia 10 stycznia 2006 r. w sprawie C-222/04 Cassa di Risparmio di Firenze i inni, Zb. Orz. 2006, s. I-289, pkt 122-123; wyrok TS z dnia 1 lipca 2008 r. w sprawie C-49/07 Motosykletistiki Omospondia Ellados NPID (MOTOE) v. Elliniko Dimosio, Zb. Orz. 2008, s. I-04863, pkt 27-28).
Fakt, że dochody z prowadzonej działalności są nawet w całości wykorzystywane do prowadzenia działalności pozagospodarczej, nie może być traktowany jako wystarczający argument przemawiający za tym, iż beneficjent nie jest przedsiębiorstwem (wyrok TS z dnia 11 lipca 2006 r. w sprawie C-205/03 P Federación Española de Empresas de Tecnología Sanitaria (FENIN) v. Komisja, Zb. Orz. 2006, s. I-6295, pkt 26). Komisja zwróciła także uwagę, że: „zgodnie z utrwalonym orzecznictwem pojęcie działalności gospodarczej ma charakter funkcjonalny. Oznacza to, że nawet jeśli w przeważającej części działalność podmiotu polega na podejmowaniu przedsięwzięć innych niż gospodarcze i wobec tego nie jest on, jako całość, przedsiębiorstwem, taki podmiot może mimo to kwalifikować się jako przedsiębiorstwo ze względu na niektóre funkcje, jeśli mają one charakter gospodarczy” (decyzja Komisji Europejskiej z dnia 26 listopada 2008 r. w sprawie N 293/2008 – Węgry – Aid for multifunctional community cultural centres, museums, public libraries, punkt 18, por. także wyrok TS z dnia 16 czerwca 1987 r. w sprawie 118/85 Komisja v. Włochy, ECR 1987, s. 2599, pkt 10; decyzja Komisji Europejskiej z dnia 19 lutego 2010 r. w sprawie N 470/08 – Polska – Pomoc na działania rewitalizacyjne w obszarach zdegradowanych w Polsce, pkt 53 oraz pkt 9 komunikatu Komisji w sprawie stosowania reguł Unii Europejskiej w dziedzinie pomocy państwa w odniesieniu do rekompensaty z tytułu usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym – Dz. Urz. UE C 8 z 11.01.2012, s. 4).
Przedsiębiorstwo jest zatem funkcjonalnym pojęciem odnoszącym się do prowadzenia działalności gospodarczej, a więc oferowania na rynku towarów lub usług, bez względu na to, jaka jest forma prawna, w której prowadzona jest działalność, oraz bez względu na to, w jaki sposób działalność jest finansowana. Takie pojęcie całkowicie nie odpowiada pojęciu „przedsiębiorstwa” zdefiniowanego w art. 551 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.). Polskie prawo cywilne definiuje przedsiębiorstwo przedmiotowo jako zorganizowany zespół składników niematerialnych i materialnych przeznaczonych do prowadzenia działalności gospodarczej. Pojęcie przedsiębiorstwa w ujęciu przedmiotowym pozostaje neutralne dla prawa pomocy publicznej i nie powinno być uwzględniane w kontekście badania, czy w danej sprawie pomoc publiczna występuje.
Pojęcie przedsiębiorstwa na gruncie unijnego prawa konkurencji powinno być również odróżniane od pojęcia przedsiębiorcy w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zgodnie z jej art. 4 ust. 1 przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną (której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną) wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Działalnością gospodarczą jest natomiast zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły (art. 2 u.s.d.g.). Niezależnie od tego niektóre ustawy zawierają autonomiczne (niekiedy szersze) definicje działalności gospodarczej, np. ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 361 z późn. zm.), ustawa z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 74, poz. 397 z późn. zm.) czy ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 177, poz. 1054 z późn. zm.). Działalność gospodarcza zdefiniowana w przepisach krajowych niekoniecznie musi pokrywać się z pojęciem działalności gospodarczej na gruncie unijnego prawa konkurencji. Dla oceny, czy beneficjent środków publicznych jest przedsiębiorstwem (podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą), należy jednakże stosować kryteria przyjęte w prawie unijnym. Prawo krajowe wyłączające pewne rodzaje działalności z zakresu działalności gospodarczej nie może bowiem ograniczać zastosowania prawa unijnego.
Przykładem takiego wyłączenia na gruncie prawa polskiego są instytucje kultury. Instytucje te, tworzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 406), w takim zakresie, w jakim prowadzą działalność kulturalną, nie są uważane za podmioty prowadzące działalność gospodarczą w rozumieniu polskich przepisów zgodnie z art. 3 ust. 2 tej ustawy. Jednocześnie zgodnie z praktyką decyzyjną Komisji podmioty prowadzące działalność w zakresie kultury powinny być traktowane jako podlegające regułom konkurencji, w tym przepisom o pomocy publicznej (por. np. decyzja Komisji Europejskiej z dnia 20 kwietnia 2005 r. w sprawie pomocy państwa N 106/2005 – Polska – Hala Ludowa we Wrocławiu, pkt 11-13; decyzja Komisji Europejskiej z dnia 21 kwietnia 2010 r. w sprawie N 1/2010 – Hiszpania – State aid to Basque museums, pkt 21; decyzja Komisji Europejskiej z dnia 15 listopada 2010 r. w sprawie N 170/2010 – Litwa – Financial support for cinema projects, pkt 23; decyzja Komisji Europejskiej z dnia 22 sierpnia 2012 r. w sprawie SA.34675 (2012/N) – Czechy – Cultural grant system of the city of Ostrava, pkt 56).
2.2.2.Forma pomocy
Artykuł 107 ust. 1 TFUE mówi o pomocy publicznej udzielanej „w jakiejkolwiek formie” (wyrok TS z dnia 23 lutego 1961 r. w sprawie 30/59 De Gezamenlijke Steenkolenmijnen, Rec. 1961, s. 00003; wyrok TS z dnia 15 marca 1994 r. w sprawie C-387/92 Banco Exterior de España SA v. Ayuntamiento de Valencia, ECR 1994, s. I-877, pkt 46 oraz wyrok TS z dnia 8 września 2011 r. w połączonych sprawach od C-78/08 do C-80/08 Paint Graphos i inni, niepubl., pkt 45).
Pomoc publiczna może być zatem udzielana w takich formach, jak: dotacja (decyzja Komisji Europejskiej z dnia 6 stycznia 2011 r. w sprawie N 542/2010 – Polska – Budowa transgranicznego elektroenergetycznego połączenia międzysystemowego Polska-Litwa), preferencyjnie oprocentowana pożyczka (decyzja Komisji Europejskiej z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie SA.34405 (2012/N) – Grecja – JESSICA Holding Fund Greece), poręczenie lub gwarancja udzielona za preferencyjną opłatą prowizyjną lub bez pobierania takiej opłaty (wyrok TS z dnia 8 grudnia 2011 r. w sprawie C-275/10 Residex Capital IV, niepubl.), dokapitalizowanie (decyzja Komisji Europejskiej z dnia 28 listopada 2012 r. w sprawie SA.34053 (2012/N) – Hiszpania – Recapitalisation and Restructuring of Banco de Valencia S.A.), zwolnienie podatkowe (pomoc udzielana na podstawie rozporządzenia w sprawie pomocy publicznej udzielanej przedsiębiorcom działającym na podstawie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenach specjalnych stref ekonomicznych), preferencyjne rozłożenie wierzytelności/kary na raty lub odroczenie spłaty wierzytelności w czasie bez wynagrodzenia (por. np. art. 113 ust. 1 ustawy dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów – Dz. U. Nr 50, poz. 331 z późn. zm., na podstawie którego Prezes UOKiK może odroczyć uiszczenie kary pieniężnej albo rozłożyć ją na raty) itd.
Co więcej, dla uznania danego działania za wiążące się z udzieleniem pomocy publicznej, nie ma znaczenia, jaki akt stanowi podstawę jej udzielenia. W konsekwencji pomoc publiczna może być udzielana zarówno na podstawie aktu prawnego (np. rozporządzenia w sprawie pomocy publicznej udzielanej przedsiębiorcom działającym na podstawie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenach specjalnych stref ekonomicznych), w drodze decyzji administracyjnej (np. decyzja w sprawie umorzenia zaległości podatkowej na podstawie art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa – tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.) lub nawet w wyniku czynności faktycznych (np. w sytuacji gdy organy władzy publicznej nie egzekwują należności publicznoprawnych – por. także wyrok TS z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie Piaggio, ECR 1999, s. I-3735, pkt 41-42).
2.2.3.Przysporzenie korzyści
Pomoc publiczna wiąże się z występowaniem ekonomicznej korzyści, a więc świadczenia, którego nie zapewnia rynek (np. preferencyjnie oprocentowane pożyczki). Efekt korzyści może być dwojaki. Po pierwsze, w konsekwencji przysporzenia z zasobów publicznych (np. otrzymania dotacji na realizację inwestycji) następuje poprawa sytuacji przedsiębiorstwa względem konkurentów. Po drugie, korzyść może wynikać z tego, że sytuacja przedsiębiorstwa nie zostaje pogorszona w takim stopniu, jak jego konkurentów (wyrok TS z dnia 8 listopada 2001 r. w sprawie C-143/99 Adria-Wien Pipeline, ECR 2001, s. I-8365, pkt 39).
W tym kontekście należy podkreślić, że pomoc publiczna jest pojęciem o charakterze obiektywnym. Oznacza to, że może ona wystąpić niezależnie od tego, czy państwo członkowskie rzeczywiście zamierzało jej udzielić, o ile tylko zostaną spełnione wszystkie przesłanki z art. 107 ust. 1 TFUE. Sądy unijne oraz Komisja w ocenie przedstawianych im środków konsekwentnie biorą pod uwagę wyłącznie efekt danego środka, a nie cele, jakimi państwo kierowało się przy jego projektowaniu (wyrok TS z dnia 2 lipca 1974 r. w sprawie 173/73 Włochy v. Komisja, Rec. 1974, s. 709, pkt 13; wyrok TS z dnia 22 grudnia 2008 r. w sprawie C-487/06 P British Aggregates Association v. Komisja, Zb. Orz. 2008, s. I-10515, pkt 89 oraz wyrok TS z dnia 8 września 2011 r. w sprawie C-279/08 P Komisja v. Niderlandy, niepubl., pkt 51). Cele podejmowanych działań mogą być brane pod uwagę wyłącznie na etapie oceny zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym, ale nigdy na etapie analizy spełnienia traktatowych przesłanek występowania pomocy.
Zgodnie z art. 345 TFUE traktaty nie przesądzają w niczym zasad prawa własności w państwach członkowskich. W konsekwencji państwa mogą i faktycznie dokonują na rynku transakcji, działając jako zbywca, nabywca, inwestor, wierzyciel itd. W razie takich działań może dojść do przysporzenia korzyści dla przedsiębiorstw. Korzyści te nie zostaną jednak zakwalifikowane jako ekonomiczna korzyść w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, jeżeli przeprowadzone zostaną na zasadach rynkowych (D. Grespan, S. Santamato, Favouring certain undertakings of the production of certain goods: Advantage (w:) W. Mederer, N. Pesaresi, M. van Hoof (red.), EU Competition Law. Volume IV. State Aid. Book One, Leuven 2008, s. 274 i n.), tzn. na takich zasadach, jakie zostałyby zaakceptowane przez podmiot działający w warunkach rynkowych, prowadzący działalność gospodarczą o podobnym charakterze, jak państwo (w ramach realizowanego przedsięwzięcia) oraz kierujący się koniecznością maksymalizacji zysku z prowadzonej działalności (wyrok TS z dnia 10 lipca 1986 r. w sprawie 234/84 Belgia v. Komisja, ECR 1986, s. 02263, pkt 14; wyrok TS z dnia 10 lipca 1986 r. w sprawie 40/85 Belgia v. Komisja, ECR 1986, s. 02321, pkt 13; wyrok TS z dnia 21 marca 1991 r. w sprawie C-305/89 Republika Włoska v. Komisja (Alfa Romeo), ECR 1991, s. I-01603, pkt 19; wyrok SPI z dnia 6 marca 2003 r. w połączonych sprawach T-228/99 i T-233/99 Westdeutsche Landesbank Girozentrale i Land Nordrhein-Westfalen v. Komisja, ECR 2003, s. II-00435, pkt 181). Analiza polegająca na porównaniu zachowania podmiotu publicznego z zachowaniem hipotetycznego podmiotu prywatnego kierującego się maksymalizacją zysków nazywana jest testem prywatnego inwestora (por. np. wyrok TS z dnia 5 czerwca 2012 r. w sprawie C-124/10 P Komisja v. Électricité de France (EDF), niepubl., J. Kavanagh, G. Niels, S. Pilsbury, The market economy inwestor: an economic role model for assessing State aid (w:) E. Szyszczak (red.), Research Handbook on European State Aid Law, Edward Elgar 2011, s. 90 i n.).
Państwo może na rynku występować nie tylko jako inwestor, lecz również jako wierzyciel. W celu wyeliminowania pomocy publicznej zachowanie państwa powinno również odpowiadać standardom rynkowym, czyli takim, jakie charakteryzują rynkowego wierzyciela, który dąży do odzyskania jak największej części wierzytelności w możliwie najkrótszym czasie. Analiza tego, czy państwo zachowuje się w ten sposób, nazywana jest testem prywatnego wierzyciela (wyrok TS z dnia 29 kwietnia 1999 r. w sprawie C-342/96 Hiszpania v. Komisja (Tubacex), ECR 1999], s. I-02459, pkt 34; wyrok TS z dnia 29 czerwca 1999 r. w sprawie C-256/97 Déménagements-Manutention Transport SA (DMT), ECR 1999, s. I-03913, pkt 25; wyrok SPI z dnia 11 lipca 2002 r. w sprawie T-152/99 Hijos de Andrés Molina, SA (HAMSA) v. Komisja, ECR 2002, s. II-03049, pkt 170 oraz wyrok TS z dnia 24 stycznia 2013 r. w sprawie C-73/11 P Frucona Kosice a.s. v. Komisja, niepubl.).
Jak wspomniano, w kontekście występowania pomocy publicznej należy rozpatrywać również przypadki, w których państwo dokonuje transakcji na rynku nabywając lub sprzedając towary i usługi (np. wyrok TS z dnia 11 lipca 1996 r. w sprawie C-39/94 SFEI i inni, ECR 996], s. I-3547, pkt 59 oraz wyrok TS z dnia 29 lutego 1996 r. w sprawie C-56/93 Belgia v. Komisja, ECR 1996], s. I-723, pkt 10). Jeżeli bowiem w takich sytuacjach zostaną zastosowane warunki transakcji, których efektem będzie korzyść o nierynkowym charakterze na rzecz kontrahenta, może dojść do udzielenia pomocy publicznej. Komisja i sądy unijne przyjmują, że element korzyści zostaje wyeliminowany, jeżeli państwo poszukało na rynku najkorzystniejszej oferty w otwartej, przejrzystej i niedyskryminacyjnej procedurze. W ten sposób zapewnione zostaje, że dostawa towarów lub świadczenie usług odbywa się po najniższej dostępnej cenie (por. Komunikat Komisji w sprawie elementów pomocy państwa przy sprzedaży gruntów i budynków przez władze publiczne – Dz. Urz. WE C 209 z 10.07.1997, s. 3; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 8, t. 1, s. 143). W większości przypadków sprowadza się to do zastosowania odpowiedniego trybu określonego w przepisach o zamówieniach publicznych. Prawo pomocy publicznej i prawo zamówień publicznych dotyczą jednakże odrębnych zagadnień i nie zawsze uprawniona jest argumentacja, że zadośćuczynienie wymaganiom regulacji z zakresu zamówień publicznych eliminuje pomoc publiczną poprzez wykluczenie występowania korzyści (dotyczy to w szczególności procedur zamówieniowych, w których dopuszcza się element negocjacji).
2.2.4.Selektywność
Nie każda korzyść przyznana z zasobów państwowych będzie się wiązać z udzieleniem pomocy publicznej. Na podstawie art. 107 ust. 1 TFUE obowiązuje bowiem generalny zakaz udzielania takiej pomocy, która sprzyja niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów. Oznacza to, że dla uznania danego środka za pomoc publiczną środek ten musi spełniać kryterium selektywności, czyli dotyczyć wybranych przedsiębiorstw lub ich grup. Przepis traktatu należy również rozumieć w ten sposób, że nie dotyczy on wyłącznie przedsiębiorstw działających w sektorze produkcyjnym, jak mogłaby prima facie sugerować jego treść.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że za selektywne nie zostaną uznane środki, które mimo iż są źródłem korzyści, pozostają ogólnie dostępne dla wszystkich podmiotów prowadzących działalność gospodarczą (wyrok TS z dnia 2 lipca 1974 r. w sprawie 173/73 Włochy v. Komisja, Rec. 1974, s. 00709, pkt 36 i n.; wyrok TS z dnia 19 września 2000 r. w sprawie C-156/98 Niemcy v. Komisja, ECR 2000, s. I-06857, pkt 22 oraz wyrok TS z dnia 15 lipca 2004 r. w sprawie C-501/00 Hiszpania v. Komisja, Zb. Orz. 2004, s. I-06717). Dla identyfikacji, czy dany środek ma charakter selektywny, konieczne jest dokonanie zestawienia sytuacji przedsiębiorstwa, do którego dany środek znajduje zastosowanie, z sytuacją innych przedsiębiorstw znajdujących się w porównywalnej sytuacji faktycznej i prawnej (wyrok TS z dnia 8 listopada 2001 r. w sprawie C-143/99 Adria-Wien Pipeline, ECR 2001, s. I-08365, pkt 36 i n.). Po drugie, za selektywne nie zostaną uznane środki, które są uzasadnione naturą lub ogólnym układem danego systemu (obwieszczenie Komisji w sprawie stosowania reguł pomocy publicznej do środków związanych z bezpośrednim opodatkowaniem działalności gospodarczej – Dz. Urz. WE C 384 z 10.12.1998, s. 3; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 8, t. 1, s. 277).
Pojęcie selektywności jest interpretowane bardzo szeroko. Instrument oddziaływania państwa ma bowiem selektywny charakter, jeżeli prowadzi do uprzywilejowania jednych podmiotów względem pozostałych. Selektywność może być rozpatrywana w kilku wymiarach. Po pierwsze, może mieć charakter sektorowy (wyrok TS z dnia 8 listopada 2001 r. w sprawie C-143/99 Adria-Wien Pipeline, ECR 2001, s. I-8365, pkt 52 i n.). Po drugie, selektywne mogą być środki odnoszące się do wybranych regionów państwa członkowskiego (wyrok TS z dnia 6 września 2006 r. w sprawie C-88/03 Portugalia v. Komisja (Azory), Zb. Orz. 2006, s. I-07115; wyrok TS z dnia 11 września 2008 r. w połączonych sprawach C-428/06 do C-434/06 UGT-Rioja, Zb. Orz. 2008, s. I-06747 oraz wyrok SPI z dnia 18 grudnia 2008 r. w połączonych sprawach T-211/04 oraz T-215/04 Government of Gibraltar i Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej v. Komisja, Zb. Orz. 2008, s. II-03745). Do spełnienia drugiej przesłanki z art. 107 ust. 1 TFUE dochodzi również wówczas, gdy zastosowanie danego środka następuje w ramach władztwa dyskrecjonalnego (wyrok TS z dnia 26 września 1996 r. w sprawie C-241/94 Francja v. Komisja, ECR 1996, s. I-04551, pkt 23 i n.; wyrok TS z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie Piaggio, ECR 1999, s. I-3735, pkt 39; wyrok SPI z dnia 6 marca 2002 r. w połączonych sprawach T-92/00 oraz T-103/00 Territorio Histórico de Álava i inni v. Komisja (Ramondin), ECR 2002, s. II-01385, pkt 31). Wreszcie selektywne może być także takie działanie państwa, które opiera się na obiektywnych kryteriach (np. rozmiarze przedsiębiorstwa, wielkości dokonanej inwestycji, konieczności prowadzenia działalności w wymiarze międzynarodowym). Niezależnie od tego, w literaturze wskazuje się także na selektywność faktyczną, która nie wynika z intencji państwa, ale okoliczności, w których jego działania są podejmowane (K. van de Casteele, M. Hocine, Favouring certain undertakings or the production of certain goods: Selectivity (w:) W. Mederer, N. Pesaresi, M. van Hoof (red.), EU Competition Law..., s. 252 i n. Por. także wyrok TS z dnia 20 listopada 2003 r. w sprawie C-126/01 Ministère de l'Économie, des Finances et de l'Industrie v. GEMO SA., ECR 2003, s. I-13769, pkt 37 i n.).
Dla uznania przez sądy unijne lub Komisję Europejską danego środka za selektywny nie jest przy tym konieczne przesądzanie, które konkretnie przedsiębiorstwa zostają uprzywilejowane (wyrok TS z dnia 9 czerwca 2011 r. w połączonych sprawach C-71/09 P, C-73/09 P oraz C-76/09 P Comitato „Venezia vuole vivere” i inni v. Komisja, Zb. Orz. 2011, s. I-4727, pkt 125). Jest to konsekwencją podejścia, zgodnie z którym selektywność danego środka podlega ocenie ex ante, a nie na podstawie jego rzeczywistych efektów. Nie jest przy tym dopuszczalna argumentacja, że jeżeli środek dostępny jest dla szerokiej grupy przedsiębiorstw, nie stanowi pomocy publicznej (wyrok TS z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie C-75/97 Belgia v. Komisja (Maribel), ECR 1999, s. I-03671, pkt 32).
2.3.Zakłócenie lub groźba zakłócenia konkurencji i wpływ na wymianę między państwami członkowskimi
Artykuł 107 ust. 1 TFUE odnosi się do zakłócenia lub groźby zakłócenia konkurencji. Oznacza to, że zakaz udzielania pomocy publicznej, ustanowiony przez ten przepis, ma zastosowanie nie tylko wtedy, kiedy faktycznie prowadzona przez beneficjenta działalność napotyka na konkurencję, ale także wtedy, kiedy jest to możliwe, zważywszy na stan rynku (stopień jego liberalizacji lub rozwój technologiczny). W konsekwencji uznania, że pojęcie przedsiębiorstwa ma charakter funkcjonalny i nie może być utożsamiane z podmiotem, zakłócenie konkurencji (faktyczne i potencjalne) nie może być badane w odniesieniu do relacji podmiotowych, ale w odniesieniu do przedmiotu działalności.
Beneficjent świadczenia niedostępnego na rynku (korzyści), konkurujący (faktycznie lub potencjalnie) z innymi przedsiębiorstwami, znajduje się, dzięki działaniu państwa, w uprzywilejowanej sytuacji. Zatem źródłem zakłócenia konkurencji jest korzyść prowadząca do uprzywilejowania. Beneficjent korzyści ponosi mniejsze koszty swojej działalności (inwestycyjnej, w zakresie badań, rozwoju i innowacji, szkoleniowej, w zakresie ochrony środowiska itd.), a więc jego sytuacja rynkowa staje się przynajmniej teoretycznie lepsza niż konkurentów, którzy koszty swojej działalności ponoszą sami w pełnej wysokości.
Niejednokrotnie w przeszłości przesłanka zakłócenia lub groźby zakłócenia konkurencji była analizowana przez Komisję Europejską łącznie z przesłanką naruszenia wymiany handlowej. Analiza zakłócenia konkurencji była dodatkowo bardzo ograniczona. Sąd Pierwszej Instancji uznał jednak w sprawie Le Levant (wyrok SPI z dnia 22 lutego 2006 r. w sprawie T-34/02 EURL Le Levant 001 i in. v. Komisja, Zb. Orz. 2006, s. II-00267, pkt 123 i n.), że Komisja powinna dokonywać odpowiedniej analizy zakłócenia konkurencji, w tym badać rynek właściwy – produktowy i geograficzny.
Fakt, że w decyzjach Komisji, a także orzecznictwie sądów unijnych przesłanki zakłócenia konkurencji oraz naruszenia wymiany handlowej pozostają niejednokrotnie nierozłączne, wynika przede wszystkim z podejścia zaprezentowanego w sprawie Philip Morris (wyrok TS z dnia 17 września 1980 r. w sprawie C-730/79 Philip Morris Holland BV v. Komisja, ECR 1980, s. I-02671). Argumentacja przedstawiona w tym wyroku oparta jest na założeniu, że wpływ na wymianę handlową zachodzi normalnie wtedy, kiedy pomoc publiczna wzmacnia pozycję przedsiębiorstwa w porównaniu z innymi przedsiębiorstwami konkurującymi na rynku wewnątrzwspólnotowym.
Decyzje wydawane w ostatnich latach przez Komisję wskazują jednak na to, że przesłanka naruszenia wymiany handlowej może być niejednokrotnie traktowana autonomicznie, w oderwaniu od przesłanki zakłócenia konkurencji. Nie można bowiem całkowicie wykluczyć takich przypadków, kiedy ma miejsce naruszenie konkurencji w wymiarze krajowym, ale pomoc publiczna nie występuje, gdyż naruszenie to pozostaje bez wpływu na warunki wymiany handlowej (przykładowo: decyzja Komisji Europejskiej z dnia 21 grudnia 2000 r. w sprawie N 258/2000 – Niemcy – Leisure Pool Dorsten; decyzja Komisji Europejskiej z dnia 9 kwietnia 2002 r. w sprawie N 560/2001 oraz NN 17/02 – Wielka Brytania – national heritage fund for Brighton West Pier Trust; decyzja Komisji Europejskiej z dnia 21 stycznia 2003 r. w sprawie N 486/2002 – Szwecja – Aid in favour of congress hall in Visby, decyzja Komisji Europejskiej z dnia 21 stycznia 2003 r. w sprawie NN136/A/2002 – Francja – l'Ecomusée d'Alsace; decyzja Komisji Europejskiej z dnia 27 czerwca 2007 r. w sprawie N 257/2007 – Hiszpania – Subsidies for theatre productions in the Basque Country; decyzja Komisji Europejskiej z dnia 28 listopada 2007 r. w sprawie N 377/2007 – Holandia – Bataviawerf).
Należy w tym kontekście zwrócić uwagę, iż stwierdzenie braku pomocy publicznej w oparciu o brak spełnienia ostatniej przesłanki z art. 107 ust. 1 TFUE (naruszenia wymiany handlowej) jest przedmiotem każdorazowej, szczegółowej oceny w stosunku do indywidualnych spraw. Nie ma zatem uniwersalnej reguły, która wskazywałaby na to, kiedy na pewno nie następuje naruszenie wymiany handlowej.
Należy zarazem odnotować fakt, że Komisja w ostatnim czasie nieco złagodziła swoją ocenę odnoszącą się do występowania zakłócenia konkurencji i wpływu na wymianę między państwami członkowskimi. O ile jeszcze całkiem niedawno skłonna była stwierdzać, że generalnie – biorąc pod uwagę obecny poziom rozwoju unijnego rynku wewnętrznego – niemal we wszystkich obszarach panuje konkurencja, a wsparcie (nawet relatywnie niewielkie) może mieć wpływ na wymianę między państwami członkowskimi, o tyle pod koniec 2012 r. wydanych zostało kilka decyzji wskazujących na to, że w przypadku wspierania działań o relatywnie lokalnym zasięgu, dwie ostatnie przesłanki z art. 107 ust. 1 TFUE nie zostają spełnione (por. decyzja Komisji Europejskiej z dnia 7 listopada 2012 r. w sprawie SA.34466 (2012/N) – Cypr – State suport to the Centre for Visual Arts and Research, pkt 21-25; decyzja Komisji Europejskiej z dnia 7 listopada 2012 r. w sprawie SA.34576 (2012/N) – Portugalia – Jean Piaget/Northeast Medium and Long-Term Continuing Care, pkt 20-24 oraz decyzja Komisji Europejskiej z dnia 20 listopada 2012 r. w sprawie SA.34891 (2012/N) – Polska – pomoc państwa dla Związku Gmin Fortecznych Twierdzy Przemyśl, pkt 32). Wydaje się, że zmiana ta ma związek z ogłoszoną w maju 2012 r. inicjatywą w zakresie modernizacji systemu kontroli pomocy publicznej, w myśl której Komisja dążyć będzie do skoncentrowania swoich działań na przypadkach udzielania wsparcia, które mają rzeczywisty i istotny wpływ na konkurencję (por. komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów – „Unowocześnienie unijnej polityki w dziedzinie pomocy państwa”, COM(2012)0209 final, dostępny pod adresem: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52012DC0209:EN:NOT).
Należy dodatkowo zwrócić uwagę, że w sprawie Altmark TSUE stwierdził, iż „nie istnieje próg lub procent, poniżej którego można uznać, że wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi nie zachodzi. Stosunkowo niewielkie znaczenie pomocy lub stosunkowo niewielki rozmiar przedsiębiorstwa będącego beneficjentem pomocy nie wykluczają bowiem a priori ewentualnego wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi” (wyrok TS z dnia 24 lipca 2003 r. w sprawie C-280/00 Altmark Trans GmbH v. Regierungspräsidium Magdeburg, ECR 2003, s. I-07747, pkt 81). Analogiczna teza zaprezentowana została w wyroku TS z dnia 21 marca 1990 r. w sprawie C-142/87 Królestwo Belgii v. Komisja (Tubemeuse), (Rec. 1990, s. I-00959, pkt 43) oraz w wyroku TSUE z dnia 14 września 1994 r. w sprawach połączonych od C-278/92 do C-280/92 Hiszpania v. Komisja (Rec. 1994, s. I-04103, pkt 42). Jak wskazał SPI, tam gdzie korzyść dla przedsiębiorstwa przybiera niewielkie rozmiary, dochodzi do zakłócenia konkurencji w mniejszym wymiarze, jednakże w dalszym ciągu zakłócenie występuje (wyrok SPI z dnia 30 kwietnia 1998 r. w sprawie T-214/95 Region Flamandii v. Komisja, Rec. 1998, s. II-00717, pkt 46). Zostało to potwierdzone w sprawie Heiser, w której mimo że kwota przysporzenia wynosiła równowartość 30.000 euro w okresie ośmiu lat, TSUE uznał, iż pomoc publiczna występuje (wyrok TSUE z dnia 3 marca 2005 r. w sprawie C-172/03 Wolfgang Heiser v. Finanzamt Innsbruck, ECR 2005, s. I-01627, pkt 29-33).
Odstępstwem od powyższej reguły jest jednak możliwość udzielania przez państwa członkowskie, na zasadach określonych obecnie w rozporządzeniu nr 1998/2006, tzw. pomocy de minimis, tj. pomocy bagatelnej, która ze względu na swoją wielkość nie spełnia wszystkich przesłanek wynikających z art. 107 ust. 1 TFUE (nie zakłóca konkurencji i nie wpływa na wymianę między państwami członkowskimi). W ramach reguły de minimis co do zasady dopuszczalna jest pomoc dla jednego podmiotu gospodarczego (ang. single economic unit – por. decyzja Komisji z dnia 20 lipca 1999 r. w sprawie pomocy państwa udzielonej przez Holandię na rzecz 633 holenderskich stacji serwisowych położonych w pobliżu granicy z Niemcami – Dz. Urz. WE L 280 z 30.10.1999, s. 87 oraz wyrok TS z dnia 13 czerwca 2002 r. w sprawie C-382/99 Królestwo Holandii v. Komisja (Dutch service stations), ECR 2002, s. I-05163). Koncepcja przyjęcia jednostki gospodarczej dla celu badania limitu de minimis ma znaczenie również dla stosowania komentowanego rozporządzenia, nieprzekraczająca równowartości 200.000 euro w okresie 3 lat (szczegółowe wyjaśnienia w zakresie pomocy de minimis por: A. Kaznowski, M. Stasiak, Komentarz do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis, System Informacji Prawnej LEX, Wolters Kluwer 2013).
3.Zgodność pomocy z rynkiem wewnętrznym
Zakaz udzielania pomocy publicznej wynikający z art. 107 ust. 1 TFUE nie ma charakteru bezwzględnego. W art. 107 ust. 2 TFUE przewidziano trzy przypadki, w których pomoc publiczna jest zgodna z rynkiem wewnętrznym. Po pierwsze, za dopuszczalną uznawana jest pomoc o charakterze socjalnym przyznawana indywidualnym konsumentom, pod warunkiem że jest przyznawana bez dyskryminacji związanej z pochodzeniem produktów. Po drugie, zgodna z rynkiem wewnętrznym jest pomoc mająca na celu naprawienie szkód spowodowanych klęskami żywiołowymi lub innymi zdarzeniami nadzwyczajnymi. Po trzecie, za zgodną z prawem unijnym uznawana jest również pomoc przyznawana gospodarce niektórych regionów Republiki Federalnej Niemiec dotkniętych podziałem Niemiec, w zakresie, w jakim jest niezbędna do skompensowania niekorzystnych skutków gospodarczych spowodowanych tym podziałem. Pomoc ta nie jest obecnie udzielana, stąd ma niewielkie znaczenie.
Wskazane przeznaczenia pomocy nie mają jednakże znaczenia w kontekście przepisów rozporządzenia. Nie zawiera ono bowiem żadnych regulacji odnoszących się pomocy, o której mowa w art. 107 ust. 2 TFUE. Stąd dla udzielenia pomocy przeznaczonej na realizację wskazanych powyżej celów państwa członkowskie muszą uzyskać zgodę Komisji (por. przedstawione w części 4 poniżej wyjaśnienia odnoszące się do obowiązku notyfikacji na podstawie art. 108 ust. 3 TFUE).
W traktacie wskazano dodatkowo przypadki, w których pomoc publiczna może zostać uznana za dopuszczalną, jednakże dopiero po dokonaniu jej oceny przez Komisję Europejską. W praktyce Komisja, analizując zgłaszane jej środki pomocowe, bada, czy negatywny wpływ na funkcjonowanie rynku wewnętrznego spowodowany udzieleniem pomocy publicznej równoważony jest przez pozytywne skutki wspieranych przedsięwzięć. W art. 107 ust. 3 TFUE zdefiniowanych zostało pięć przypadków, w których Komisja Europejska może dopuścić udzielanie pomocy publicznej. Za zgodne z rynkiem wewnętrznym mogą zostać uznane następujące rodzaje pomocy publicznej:
pomoc przeznaczona na sprzyjanie rozwojowi gospodarczemu regionów, w których poziom życia jest nienormalnie niski, lub regionów, w których istnieje poważny stan niedostatecznego zatrudnienia (tzw. pomoc regionalna);
pomoc przeznaczona na wspieranie realizacji ważnych projektów stanowiących przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania lub mająca na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego;
pomoc przeznaczona na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych, o ile nie zmienia ona warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem (tzw. pomoc horyzontalna, sektorowa oraz w zakresie nieobjętym art. 107 ust. 3 lit. a – pomoc regionalna);
pomoc przeznaczona na wspieranie kultury i zachowanie dziedzictwa kulturowego, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej i konkurencji w UE w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem oraz
inne kategorie pomocy, jakie Rada może określić decyzją, stanowiąc na wniosek Komisji (przykładem takiej decyzji jest decyzja Rady nr 2010/787/UE).
Co do zasady przed udzieleniem pomocy publicznej na podstawie art. 107 ust. 3 TFUE państwa członkowskie zobowiązane są powiadomić Komisję i uzyskać jej zgodę. W rozporządzeniu Komisja określiła jednakże przeznaczenia pomocy, dla których podstawą zgodności z rynkiem wewnętrznym są art. 107 ust. 3 lit. a (pomoc regionalna) oraz art. 107 ust. 3 lit. c (pomoc horyzontalna oraz w pewnym zakresie pomoc regionalna) i które nie podlegają obowiązkowi notyfikacyjnemu.
4.Wyłączenie grupowe
Wyłączenie grupowe (blokowe) to wyłączenie stosowania art. 108 ust. 3 TFUE, który nakazuje państwom członkowskim informować Komisję o planach przyznania (udzielenia) pomocy oraz ustanawia klauzulę zawieszającą, tj. zakaz udzielenia pomocy do czasu wydania przez Komisję decyzji stwierdzającej, że pomoc jest zgodna z rynkiem wewnętrznym.
Udzielanie pomocy, która jest objęta wyłączeniem grupowym, oznacza zatem, że pomoc jest zgodna z prawem UE, a państwo członkowskie nie musi zgłaszać zamiaru udzielania takiej pomocy (dokonywać notyfikacji) oraz nie musi wstrzymywać się z udzieleniem pomocy do czasu wydania przez Komisję stosownej decyzji.
Stosownie do przepisu art. 109 TFUE Rada może jednak wydać rozporządzenia w celu zastosowania art. 107 i 108 TFUE, a w szczególności może określić warunki stosowania art. 108 ust. 3 TFUE i kategorie pomocy zwolnione z tej procedury. Dodatkowo w art. 108 ust. 4 TFUE wskazano, że Komisja Europejska może przyjąć rozporządzenia dotyczące kategorii pomocy państwa, w odniesieniu do których Rada postanowiła zgodnie z artykułem 109, że mogą one zostać zwolnione z procedury przewidzianej w ustępie 3 artykułu 108 TFUE.
Na podstawie delegacji z art. 109 TFUE Rada wydała rozporządzenie nr 994/98. Artykuł 1 tego rozporządzenia uprawnia Komisję do uznania zgodnie z art. 92 traktatu (obecnie: art. 107 TFUE), że w określonych warunkach pomoc dla MŚP, pomoc na działalność badawczo-rozwojową, pomoc na ochronę środowiska, pomoc szkoleniowa i na zatrudnienie oraz pomoc zgodna z zatwierdzoną przez Komisję dla każdego państwa członkowskiego mapą pomocy regionalnej jest zgodna ze wspólnym rynkiem i nie podlega wymogowi zgłoszenia na mocy art. 93 ust. 3 traktatu (obecnie art. 108 ust. 3 TFUE). Komisja, wydając rozporządzenia uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym i zwalniające taką pomoc z obowiązku notyfikacji, ma obowiązek określić dla każdej kategorii pomocy: cel tej pomocy; kategorie beneficjentów; progi wyrażone w wielkości pomocy w stosunku do zbioru uprawnionych kosztów lub też wyrażone jako maksymalne kwoty pomocy; warunki regulujące kumulację pomocy oraz warunki monitorowania (art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 994/98). Dodatkowo w takich rozporządzeniach Komisja może: ustalać progi lub też inne warunki dla zgłoszenia o przyznaniu pomocy indywidualnej; wyłączyć niektóre sektory z zakresu rozporządzeń oraz załączyć dalsze warunki dla zgodności pomocy wyłączonej w ramach takich rozporządzeń.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 994/98 Komisja przyjmuje rozporządzenia w sprawie wyłączeń grupowych na ściśle określony czas, a zwolnienie z obowiązku notyfikacji obowiązuje w okresie ważności rozporządzenia oraz w półrocznych okresach przejściowych, jeżeli zostanie wydane rozporządzenie zastępujące dotychczasową podstawę dla wyłączenia grupowego (por. art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 994/98). Komisja ma również możliwość przedłużenia okresu obowiązywania danego rozporządzenia.
Uchylenie lub nowelizacja rozporządzenia w sprawie wyłączeń grupowych mają miejsce, jeżeli jest to podyktowane zmianą okoliczności dotyczących ważnego elementu stanowiącego podstawę ich przyjęcia lub gdy uzasadnia takie działanie ewolucja lub funkcjonowanie rynku wewnętrznego. W przypadku gdy Komisja zamierza przyjąć lub znowelizować rozporządzenie, ma obowiązek opublikować jego projekt, aby umożliwić zainteresowanym podmiotom przedstawienie uwag. Termin na przekazywanie uwag nie może być krótszy niż miesiąc (art. 6 rozporządzenia nr 994/98).
Rozporządzenie nr 994/98 było podstawą do wydania przez Komisję w przeszłości rozporządzeń wyłączających spod obowiązku notyfikacyjnego pomoc: na szkolenia, dla MŚP, na zatrudnienie oraz regionalną. Na przestrzeni lat Komisja ustaliła również reguły zgodności z rynkiem wewnętrznym pomocy na ochronę środowiska, na działalność badawczą, rozwojową oraz innowacyjną, a także na wspieranie inwestycji kapitału podwyższonego ryzyka. W efekcie ukształtowane i ugruntowane w praktyce zostały reguły dopuszczalności ww. rodzajów pomocy.
Do czasu wejścia w życie rozporządzenia reguły odnoszące się do pomocy objętej wyłączeniami grupowymi były rozproszone pomiędzy szereg rozporządzeń. Biorąc pod uwagę to, że w 2008 r. Komisja uznała, iż wypracowane zostały reguły dopuszczalności pomocy nieobjętej dotychczas wyłączeniami grupowymi, a także stwierdzono potrzebę rewizji niektórych reguł odnoszących się do istniejących wyłączeń (pomoc: na szkolenia, na zatrudnienie, dla MŚP, regionalna), jak również postulat uproszczenia przepisów i zapewnienia bardziej skutecznego monitorowania pomocy przez Komisję, przyjęte zostało komentowane rozporządzenie. Uproszczenie przepisów, które było jednym z uzasadnień dla jego wydania, polega na wprowadzeniu zharmonizowanych definicji i wspólnych przepisów horyzontalnych (pkt 4 preambuły do rozporządzenia. Por także: V. Zuleger, Block Exemption Regulation, (w:) M. Heidenhain (red.), European State Aid Law, Verlag C.H. Beck Monachium 2010, s. 420 i n.).
W konsekwencji w rozporządzeniu zebrane zostały warunki zastosowania wyłączeń grupowych, uregulowane uprzednio w następujących aktach prawnych:
rozporządzeniu Komisji (WE) nr 68/2001 z dnia 12 stycznia 2001 r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu WE do pomocy szkoleniowej (Dz. Urz. UE L 10 z 13.01.2001, s. 20 z późn. zm.);
rozporządzeniu Komisji (WE) nr 70/2001 z dnia 12 stycznia 2001 r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy państwa dla małych i średnich przedsiębiorstw (Dz. Urz. UE L 10 z 13.01.2001, s. 33 z późn. zm.), które zostało następnie rozszerzone rozporządzeniem Komisji (WE) nr 364/2004 z dnia 25 lutego 2004 r. o pomoc na działalność badawczo-rozwojową (Dz. Urz. UE L 63 z 28.02.2004, s. 22);
rozporządzeniu Komisji (WE) nr 2204/2002 z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy państwa w dziedzinie zatrudnienia (Dz. Urz. WE L 337 z 13.12.2002, s. 3 z późn. zm.);
rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1628/2006 z dnia 24 października 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu w odniesieniu do regionalnej pomocy inwestycyjnej (Dz. Urz. UE L 302 z 01.11.2006, s. 29).
Komisja, zastępując powyższe rozporządzenia jednym aktem ustalającym warunki wyłączeń grupowych, wzięła również pod uwagę praktykę stosowania reguł wynikających z następujących dokumentów:
komunikatu „Pomoc państwa a kapitał podwyższonego ryzyka” (Dz. Urz. WE C 235 z 21.08.2001, s. 3), który został zastąpiony wytycznymi w sprawie kapitału podwyższonego ryzyka;
wspólnotowych zasad ramowych dotyczących pomocy państwa na działalność badawczo-rozwojową (Dz. Urz. WE C 45 z 17.02.1996, s. 5), które zostały zastąpione Zasadami ramowymi dotyczącymi B+R+I;
wytycznych wspólnotowych dotyczących pomocy państwa na rzecz ochrony środowiska naturalnego (Dz. Urz. WE C 37 z 03.02.2001, s. 3), które zostały zastąpione wytycznymi środowiskowymi;
wytycznych regionalnych.
Biorąc powyższe pod uwagę, rozporządzenie obejmuje wyłączeniem grupowym szeroki zakres przeznaczeń pomocy, opisany w komentarzu do art. 1 poniżej.
Ponieważ zasady udzielania pomocy objętej wyłączeniami grupowymi określone zostały w drodze rozporządzenia, państwa członkowskie nie mają obowiązku przyjmowania aktów prawnych, w drodze których następowałaby ich implementacja. Zgodnie z art. 288 akapit drugi TFUE rozporządzenie ma zasięg ogólny, wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane w państwach członkowskich. Jednocześnie jednak rozporządzenie nie stanowi samo w sobie podstawy udzielania pomocy na gruncie krajowym. Ustanawia ono bowiem przesłanki zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym oraz zwalnia pomoc udzielaną zgodnie z warunkami w nim określonymi w obowiązku notyfikacji. Dla udzielenia pomocy, o której mowa w rozporządzeniu, konieczne jest jednak zawsze przyjęcie krajowej podstawy prawnej, która określać będzie zasady udzielania takiej pomocy, jej przeznaczenie, potencjalnych beneficjentów itd. Przykładowe akty prawne, na podstawie których w Polsce udzielana jest obecnie pomoc objęta wyłączeniami grupowymi to:
rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2008 r. w sprawie pomocy publicznej udzielanej przedsiębiorcom działającym na podstawie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenach specjalnych stref ekonomicznych oraz
rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 15 grudnia 2010 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych.
W związku z powyższym podmioty chcące uzyskać pomoc publiczną nie mogą powoływać się na rozporządzenie jako podstawę jej udzielenia. Oprócz tego państwa członkowskie mogą zaostrzać warunki uzyskania pomocy publicznej. W szczególności mogą wprowadzać dodatkowe wyłączenia o charakterze sektorowym lub regionalnym, mogą również wskazywać, że w ramach określonego działania finansowanie przyznawane jest na pokrycie zawężonego katalogu kosztów kwalifikowanych. Państwa członkowskie nie są natomiast uprawnione do ustanawiania warunków łagodniejszych niż wynikające z rozporządzenia.
Warto również mieć na uwadze, że jeden akt prawa krajowego (np. rozporządzenie w prawie polskim) może stanowić podstawę udzielania więcej niż jednego rodzaju pomocy publicznej objętej wyłączeniem grupowym. W praktyce dzieje się tak bardzo często. Przykładowo, na podstawie rozporządzenia w sprawie udzielania pomocy ze środków instrumentów inżynierii finansowej w ramach regionalnych programów operacyjnych możliwe jest przyznawanie wsparcia stanowiącego regionalną pomoc inwestycyjną i regionalną pomoc na zatrudnienie, pomoc na prace przygotowawcze i usługi doradcze związane z przygotowaniem nowej inwestycji oraz pomoc na usługi doradcze związane z realizacją nowej inwestycji, pomoc dla nowo utworzonych mikro- i małych przedsiębiorców, pomoc na usługi doradcze oraz pomoc na udział w targach.
5.Postępowanie przed Prezesem UOKiK
Projekty pomocowe objęte wyłączeniem grupowym nie podlegają wprawdzie obowiązkowej notyfikacji, jednakże na podstawie ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej przed wprowadzeniem danego środka w życie konieczne jest przeprowadzenie stosownej procedury przed Prezesem UOKiK. Na podstawie art. 7 ust. 2 u.p.p.p. projekt pomocy udzielanej w ramach wyłączeń grupowych podlega jednak również notyfikacji, jeżeli o jej dokonanie wystąpi podmiot opracowujący program pomocowy lub podmiot udzielający pomocy. Stworzenie takiej możliwości w polskich przepisach pozwala na dokonanie zgłoszenia w celu uzyskania pewności prawnej, że dany środek pomocowy jest zgodny z rozporządzeniem.
Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.p.p.p. projekty programów pomocowych (w kwestii rozróżnienia pomiędzy programem pomocowym a pomocą indywidualną, por. komentarz do art. 1 ust. 5 poniżej) objętych wyłączeniem grupowym wymagają uzyskania opinii Prezesa UOKiK. Uzyskanie takiej opinii nie jest jednakże konieczne w odniesieniu do projektów pomocy indywidualnej objętych wyłączeniami grupowymi, chyba że podmiot udzielający pomocy wystąpi o notyfikację. Opinia Prezesa zawiera w szczególności stanowisko w następujących kwestiach:
czy zgłoszony projekt przewiduje udzielanie pomocy publicznej,
czy taka pomoc jest zgodna z rynkiem wewnętrznym oraz
czy projekt wymaga notyfikacji.
W opinii przedstawione zostają również ewentualne propozycje zmian, mające na celu zapewnienie zgodności projektu z rynkiem wewnętrznym.
Na podstawie art. 13 ust. 1 u.p.p.p. z wnioskiem o wydanie opinii w odniesieniu do projektu programu pomocowego występuje do Prezesa UOKiK organ administracji publicznej opracowujący ten projekt. W przypadku projektu pomocy indywidualnej wnioskodawcą jest natomiast podmiot udzielający pomocy.
Do wniosku należy dołączyć projekt aktu (np. ustawy, rozporządzenia, decyzji lub umowy), na podstawie którego pomoc zostanie udzielona, oraz informacje niezbędne do wydania opinii, w szczególności dotyczące adresatów pomocy, jej przeznaczenia, formy, wielkości i czasu trwania. Zakres wymaganych informacji określony został w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 26 października 2004 r. w sprawie informacji przekazywanych Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w celu wydania opinii o planowanej pomocy publicznej (Dz. U. Nr 246, poz. 2467 z późn. zm.). Wniosek wraz ze stosownymi informacjami musi zostać przekazany w formie papierowej i elektronicznej.
Prezes UOKiK wydaje opinię o projekcie pomocy indywidualnej w terminie 60 dni od dnia otrzymania wniosku wraz z załączonymi informacjami i dokumentami. W przypadku programu pomocowego termin ten wynosi 21 dni. Są to jednak terminy instrukcyjne, a ich niedotrzymanie nie powoduje domniemania wydania pozytywnej opinii i obowiązku po stronie Prezesa UOKiK, by niezwłocznie dokonał notyfikacji projektu.
Jeżeli opinia Prezesa UOKiK jest pozytywna, projekt pomocy może zostać wprowadzony w życie. Jeżeli natomiast wydana zostanie opinia o niezgodności z rynkiem wewnętrznym projektu programu pomocowego przewidującego udzielanie pomocy w ramach wyłączeń grupowych, a podmiot opracowujący ten projekt nie wystąpił o dokonanie notyfikacji, opinia ta zostaje przekazana do wiadomości Radzie Ministrów, która w takiej sytuacji powinna odrzucić przedłożony projekt.
Rozporządzenie ma zastosowanie do następujących kategorii (rodzajów, przeznaczeń) pomocy:
pomocy regionalnej;
pomocy inwestycyjnej i na zatrudnienie dla MŚP;
pomocy na zakładanie przedsiębiorstw przez kobiety;
pomocy na ochronę środowiska;
pomocy na usługi doradcze dla MŚP i udział MŚP w targach;
pomocy w formie kapitału podwyższonego ryzyka;
pomocy na działalność badawczą, rozwojową i innowacyjną;
pomocy szkoleniowej;
pomocy dla pracowników znajdujących się w szczególnie niekorzystnej sytuacji lub niepełnosprawnych.
Rozporządzenie nie ma zastosowania do pomocy związanej z wywozem ani pomocy preferującej produkty krajowe względem produktów przywożonych. Przez pomoc związaną z wywozem należy rozumieć pomoc bezpośrednio związaną z ilością wywożonych produktów oraz z tworzeniem i funkcjonowaniem sieci dystrybucyjnej lub z innymi wydatkami bieżącymi związanymi z prowadzeniem działalności wywozowej. Oznacza to, że państwa...
Pełna treść dostępna po zalogowaniu do LEX