Damasiewicz Agnieszka, Komentarz do rozporządzenia nr 1612/68 w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty

Źródła prawa. Źródła zasady swobody przepływu pracowników. Podstawowe uregulowania prawne dotyczące swobody przemieszczania się osób zostały zawarte w artykule 3c) Traktatu Rzymskiego [Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, sporządzony w Rzymie w dniu 25 marca 1957 r.]. Przepis ten traktuje o zasadach tworzenia rynku wewnętrznego charakteryzującego się zniesieniem wszelkich barier w swobodnym przemieszczaniu towarów, usług, osób i kapitału. W przepisie tym, państwa członkowskie zobowiązują się do zniesienia wszelkich przeszkód w swobodnym przepływie towarów, osób, usług i kapitału. Ponadto uregulowania prawne dotyczące już samej kwestii przepływu pracowników w ramach swobody przepływu osób można znaleźć w artykułach 39-42 Traktatu. Artykuł 39 stanowi, że Wspólnota zapewnia swobodny przepływ pracowników, co oznacza zniesienie wszelkiej dyskryminacji wobec pracowników państw członkowskich, stosowanej ze względu na obywatelstwo w dziedzinie zatrudnienia, płac oraz innych warunków pracy. Swobodny przepływ pracowników obejmuje prawo do przyjmowania pracy konkretnie zaoferowanej, swobodnego przemieszczania się w obrębie Wspólnoty w celu przyjęcia pracy, przebywania w jednym z państw członkowskich w celu wykonywania pracy oraz pozostawania, po objęciu pracy, na terytorium jednego z państw. Przy czym ograniczenia tej swobody mogą wynikać ze względów porządku publicznego, bezpieczeństwa lub zdrowia publicznego oraz dotyczą zatrudnienia w służbie publicznej, ponieważ swoboda przepływu pracowników nie obejmuje zatrudnienia w służbie publicznej [Traktat WE w opracowaniu A. Przyborowskiej-Klimczak i E. Skrzydło-Tefelskiej, t. III, Lublin 1999]. Artykuł 40 stanowi kompetencje do przyjmowania przez organy Wspólnoty aktów prawa wtórnego niezbędnych do wprowadzenia w życie swobody przemieszczania się pracowników. Artykuł 41 dotyczy wymiany młodych pracowników pomiędzy państwami członkowskimi, a art. 42 jest podstawą wprowadzenia koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego poszczególnych państw członkowskich [Swobodny przepływ osób - swobodny przepływ pracowników, Centrum Informacji Europejskiej, www.cie.gov.pl].

W zakresie swobody przepływu pracowników obowiązują następujące akty prawne:

Natomiast dopiero orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości kształtuje wykładnię tych przepisów oraz przepisów wydanych na ich podstawie, w tym rozporządzenia nr 1612/68. Kolejne orzeczenia Trybunału często odwołują się do orzeczeń wcześniejszych. Uzasadnienia orzeczeń często wyjaśniają, dlaczego określone zasady, ugruntowane w orzecznictwie, należy stosować w danym przypadku lub przeciwnie - wskazują, że podobieństwo ocenianych sytuacji jest tylko pozorne i sprawy różnią się jakimś ważnym elementem. Niekiedy orzeczenia powtarzają pewne tezy, rozwijając je i uzupełniając, jeśli pewne nowe wnioski nasuną się na tle kolejnych stanów faktycznych. http://www.prawo.lex.pl/czasopisma/oswsg/12_00.html. Jest to system para-precedensowy. Porównuje się sytuacje, które są z pozoru podobne, a jednak powinno się je rozstrzygnąć odmiennie, lub są z pozoru różne, ale sprowadza się to do różnic w nieistotnych, dla rozwiązania całej kwestii, elementach.

Orzecznictwo pełni niezwykle ważną funkcję w systemie tworzenia i stosowania prawa wspólnotowego. "W prawie wspólnotowym istnieje tendencja do przenoszenia na grunt rozwiązań legislacyjnych orzeczeń wypracowanych przez Trybunał. Oznacza to również konieczność takiej interpretacji uregulowań prawa wewnętrznego, która będzie zgodna z prawem wspólnotowym" [L. Mitrus, Swoboda przemieszczania się pracowników po przystąpieniu Polski do UE, Warszawa 2003, s. 286].

Istota swobody: na czym polega swoboda przepływu pracowników. "Swoboda przepływu pracowników, łącznie ze swobodą prowadzenia działalności gospodarczej i swobodą świadczenia usług, tworzy szeroko rozumianą swobodę przepływu osób" [J. Dudzik, Prawo europejskie. Zarys wykładu, rozdział 6, Lublin 2003, s. 247]. "Swoboda przepływu pracowników, jedna z podstawowych zasad Unii Europejskiej, oznacza nieskrępowane prawo obywateli Unii Europejskiej (zgodnie z terminem "obywatel Unii Europejskiej" wprowadzonym przez Traktat z Maastricht) do swobodnego przemieszczania się w ramach całego terytorium Wspólnot Europejskich w celu podjęcia pracy oraz jej poszukiwania" [M. Duszczyk, Swoboda przepływu pracowników - dylematy związane z integracją Polski z Unią Europejską, Studia Europejskie, 1999, nr 2, s. 91]. Swoboda przepływu pracowników jest (obok swobody zakładania przedsiębiorstw) jednym z dwóch najwcześniej uregulowanych aspektów bardziej ogólnie sformułowanej zasady swobody przepływu osób. Nie dotyczy ona jednak wszystkich aspektów stosunku pracy czy aspektów innych stosunków prawnych uznawanych przez prawo wspólnotowe za równoważne ze stosunkiem pracy i tak samo chronionych. Przepisy dotyczące swobody przemieszczania się nie harmonizują krajowych systemów prawa pracy. Dotyczą jedynie konieczności identycznego traktowania pracowników własnych oraz migrujących. Oznacza to, że pracownik migrujący musi w państwie przyjmującym być traktowany tak samo, jak obywatel danego państwa, ale jednocześnie tak samo jak obywatel tego państwa dostosować się do regulacji krajowych, które mogą być odmienne niż w jego własnym kraju (skutek braku harmonizacji).

Cel ustalenia zasady swobody przepływu osób jest dwojaki - indywidualny i ogólny. Preambuła wskazuje, że w pierwszym przypadku chodzi o poprawę warunków życia i pracy, a także awans społeczny poszczególnych osób, natomiast w drugim przypadku chodzi o zaspokajanie potrzeb gospodarczych państw. "Swoboda przepływu pracowników może być postrzegana w trzech wymiarach. Pierwszym i podstawowym jest wymiar ekonomiczny. Swoboda ta (...) przyczynia się do utworzenia i właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego. Taki sposób pojmowania tejże swobody leżał u podstaw integracji europejskiej. Koncepcja funkcjonalizmu wypracowana przez Roberta Schumanna, zakładała stopniowe budowanie sieci powiązań gospodarczych między integrującymi się państwami. (...). Z czasem zaczęło się akcentować drugi, społeczny wymiar swobody przepływu pracowników. Swoboda gwarantuje obywatelom państw członkowskich prawo do wyboru miejsca pobytu i rodzaju wykonywanej pracy. (...) Ponadto można mówić o politycznym wymiarze swobody przepływu pracowników, a ujmując szerzej - swobody przepływu osób. Swoboda ta wspomaga koncepcję obywatelstwa europejskiego, wprowadzoną do prawa wspólnotowego przez Traktat z Maastricht w 1992 r." [J. Dudzik, Prawo europejskie. Zarys wykładu, rozdział 6, Lublin 2003, s. 247].

Stosunek traktatu do rozporządzenia. Traktat reguluje kwestie dotyczące swobody przepływu osób w art. 39-42. Traktat WE jest jednym z tzw. aktów prawa pierwotnego i jego - m.in. - art. 39 wywiera bezpośredni skutek dla porządku prawnego państw członkowskich i daje obywatelom prawa podlegające ochronie przez sądy krajowe [por. orzeczenie z dnia 14 lipca 1974 r., G. Donŕ v. Mantero, sprawa 13/76, European Court Reports 1976, s. 01333; orzeczenie omówione w komentarzu do art. 4]. Przepis art. 39 Traktatu WE jest przepisem, który definiuje, w specyficzny sposób, co mieści się pod pojęciem swobody przepływu pracowników i co się na nią składa. Przepis art. 39 Traktatu WE stanowi, że swobodny przepływ pracowników na terenie Wspólnoty jest jednoznaczny z zakazem dyskryminacji pracowników państw członkowskich ze względu ich obywatelstwo. Zakaz dyskryminacji dotyczy warunków pracy, takich jak np. wynagrodzenie za pracę. Jednocześnie przepis formułuje ograniczenia swobodnego przepływu pracowników.

Traktat określa ogólną ideę, zasadę, która jest uściślona przez komentowane rozporządzenie, należące do tzw. aktów prawa wtórnego. Rozporządzenie nie kreuje więc nowych praw, tylko określa bardziej szczegółowo prawa wywodzone z Traktatu [P. Craig, G. De Burca, EU-Law, Text, Cases and Materials, Second Edition 1998, Oxford University Press, s. 697]. Swoboda przepływu osób jest formułowana poprzez istnienie pewnych zakazów z jednej strony (zakaz dyskryminacji z art. 39 ust. 2 Traktatu) i nakazów z drugiej strony (katalog praw związanych z podjęciem pracy, art. 39 ust. 3 Traktatu). Zasadnicza treść tych zakazów i nakazów jest sformułowana w rozporządzeniu i jest ukształtowana przez orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS) na bazie tych przepisów.

Swoboda przepływu osób. Swoboda przepływu pracowników jest elementem szerszej podmiotowo swobody przepływu osób. Ze swobody tej w szerokim znaczeniu - przepływu osób - korzystają również emeryci i studenci, a także inne osoby pod warunkiem posiadania środków utrzymania i zapewnienia sobie ubezpieczenia zdrowotnego. Kwestię tę regulowały dyrektywy z dnia 28 czerwca 1990 r., tj. dyrektywa Rady nr 90/364 z dnia 28 czerwca 1990 r. o prawie pobytu [Official Journal L 180, 13.07.1990, s. 0026-0027] dyrektywa Rady nr 90/365 z dnia 28 czerwca 1990 r. o prawie pobytu dla pracowników i osób samozatrudniających się, które zakończyły swoją działalność zawodową [Official Journal L 180, 13.07.1990, s. 0028-0029] oraz dyrektywa Rady nr 90/366 z dnia 28 czerwca 1990 r. o prawie pobytu studentów [Official Journal L 180, 13.07.1990, s. 0030-0031] (obecnie uchylona). Dyrektywa nr 90/364 i 90/355 zostały zastąpione przez dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady nr 28/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. o prawie obywateli unijnych i członków ich rodzin do przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, nowelizującą rozporządzenie nr 1612/68 oraz uchylającą dyrektywy nr 64/221; 68/360; 72/194; 73/148; 75/34; 74/35; 90/364; 90/365 i 93/96 [Official Journal L 158, 30.04.2004, s. 0077-0123]. Dyrektywa nr 38/2004 ustala warunki wykonywania praw wynikających ze swobody przepływu osób, w tym prawa pobytu na terytorium państw członkowskich, obywateli unijnych i członków ich rodzin, a także uzyskiwania prawa stałego pobytu tych osób, a także ograniczeń tych praw, uzasadnionych koniecznością ochrony porządku, bezpieczeństwa i zdrowia publicznego.

Dyrektywa nr 90/364, stanowi, że państwa członkowskie powinny zapewnić prawo pobytu na swoim terytorium obywatelom innych państw członkowskich, którzy nie mają takiego prawa na innych podstawach. Dotyczy to także członków rodzin takich osób. Warunkiem jest to, że zapewnią sobie i rodzinom ubezpieczenie zdrowotne i będą mieć wystarczające środki finansowe, aby nie pobierać zasiłków socjalnych i nie korzystać z pomocy społecznej. Dyrektywa wyjaśnia, jak należy rozumieć członków rodziny oraz jak należy rozumieć ten minimalny poziom środków finansowych, który musi sobie zapewnić osoba chcąca korzystać z prawa pobytu na mocy dyrektywy. Dyrektywa nr 90/365 przewiduje przyznawanie prawa pobytu osobom, które pobierają emeryturę lub rentę na różnych podstawach wskazanych w art. 1 tej dyrektywy, o ile świadczenia te zapewniają im taki poziom środków, by nie musieli korzystać z pomocy społecznej, i pod warunkiem że mają wystarczające ubezpieczenie zdrowotne. Dotyczy to tak samo rodzin tych osób i także w tym przypadku dyrektywa wyjaśnia, jaki poziom środków uważa za wystarczający, do korzystania z praw wynikających z dyrektywy.

Dyrektywa nr 38/2004 m.in. w zakresie pozwoleń na pobyt dotyczy wszystkich obywateli unijnych i członków ich rodzin, a także niektórych innych osób. Prawo pobytu dzieli się, w rozumieniu tej dyrektywy, na trzy kategorie: prawo pobytu do trzech miesięcy, prawo pobytu na okres dłuższy niż trzy miesiące oraz prawo stałego pobytu. W pierwszym przypadku obywatele unijni nie muszą spełniać w zasadzie żadnych warunków (tak samo członkowie ich rodzin, niebędący obywatelami unijnymi) z wyjątkiem posiadania ważnego dowodu tożsamości. W drugim przypadku prawo pobytu przysługuje pracownikom, osobom samozatrudniającym się albo osobom mającym wystarczające źródła utrzymania dla siebie i członków swych rodzin, tak aby nie być ciężarem dla systemu pomocy społecznej państwa przyjmującego, oraz niektórym specjalnym kategoriom osób. Dyrektywa ta, w osobnym rozdziale IV, reguluje kwestie uzyskania stałego pozwolenia na pobyt. Dla osób, które osiągnęły wiek emerytalny, przewiduje się w tym zakresie szczególne ułatwienia.

Adresat przepisów o swobodnym przepływie pracowników. Obywatelstwo unijne jako kryterium. Swoboda przepływu osób "odnosi się do osób aktywnych ekonomicznie, tj. pracowników (por. komentarz do art. 1 rozporządzenia), a nadto do osób przemieszczających się w celu podjęcia działalności gospodarczej oraz świadczenia usług" [serwis o Unii Europejskiej PAP s.a., www.euro.pap.com.pl].

Przepisy Traktatu WE dotyczące swobody przepływu osób mogłyby teoretycznie dotyczyć dwóch grup pracowników. Po pierwsze, pracowników migrujących mających obywatelstwo jednego z państw członkowskich. Po drugie, także pracowników niemających obywatelstwa żadnego z państw członkowskich, ale mających obywatelstwo państw trzecich i jednocześnie pracujących legalnie we Wspólnocie. Uzasadniając to drugie podejście W.R. Bőchning [W.R. Bőchning, The scope of the EEC System of free Movement of Workers, Common Market law review (CMLRev.) 1973, vol. 10, s. 83, za: L. Mitrus, Swoboda przemieszczania się pracowników po przystąpieniu Polski do UE, Warszawa 2003, s. 71] stwierdził, że wykładania literalna przepisów Traktatu może prowadzić do wniosku, że w latach pięćdziesiątych twórcom Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej przyświecał cel utworzenia jednolitego rynku pracy dla wszystkich osób zatrudnionych w obrębie Wspólnoty. Do tego stanowiska przychylał się także [R. Plender, Competence, European Community Law an Nationals of Non-Member States, International and Comparative Law Quarterly (ICL.Q.) July 1990, vol. 39, s. 604, za: L. Mitrus, Swoboda przemieszczania się pracowników po przystąpieniu Polski do UE, Warszawa 2003, s. 71]. Jednakże autor ten podkreślił, że jest mało prawdopodobne, aby Trybunał obecnie poparł taką wykładnię art. 39 Traktatu WE. Orzecznictwo Trybunału posługuje się stale pojęciem "obywateli państw członkowskich" w kontekście swobody przepływu pracowników. Ponadto Trybunał często cytuje art. 39 Traktatu WE i przepisy rozporządzenia nr 1612/68 razem, co wyklucza w zasadzie odmienny zakres podmiotowy tych przepisów. Skoro więc rozporządzenie wyraźnie mówi o "obywatelach państw członkowskich", w kontekście praw pracowników migrujących, to tak samo należy rozumieć zakres podmiotowy art. 39 Traktatu WE. Ponadto obecnie obowiązujący art. 18 Traktatu WE stanowi, że prawo swobodnego przemieszczania się przysługuje obywatelom Unii Europejskiej, a więc obywatelom Państw Członkowskich. Ostatecznie więc należy stwierdzić, że pracownicy legalnie zatrudnieni, którzy nie są jednak obywatelami państw członkowskich, nie korzystają ze swobody przepływu pracowników i mogą jedynie pracować w tym państwie członkowskim, w którym uzyskali zezwolenie na pracę.

Pracownik a osoba poszukująca pracy. Zakres podmiotowy rozporządzenia. "Rozporządzenie wyraźnie obejmuje pracowników szeroko rozumianych tak, że dotyczy również tych, którzy poszukują zatrudnienia, tych, którzy stracili prace i tych, którzy stali się niezdolni do pracy, jak na przykład pracowników niepełnosprawnych w goszczących ich krajach członkowskich". [Swobodny przepływ osób, www.psi.proinfo.pl/unia_europejska/dokumenty_efn.php?nr_dok03,]. Jednakże rozporządzenie - odnośnie korzyści społecznych i innych praw wymienionych w art. 7 - stosuje się jedynie dla korzyści pracowników sensu stricte i nie stosuje się wobec obywateli państw członkowskich, którzy przybyli do innego państwa członkowskiego w poszukiwaniu pracy [orzeczenie z dnia 18 czerwca 1987 r., Centre public dʼaide sociale de Courcelles v. Marie-Christine Lebon, sprawa 316/85, Zbiór Orzeczeń 1987, s. 02811]. Wynika to także z wykładni literalnej. Rozporządzenie konsekwentnie bowiem operuje pojęciami "pracownika" i obywatela państwa członkowskiego". W art. 7 rozporządzenia nie mówi się o prawach "obywatela jednego z państw członkowskich" jako osoby, której przysługują pewne prawa w związku ze swobodą przepływu pracowników, ale o "pracowniku", a więc jednej z kategorii osób, które korzystają ze swobody przepływu pracowników.

Czasowe zawieszenie stosowania art. 1-6 rozporządzenia. "Traktat Akcesyjny przewiduje, że dochodzenie do pełnej swobody przepływu pracowników pomiędzy nowymi państwami członkowskimi a unijną «piętnastką» rozłożone będzie na trzy zasadnicze etapy. Z prawnego punktu widzenia oznacza to zawieszenie stosowania artykułów 1-6 Rozporządzenia nr 1612/68" [M. Kulinicz, Departament stosunków europejskich i wielostronnych, Ministerstwo Gospodarki i Pracy, informacja zamieszczona na stronie www.eures.praca.pl, Polska w EURES]. Załącznik XII w części dotyczącej swobodnego przepływu osób przewiduje, że w okresie do dnia 1 maja 2006 r. dostęp obywateli nowych państw członkowskich do rynku pracy w państwach należących do Unii Europejskiej przed dniem 1 maja 2004 r. nie będzie regulowany przepisami art. 1-6 rozporządzenia nr 1612/68, lecz prawem narodowym danego państwa członkowskiego lub też odpowiednimi umowami bilateralnymi. "Okresowe zawieszenie stosowania art. 1-6 Rozporządzenia 1612/68 oznacza, że w stosunku do obywateli nowych państw członkowskich mogą być w «starych krajach» UE stosowane ograniczenia w podejmowaniu pracy. Okresowe ograniczenia dotyczą pracowników, tj. osób zatrudnionych na podstawie umowy o pracę; nie mają zastosowania do osób samozatrudnionych, czyli świadczących usługi w ramach prowadzonej działalności gospodarczej." [M. Kulinicz, Departament stosunkow europejskich i wielostronnych, Ministerstwo Gospodarki i Pracy, informacja zamieszczona na stronie www.eures.praca.pl, Polska w EURES].

Stopniowe wprowadzanie swobody przepływu pracowników oraz klauzule ochronne. W ciągu pierwszych dwóch lat po rozszerzeniu (2004-2006) państwa, które były członkami Unii Europejskiej przez 2004 r., będą dopuszczać pracobiorców z nowych krajów członkowskich (z wyjątkiem Cypru i Malty) zgodnie ze swoimi przepisami prawnymi i umowami dwustronnymi podpisanymi z nowymi państwami członkowskimi, a nie na podstawie wspólnotowych przepisów o swobodzie przepływu osób. Oznacza to, że państwa mogą utrzymać wymagane przed dniem 1 maja 2004 r. wymagania albo mogą je zliberalizować. Dwa lata po rozszerzeniu Komisja przedłoży sprawozdanie o sytuacji, Rada dokona przeglądu funkcjonowania przejściowych przepisów wprowadzonych w życie przez państwa członkowskie sprzed 2004 r., a państwa te będą musiały oświadczyć, jaką procedurę chcą stosować od tego momentu, czy utrzymać stosowanie krajowego ustawodawstwa przez kolejne trzy lata, czy też objąć obywateli nowych państw członkowskich zasadami swobodnego przepływu pracowników, w tym stosować art. 1-6 rozporządzenia.

Komisja liczy się z tym, że tylko nieliczne kraje członkowskie utrzymają swoje ograniczenia w zakresie wydawania pozwoleń na pracę, podczas gdy w innych krajach obywatele nowych krajów członkowskich będą mogli bez ograniczeń podejmować każdą pracę.

Po kolejnych trzech latach pozostałe kraje członkowskie, które utrzymały stosowanie prawa krajowego i umów dwustronnych w zakresie zasad zatrudnienia, zostaną wezwane do pełnego otwarcia ich rynku pracy. Tak więc stosowanie przepisów przejściowych powinno zakończyć się pięć lat po przystąpieniu. Jednakże jeśli dotychczasowe państwa członkowskie doświadczą poważnych zakłóceń w funkcjonowaniu rynku pracy (lub takie zagrożenie będzie istniało), będą one mogły zwrócić się do Komisji Europejskiej z wnioskiem o pozwolenie na stosowanie przepisów prawa krajowego przez kolejne dwa lata, aż do końca siedmioletniego okresu następującego po dniu przystąpienia. Jednak jeżeli tylko będą one w stanie udokumentować, że na rynku pracy występują lub grożą poważne zakłócenia, będą mogły nadal chronić się pozwoleniami na pracę. W każdym razie po upływie następnych dwóch lat żaden kraj członkowski nie będzie już mógł stosować ograniczeń, w tym wymagać pozwoleń na pracę.

Podsumowując, okresy przejściowe wynoszą od 2 do 7 lat, z wyjątkiem Wielkiej Brytanii i Irlandii, gdzie nie przewiduje się okresów przejściowych. Wymienione przejściowe przepisy stosują się wyłącznie do pracowników i to nie do wszystkich. Ograniczenia nie dotyczą pracowników, którzy w dniu 1 maja 2004 r. byli dopuszczeni do pracy w danym państwie przez nieprzerwany okres 12 miesięcy (czyli posiadali zezwolenie lub kolejno po sobie następujące zezwolenia na pracę, pokrywające okres np. od dnia 1 czerwca 2003 r. do dnia 1 czerwca 2004 r.) oraz osób, które po dniu 1 maja 2004 r. będą legalnie zatrudnione przez okres co najmniej 12 miesięcy. Pracownicy tacy korzystają z postanowień art. 1-6 rozporządzenia nr 1612/68, ale tylko w państwie, w którym to zezwolenie na pracę uprzednio otrzymali, i pod warunkiem, że nie opuszczą z własnej woli rynku pracy danego państwa. Oznacza to, że po legalnym przepracowaniu roku można zmienić pracodawcę i nie ma wymogu uzyskiwania zezwolenia na kolejną pracę w państwie członkowskim, które nadal stosuje okresy przejściowe. Tym samym obywatele polscy pracujący legalnie w jednym z dotychczasowych państw członkowskich w dniu przystąpienia lub w okresie, w którym są stosowane środki krajowe i którzy zostali dopuszczeni do rynku pracy tego państwa członkowskiego na okres krótszy niż 12 miesięcy, nie korzystają z tych praw. [por. m.in. Swoboda przepływu osób, praktyczny przewodnik po rozszerzonej Unii Europejskiej, przekład z języka niemieckiego na zlecenie Wydziału Ekonomiczno-Handlowego KG RP w Kolonii, KOMISJA EUROPEJSKA Dyrekcja Generalna ds. Rozszerzenia, www.europa.eu.int; M. Kulinicz, Departament stosunków europejskich i wielostronnych, Ministerstwo Gospodarki i Pracy, informacja zamieszczona na stronie www.eures.praca.pl, Polska w EURES oraz treść załącznika nr XII wydanego na podstawie art. 24 Traktatu Akcesyjnego].

Państwo członkowskie może w pewnych okolicznościach powrócić do stosowania ograniczeń. Mimo iż państwa członkowskie nie mogą w zasadzie powoływać się na względy ekonomiczne przy rozważaniu kwestii niedyskryminacji i zasad szczegółowych swobody przepływu osób, to jednak nie można wymiaru ekonomicznego, a przy tym społecznego, ignorować. Dlatego państwa członkowskie mają prawo podjąć środki zabezpieczające. Mianowicie po zaprzestaniu stosowania krajowych przepisów i wprowadzeniu w pełni zasady swobody przepływu pracowników państwo członkowskie może wnioskować o pozwolenie na ponowanie nałożenie ograniczeń, powołując się na zagrożenie lub brak stabilności rynku pracy. Może powołać się na "zagrożenie dla poziomu życia lub poziomu zatrudnienia w danym regionie lub zawodzie". W takim przypadku po przekazaniu Komisji i pozostałym państwom członkowskim szczegółowych informacji w tym zakresie Komisja Europejska podejmuje decyzję o rodzaju ograniczeń, jakie mogą być nałożone, i o okresie ich trwania, w tym o zawieszeniu stosowania artykułów 1-6 rozporządzenia.

Mimo iż takie "klauzule ochronne" pojawiały się w każdym Traktacie o Przystąpieniu, niegdy jeszcze nie znalazły zastosowania w praktyce [Swoboda przepływu osób, praktyczny przewodnik po rozszerzonej Unii Europejskiej, przekład z języka niemieckiego na zlecenie Wydziału Ekonomiczno-Handlowego KG RP w Kolonii, KOMISJA EUROPEJSKA Dyrekcja Generalna ds. Rozszerzenia, www.europa.eu.int, przepisy załącznika nr XII wydanego na podstawie art. 24 Traktatu Akcesyjnego].

Zasada preferencyjnego traktowania. Traktat Akcesyjny gwarantuje obywatelom polskim, że będzie się do nich stosować zasada preferencyjnego traktowania, zgodnie z którą jeżeli na wolne miejsce pracy nie zgłosi się obywatel dotychczasowego państwa członkowskiego, to pierwszeństwo w skorzystaniu z tej oferty będą mieli obywatele nowych państw członkowskich, w tym obywatele polscy. Ponadto obowiązuje klauzula zakazu pogarszania warunków pracy. Zgodnie z nią dostęp do rynku pracy państwa członkowskiego nie może ulegać ograniczeniom w stosunku do stanu obecnego. Jest to tzw. "klauzula utrzymania". Członkowie rodziny pracownika będą mieć prawo zamieszkania z nim, a także, z wyjątkiem pierwszych dwóch lat po przystąpieniu, będą mieć swobodny dostęp do rynku pracy danego kraju [Poradnik dla poszukujących pracy. Praca w Unii Europejskiej, Prawo Przedsiębiorcy 2004, nr 18, z dnia 3 maja 2004 r., http://www.rcie.katowice.pl/bibl_przed/czteryswobody/rozdzial3.html].

Swobody towarzyszące. Instrumenty ochrony praw. Aby pewne prawa mogły być realizowane, muszą być zapewnione odpowiednie do tego środki. Prawo do podejmowania pracy w innym państwie członkowskim byłoby w zasadzie niemożliwe do wyegzekwowania, gdyby nie łączyło się z prawem do poszukiwania pracy na terytorium danego państwa członkowskiego, przemieszczania się w tym celu na tym terytorium, prawa pobytu w czasie pracy na tym terytorium, a także pozostania na tym terytorium po zakończeniu zatrudnienia. Wszystkie te prawa są gwarantowane przez art. 39 Traktatu WE. "Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że wyliczenie uprawnień pracowników migrujących w Traktacie WE jest przykładowe, a nie enumeratywne. Obywatelom wspólnotowym przysługuje nie tylko prawo do przyjmowania ofert pracy, ale również możliwość aktywnego poszukiwania pracy w innym państwie członkowskim" [Swobodny przepływ osób - swobodny przepływ pracowników, Centrum Informacji Europejskiej, www.cie.gov.pl]. "W odniesieniu do wykładni powyższego przepisu Trybunał stwierdził, iż należy go interpretować jako niewyczerpujące wyliczenie praw przysługujących pracownikom. Jego zdaniem podstawową rolę odgrywa tutaj wykładnia celowościowa. Jeśli konkretne uprawnienie nie wynika z przepisu, lecz jest ono konieczne do pełnej realizacji jego celu, czyli zapewnienia pełnej swobody przemieszczania się pracowników w ramach Wspólnoty, wówczas należy przyjąć, iż to uprawnienie wchodzi w zakres przedmiotowy swobody [orzeczenie z dnia 15 października 1969 r., The Queen v. Immigration Appeal Tribunal, ex parte Gustaff Desiderius Antonissen, sprawa C-292/89, European Court Reports 1991, s. I-00745; [J. Dudzik, Prawo europejskie. Zarys wykładu, rozdział 6, Lublin 2003, s. 254]. "Swoboda obejmuje prawo opuszczania państwa ojczystego, wjazdu i pobytu na terytorium innego państwa członkowskiego, równego traktowania w zakresie dostępu do pracy i warunków jej wykonywania oraz prawo do pozostania tam po zakończeniu zatrudnienia" [J. Dudzik, Prawo europejskie. Zarys wykładu, rozdział 6, Lublin 2003, s. 247].

Inne gwarancje swobody przepływu osób odnoszą się do praw wyborczych, uznawania dyplomów i kwalifikacji zawodowych oraz koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

To ostatnie jest zapewnione przez przepisy rozporządzenia nr 1408/71, dotyczącego stosowania systemów zabezpieczenia społecznego pracowników, osób samodzielnie zarobkujących oraz ich rodzin zmieniających miejsce pobytu w ramach Wspólnoty, które równolegle z rozporządzeniem nr 1612/68 doprecyzowuje i uszczegóławia regulacje swobody przepływu pracowników. System ten jest oparty na zasadach: równego traktowania pracowników migrujących i obywateli państwa przyjmującego w zakresie obowiązków i uprawnień z tytułu zabezpieczenia społecznego, właściwości tylko jednego ustawodawstwa w zakresie objęcia ubezpieczeniem, zachowanie praw nabytych i sumowanie okresów, do których zależy nabycie uprawnienia do świadczenia bądź podwyższenie jego wymiaru. Systemy zabezpieczenia społecznego nie są ujednolicane czy harmonizowane w ramach Wspólnoty, mają jedynie być na tyle skoordynowane, aby umożliwić płynne przejście pracownika migrującego spod systemu ubezpieczeń w jednym z państw członkowskich pod system ubezpieczeń obowiązujący w innym państwie członkowskim. "Obowiązuje w UE koordynacja krajowych systemów ubezpieczenia społecznego, tj. respektowanie reżimu ubezpieczeniowego obowiązującego w miejscu wykonywania (a nie prawa kilku systemów), sumowania okresów, od upływu których zależy nabycie lub zwiększenie świadczenia ubezpieczeniowego (zachowanie prawa do świadczeń będących w trakcie powstawania), zachowania prawa do świadczeń nabytych" [I. Boruta, Prawa i obowiązki pracodawców i pracowników oraz socjalne standardy pracy (publikowane jako "rozdział 15"), www.kigeit.org.pl/programy/mg/r15.htm].

Uznawanie kwalifikacji tez jest elementem ujednolicania sytuacji pracowników migrujących, w celu wyrównania ich szans wobec obywateli danego państwa członkowskiego, a więc służy należytemu stosowaniu zasady przepływu pracowników. Rada przyjęła szereg dyrektyw dotyczących wzajemnego uznawania dyplomów, świadectw i innych dokumentów stwierdzających formalne kwalifikacje. Pomimo że art. 47 Traktatu WE, który deleguje Radzie takie uprawnienia, jest umieszczony w rozdziale traktującym o swobodzie przepływu osób pracujących na własny rachunek, trzeba stwierdzić, że "niektóre z tych dyrektyw, jak np. dotyczące lekarzy, farmaceutów i inne, zawierają klauzule, które sprawiają, że dyrektywy te mają także zastosowanie do pracowników i członków ich rodzin pozostających na ich utrzymaniu według wskazań rozporządzenia 1612/68" [R. Blanpain, M. Matey, Europejskie prawo pracy w polskiej perspektywie, Warszawa 1993, s. 118]. Najważniejsze są tu: decyzja Rady nr 368 z dnia 16 lipca 1985 r. w sprawie porównywalności kwalifikacji wynikających z kształcenia zawodowego pomiędzy państwami członkowskimi Wspólnoty Europejskiej. "Komisja ustala tę porównywalność w ścisłym współdziałaniu z państwami członkowskimi i organizacjami pracowników i pracodawców na szczeblu Wspólnoty" [R. Blanpain, M. Matey, Europejskie prawo pracy w polskiej perspektywie, Warszawa 1993, s. 118]. Czymś innym jest, z punktu widzenia prawa wspólnotowego, uznawanie dyplomów dla celów akademickich od uznawania dyplomów dla celów zawodowych. Państwa członkowskie uznają dyplomy innych państw dla celów akademickich według własnych przepisów.

Samo uznawanie dyplomów i kwalifikacji dla celów zawodowych dotyczy "zawodów regulowanych", czyli takich, do których wykonywania konieczne jest posiadanie dyplomu lub innych kwalifikacji zawodowych, np. egzaminu zawodowego lub okresu praktyki zawodowej. Prawo wspólnotowe wymaga w takich przypadkach uznania kwalifikacji obywatela innego państwa członkowskiego, który w tym innym państwie ma prawo wykonywania zawodu.

Ponadto w tym zakresie istotne znaczenie ma dyrektywa nr 48/89 z dnia 21 grudnia 1988 r. w sprawie ogólnego systemu uznawania dyplomów nauki średniego stopnia, uzyskanych po ukończeniu nauki zawodu i szkolenia trwających co najmniej 3 lata [Dz. Urz. WE z 1989 r. nr L 19, s. 29]. "Dyrektywa ta stosuje się do wszystkich krajowców państwa członkowskiego pragnących wykonywać w państwie przyjmującym zawód objęty regulacją, w charakterze osoby pracującej na własny rachunek lub osoby zatrudnionej" [R. Blanpain, M. Matey, Europejskie prawo pracy w polskiej perspektywie, Warszawa 1993, s. 118]. Zgodnie z dyrektywą osoba mająca dyplom nauki powyżej stopnia średniego, trwającej co najmniej 3 lata, może wykonywać dany zawód w każdym państwie członkowskim. Sytuacja jest taka sama, gdy taka osoba wykonywała już dany zawód w pełnym wymiarze czasu pracy co najmniej 2 lata w okresie poprzednich 10 lat w innym państwie członkowskim (art. 1 i 3). Państwo przyjmujące może w pewnych okolicznościach żądać od takiej osoby przedłożenia dowodu na posiadanie doświadczenia lub odbycie okresu przystosowania (nie można żądać przedłożenia takiego dokumentu odnośnie okresu powyżej 3 lat) lub przeprowadzić test przydatności (art. 4). Państwo przyjmujące może zaproponować takiej osobie odbycie szkolenia w tej części, w jakiej nie uczestniczył w nim w państwie pochodzenia (art. 5).

W sprawie Heylens [orzeczenie z dnia 15 października 1987 r., Union nationale des entraîneurs et cadres techniques professionnels du football (Unectef) v. Georges Heylens i inni, sprawa 222/86, European Court Reports 1987, s. 04097] Trybunał stwierdził, że: "jeśli w państwie członkowskim dostęp do zawodu (w tym przypadku trenera piłki nożnej) wykonywanego w ramach zatrudnienia uzależnione jest od posiadania świadectwa krajowego lub dyplomu zagranicznego uznawanego za równorzędny, zasada swobody przemieszczania się pracowników ustanowiona w art. 39 Traktatu WE wymaga, by decyzja państwa członkowskiego o odmowie uznania równorzędności dyplomu przyznawanego pracownikowi, obywatelowi innego państwa członkowskiego mogła być przedmiotem postępowania sądowego, w którym zbadana byłaby jej ważność prawna w świetle prawa Wspólnoty, a osoba zainteresowana mogłaby ustalić przyczyny tej decyzji [orzeczenie Heylens sprawa 222/86]" [R. Blanpain, M. Matey, Europejskie prawo pracy w polskiej perspektywie, Warszawa 1993, s. 120].

"Wskazane dyrektywy są regulacjami ogólnymi i mają zastosowanie do wszystkich zawodów z wyjątkiem siedmiu uregulowanych odrębnie. Są to zawody: lekarza, pielęgniarki, położnej, aptekarza, dentysty, weterynarza i architekta. W zakresie tych zawodów obowiązują tzw. dyrektywy sektorowe. Wspomniane dyrektywy określają tryb występowania o uznanie kwalifikacji - ma to jednak zastosowanie tylko wtedy, gdy zawód jest zawodem regulowanym, to znaczy wymagającym specjalnych kwalifikacji" [J. Czabański, Uznawanie kwalifikacji zawodowych w Unii Europejskiej, www.euroinfo.org.pl].