Strachowska Renata, Komentarz do rozporządzenia nr 1073/2009 w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych

Idea liberalizacji rynku międzynarodowych przewozów drogowych w Unii Europejskiej sięga czasów traktatu rzymskiego i początków Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (EWG). Postulat ten mają również realizować przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 (Dz. Urz. UE L 300 z 14.11.2009, s. 88 z późn. zm.). Rozporządzenie to stanowi bowiem regulację bardzo istotną z punktu widzenia zasad uczciwej konkurencji i rozwoju gospodarki rynkowej w zakresie transportu międzynarodowego osób wykonywanego autokarami i autobusami. Porusza ono kwestie, które są częścią filarów wewnętrznego rynku przewozów drogowych, w tym w szczególności podejmuje próbę wprowadzenia precyzyjnej i łatwej do stosowania definicji przewozów kabotażowych osób.

Rozporządzenie nr 1073/2009 weszło w życie w dniu 4 grudnia 2011 r. Celem jego wprowadzenia było przede wszystkim „zapewnienie spójnych ram prawnych dla międzynarodowego autobusowego i autokarowego przewozu osób na terytorium Wspólnoty [...]” (por. pkt 3 preambuły do rozporządzenia nr 1073/2009). Wraz z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającym wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz. Urz. UE L 300 z 14.11.2009, s. 51 z późn. zm.) oraz rozporządzeniem rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczące wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Dz. Urz. UE L 300 z 14.11.2009, s. 72 z późn. zm.) przedmiotowy akt normatywny stanowi tzw. „pakiet drogowy”, tworząc swego rodzaju kodyfikację prawa Unii Europejskiej w dziedzinie transportu drogowego.

Powyższe przesądza o zasadności twierdzenia, że rozporządzenie nr 1073/2009 jest niewątpliwie podstawowym źródłem prawa, które, niezależnie od przynależności do państwa członkowskiego siedziby, wiąże w sposób bezwzględny każdego przedsiębiorcę wykonującego międzynarodowe zarobkowe przewozy drogowe osób i przewozy kabotażowe. Skutki wejścia w życie rozporządzenia nr 1073/2009 określane są niekiedy mianem „unifikacji transportu” w zakresie transportu międzynarodowego na terytorium Wspólnoty, a na wysoką ocenę znaczenia tej regulacji mają wpływ dwa zasadnicze czynniki: doniosły cel regulacji – wspólne zasady dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych i jej charakter – jako rozporządzenie stanowiące akt prawa Unii Europejskiej ma ona bezpośrednie zastosowanie we wszystkich państwach członkowskich i uprzywilejowaną pozycję w hierarchii źródeł prawa (np. wobec krajowych ustaw i przepisów wykonawczych).

Rozporządzenie nr 1073/2009 stanowi odpowiedź na konieczność prawidłowego funkcjonowania rynku wewnętrznego. Miało się ono bowiem przyczynić do realizacji celów strategii lizbońskiej, do poprawy bezpieczeństwa na drogach i lepszego stanowienia prawa, a także do przestrzegania przepisów dotyczących ochrony socjalnej w większej mierze. Ponad wszelką wątpliwość należy wskazać, że celem uchwalenia rozporządzenia nr 1073/2009 nie było wyłącznie zaktualizowanie i konsolidacja rozporządzeniu Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu osób autokarem i autobusem oraz rozporządzeniu Rady (WE) nr 12/98 z dnia 11 grudnia 1997 r. ustanawiającym warunki dostępu przewoźników niemających stałej siedziby w państwie członkowskim do transportu drogowego osób w państwie członkowskim. Nie chodziło zatem o zwykłe przekształcenie, lecz wprowadzenie szeregu istotnych zmian. W istocie rozporządzenie nr 1073/2009 ustanawia wspólną politykę transportową i obejmuje w szczególności określenie wspólnych reguł mających zastosowanie do dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych osób na terytorium Wspólnoty, jak również ustalanie warunków, na jakich przewoźnicy niemający siedziby w państwie członkowskim mogą świadczyć usługi przewozowe na terytorium danego państwa członkowskiego. Reguły te, co istotne, określa w sposób, który ma przyczynić się do sprawnego funkcjonowania wewnętrznego rynku transportowego. Czy cel ten został osiągnięty przez prawodawcę unijnego? Próby odpowiedzi na to pytanie mogą być uznane jeszcze za przedwczesne.

Po dwuletnim okresie obowiązywania przepisów rozporządzenia nr 1073/2009, w szczególności w kontekście zmian przepisów prawa krajowego (ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym), które weszły w życie w dniu 15 sierpnia 2013 r., zauważa się jednak sporo wątpliwości interpretacyjnych, mogących prowadzić do niewłaściwego rozumienia treści norm prawnych zawartych w przedmiotowych przepisach.

Powyższe stanowi o konieczności opracowania zestawu komentarzy do poszczególnych przepisów rozporządzenia nr 1073/2009. Przedmiotowe opracowanie zawiera w układzie chronologicznym objaśnienia do wszystkich artykułów rozporządzenia nr 1073/2009, z uwzględnieniem aktualnie obowiązujących przepisów prawa krajowego (w szczególności ustawy o transporcie drogowym i wydanych na jej podstawie rozporządzeń wykonawczych), orzecznictwa polskich sądów administracyjnych i Trybunału Sprawiedliwości, a także stanowisk prezentowanych w tym zakresie przez przedstawicieli doktryny prawa.