Korzycka Małgorzata (red.), Wojciechowski Paweł (red.), Komentarz do rozporządzenia nr 178/2002 ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności

Przedkładamy do rąk Czytelników komentarz do rozporządzenia nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28.01.2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności – dalej rozporządzenie nr 178/2002 – stanowiący pierwsze na rynku polskim kompleksowe opracowanie obejmujące objaśnienia do przepisów tej regulacji.

Rozporządzenie nr 178/2002 stanowi akt prawny o szczególnie doniosłym znaczeniu dla podejmowania i prowadzenia działalności związanej z wszystkimi etapami produkcji, wytwarzania i dystrybucji żywności oraz dla sprawowania nadzoru nad tego rodzaju działalnością. Przede wszystkim określa ono cele i ogólne zasady prawa żywnościowego oraz definiuje kluczowe pojęcia, w tym m.in. samo pojęcie żywności, prawa żywnościowego, wprowadzania żywności na rynek.

Prawo żywnościowe jest wyodrębniane na podstawie dwóch kryteriów, tj. (1) przedmiot, obejmujący regulację stosunków społecznych związanych ze wszystkimi etapami produkcji, wytwarzania i dystrybucji żywności, oraz (2) określone w rozporządzeniu nr 178/2002 cele, tj. ochronę życia i zdrowia człowieka i interesów ekonomicznych konsumenta, w tym rzetelności obrotu, przy uwzględnieniu ochrony środowiska i zdrowia oraz dobrostanu zwierząt i zdrowia roślin. Zawarta w rozporządzeniu nr 178/2002 definicja prawa żywnościowego uwzględnia istnienie dwóch odrębnych, chociaż powiązanych porządków prawnych, tj. unijnego i krajowego, i odnosi się do całego łańcucha żywnościowego, począwszy od produkcji pierwotnej i produkcji pasz, a skończywszy na sprzedaży detalicznej.

Rozporządzenie nr 178/2002 syntetyzuje takie zasady prawa żywnościowego jak: zasadę analizy ryzyka, zasadę ostrożności, zasadę przejrzystości, zasadę odpowiedzialności za zapewnienie bezpieczeństwa żywności i pasz, zasadę śledzenia (traceability). Dokonuje ono jednoznacznego podziału zakresu odpowiedzialności i obowiązków związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa żywności. Na państwa członkowskie nakłada obowiązek kontrolowania przestrzegania wymogów określanych prawem żywnościowym przez podmioty działające na rynku spożywczym, a z kolei na podmioty działające na rynku spożywczym nakłada obowiązek zapewnienia zgodności żywności lub paszy z wymogami prawa żywnościowego oraz podstawowy obowiązek zapewnienia, aby żywność wprowadzana na rynek nie była niebezpieczna.

W rozporządzeniu nr 178/2002 w sposób jednoznaczny rozstrzygnięto, że proces legislacyjny oraz urzędowe kontrole żywności mają być oparte na analizie ryzyka, tj. procesie obejmującym trzy powiązane elementy: 1) ocenę ryzyka, 2) zarządzanie ryzykiem i 3) informowanie o ryzyku. Wprowadzono także zasadę ostrożności, zgodnie z którą w przypadku wątpliwości co do istnienia zagrożenia dla zdrowia powinno przyjmować się środki tymczasowe, konieczne dla zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia. Poza tym rozporządzenie nr 178/2002 daje możliwość ujawniania przez władze publiczne informacji odpowiednich do charakteru, powagi i rozmiaru ryzyka w sytuacjach, w których istnieją uzasadnione podstawy, aby podejrzewać, że żywność lub pasza może stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi lub zwierząt.

Na mocy rozporządzenia nr 178/2002 powołany został do życia Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności (European Food Safety Authority – EFSA). Pełni on rolę niezależnego naukowego punktu odniesienia w ocenie ryzyka. Zajmuje się sporządzaniem opinii naukowych oraz poszukiwaniem, zbieraniem, zestawianiem i analizowaniem danych, które umożliwiają przygotowanie charakterystyk i monitorowanie zagrożeń wywierających bezpośredni lub pośredni wpływ na bezpieczeństwo żywności i pasz.

Rozporządzenie nr 178/2002 otworzyło wieloetapową reformę prawa żywnościowego Unii Europejskiej, kontynuowaną do dzisiaj. Wydanie rozporządzenia nr 178/2002 poprzedziła Biała Księga Komisji Europejskiej z 2000 r., dotycząca bezpieczeństwa żywności, zawierająca założenia zmian w prawie żywnościowym. Była ona odpowiedzią na znaczne poderwanie zaufania konsumenta europejskiego do prawa żywnościowego w związku z zaistniałymi w latach 90. poważnymi zagrożeniami dla życia i zdrowia ludzi ze strony żywności (m.in. kryzys BSE – bovine spongiform encephalopathy ‘gąbczasta encefalopatia bydła’ ). Po 2002 r. powstawały kolejne regulacje, z reguły w formie rozporządzeń, a zatem o charakterze unifikacyjnym, np. dotyczące żywności GMO, higieny żywności (rozporządzenie nr 852/2004), urzędowej kontroli żywności (rozporządzenie nr 882/2004), informowania o żywności (rozporządzenie nr 1169/2011).

Regulacje unijne z zakresu prawa żywnościowego tworzą obecnie spójny i mocno rozbudowany pakiet przepisów obejmujących cały łańcuch żywnościowy. Przy stosowaniu przepisów prawa żywnościowego konieczne jest uwzględnienie przepisów rozporządzania nr 178/2002. Łączne odczytanie przepisów tego rozporządzenia oraz przepisów aktów prawnych regulujących poszczególne zagadnienia wchodzące w obszar prawa żywnościowego pozwala na właściwą interpretację norm prawnych.

Autorzy komentarza od wielu lat są zaangażowani w funkcjonowanie Pracowni Prawa Żywnościowego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, w ramach której prowadzona jest działalność naukowa oraz ekspercka. W komentarzu została wykorzystana zarówno wiedza teoretyczna poszczególnych autorów, jak i ich doświadczenie z zakresu stosowania prawa.

Ufamy, że rozważania i analizy zawarte w objaśnieniach do poszczególnych przepisów rozporządzenia nr 178/2002 okażą się pomocne w stosowaniu przepisów prawa żywnościowego i przyczynią do pełniejszej realizacji celów tego prawa.

Warszawa, 23.01.2018 r.

Małgorzata Korzycka

Paweł Wojciechowski

Pracownia Prawa Żywnościowego

Wydział Prawa i Administracji

Uniwersytet Warszawski