Kohutek Konrad, Komentarz do rozporządzenia nr 1/2003 w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82 Traktatu

Rozporządzenie Rady WE nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie przepisów o konkurencji ustanowionych w art. 101 i 102 Traktatu [chodzi tu o Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, sporządzony w dnia 27 marca 1957 r. w Rzymie (Dz. Urz. WE C 325 z 24 grudnia 2002 r., s. 33) – dalej: TWE, którego – m.in. – nazwa zmieniona została w drodze tzw. traktatu lizbońskiego, który wszedł w życie dnia 1 grudnia 2009 r. (Dz. Urz. UE C 306 z 02 grudnia 2007 r., s. 1] obowiązuje od dnia 1 maja 2004 r. (zob. też uwagi w komentarzu do art. 45; w dalszej części komentarza brak określenia za numerem powoływanego artykułu aktu prawnego, którego dotyczy, oznacza, iż jest to ww. rozporządzenie). Zastąpiło ono dotychczas regulujące tę materię rozporządzenie nr 17/62 z dnia 6 lutego 1962 r. (Dz. Urz. WE P 13 z 21 lutego 1962 r., s. 204) – dalej: rozporządzenie nr 17/62. Traktatową podstawą prawną do wydania obu wskazanych rozporządzeń jest art. 103 TFUE. Upoważnia on Radę – działającą na wniosek Komisji Europejskiej (dalej: Komisja) oraz po skonsultowaniu się z Parlamentem Europejskim – do wydania (m.in.) rozporządzeń w celu zastosowania zasad ustanowionych w art. 101 i 102 TFUE.

Rozporządzenie nr 1/2003 w istotny sposób zreformowało zasady stosowania reguł konkurencji określonych w art. 101 i 102 TFUE (na temat treści tych przepisów zob. tezy 2.2.2 i 2.5-2.5.5 oraz tezy nr 5.2-5.3.5 komentarza do art. 1). Najistotniejszą zmianą wprowadzoną na mocy ww. rozporządzenia jest zastąpienie dotychczas obowiązującego systemu uprzedniej kontroli Komisji antykonkurencyjnych zachowań przedsiębiorstw przez tzw. system (zasadę) bezpośrednio stosowanych wyłączeń (directly applicable exception system; Legalausnahmesystem). Generalnie polega on na przyznaniu art. 101 ust. 3 TFUE bezpośredniego zastosowania i zniesieniu potrzeby notyfikacji Komisji (antykonkurencyjnej praktyki) celem uzyskania zwolnienia spod zakazu stosowania takiej praktyki przez przedsiębiorstwa. W nowym stanie prawnym legalność zachowań przedsiębiorstw będzie wynikać z mocy samego prawa, czyli bez potrzeby jej uprzedniego stwierdzenia w drodze decyzji Komisji. Powyższa zmiana wynikała przede wszystkim z nieefektywności poprzedniego systemu oraz konieczności odciążenia Komisji w jej pracach w zakresie postępowania zgłoszeniowego (szerzej na temat nowych zasad stosowania art. 101 TFUE oraz materialnoprawnych i proceduralnych skutków systemu bezpośrednio stosowanych wyłączeń zob. tezy nr 4-4.2 komentarza do art. 1). Zmodernizowane reguły stosowania art. 101 i 102 TFUE zostały zaproponowane przez Komisję w Białej Księdze z kwietnia 1999 r. Propozycje te – oficjalnie ogłoszone dnia 27 września 2000 r. (Dz. Urz. WE C 365 E z 19 grudnia 2000 r., s. 284) – stały się podstawą rozwiązań przyjętych w rozporządzeniu nr 1/2003. Jak Komisja wskazała w swoim raporcie, przyjęcie systemu bezpośrednio stosowanych wyłączeń w praktyce odbyło się wyjątkowo sprawnie. Ani praktyka decyzyjna Komisji i krajowych organów egzekwujących prawo konkurencji, ani doświadczenia środowisk biznesowych i prawniczych nie wskazywały na to, aby istniały większe trudności w bezpośrednim stosowaniu art. 101 TFUE (pkt 7 Komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady – Sprawozdanie z funkcjonowania rozporządzenia nr 1/2003 [SEK(2009)574] – dalej „Sprawozdanie z funkcjonowania rozporządzenia nr 1/2003”). Obok zasady bezpośrednio stosowanych wyłączeń (oraz wynikających z tej zasady skutków w postaci zniesienia systemu notyfikacji oraz decentralizacji; zob. niżej, teza nr 2), do innych – istotniejszych reform wprowadzanych na mocy rozporządzenia nr 1/2003 – zaliczyć należy także:

Od ponad 40 lat stosowanie dwóch podstawowych regulacji z zakresu prawa konkurencji UE (jakimi bez wątpienia są art. 101 i 102 TFUE) odbywało się na podstawie systemu określonego w rozporządzeniu nr 17/62. System ten zakładał obowiązek notyfikacji Komisji zamiaru zawarcia porozumienia zakazanego na mocy art. 101 ust. 1 TFUE (względnie innej formy kooperacji, o której mowa w tym przepisie; zob. tezy nr 2.2.1.2 oraz 2.2.1.3 komentarza do art. 1) celem zbadania przez nią, czy porozumienie to spełnia przesłanki przewidziane w art. 101 ust. 3 TFUE (na temat tych przesłanek zob. tezę nr 3.2 komentarza do art. 1), podlega więc zwolnieniu spod wspomnianego zakazu czy też ze zwolnienia takiego nie może skorzystać. Do czasu wydania przez Komisję decyzji w przedmiocie zgłoszonego (notyfikowanego) porozumienia przedsiębiorstwa nie mogły go zawrzeć i/lub wprowadzać w życie; w przeciwnym razie działałyby nielegalnie, zawierając porozumienie objęte zakazem wynikającym z art. 101 ust. 1 TFUE. Wskazany system gwarantował jednolitość stosowania unijnych reguł konkurencji. Był on efektywny jednak tylko w okresie, gdy UE liczyła niewielką liczbę członków, mając zarazem mniejszy zasięg terytorialny. Z czasem sytuacja uległa zmianie. Na skutek systematycznego zwiększania się liczby państw członkowskich (i działających zatem na wspólnym rynku przedsiębiorstw), a także z uwagi na coraz większą dynamikę w rozwoju tego rynku, system notyfikacji stawał się coraz mniej efektywny oraz uciążliwy zarówno dla samej Komisji, jak i przedsiębiorstw dokonujących zgłoszeń celem uzyskania indywidualnego zwolnienia spod zakazu planowanego porozumienia względnie uzyskania tzw. atestu negatywnego (negative clearance), czyli potwierdzenia ze strony Komisji o braku naruszenia prawa unijnego (zob. też komentarz do art. 34).

System scentralizowanego stosowania art. 101 ust. 3 TFUE przestał być właściwy już dla UE liczącej 15 państw. Coraz większa liczba wniosków (o uzyskanie zwolnienia indywidualnego) oraz ograniczone zasoby ludzkie Komisji spowodowały, iż na jej decyzję przedsiębiorstwa czekały latami, z reguły około trzech lat (K. Petruczenko, Reforma proceduralna w europejskim prawie konkurencji, Prawo i Podatki w Unii Europejskiej 2005, nr 2, s. 37). Wprawdzie ów „zator” wniosków czekających na rozpatrzenie zmniejszył się dzięki wydaniu przez Komisję tzw. grupowych rozporządzeń zwalniających (Gruppenfreistellungsverordnungen) (na temat tych rozporządzeń zob. tezę nr 3.3. komentarza do art. 1). Jednakże ww. wady dotychczasowego systemu nie zostały wyeliminowane. Zaznaczenia wymaga, iż w znacznej liczbie przypadków Komisja w ogóle nie podejmowała formalnego rozstrzygnięcia decyzji, zastępując go niepublikowanym w Dzielniku Urzędowym listem do stron (tzw. comfort letters; Verwaltungsschreiben), w którym informowała je o spełnieniu przesłanek zawartych w art. 101 ust. 3 TFUE (względnie o tym, że dane porozumienie w ogóle nie jest objęte zakazem określonym w art. 101 ust. 1 TFUE) oraz o zamiarze zakończenia postępowania w sprawie zgłoszonego porozumienia (comfort letters nie miały charakteru wiążącego nie tylko dla TSUE, ale także i sądów krajowych; w praktyce jednak były często wydawane ze względu na szybkość postępowania; zob. D. Stevens, The „comfort letters”: Old problems, new developments, European Competition Law Review 1994, s. 81). Potrzeba zreformowania dotychczasowego systemu nasiliła się w obliczu poszerzenia Unii Europejskiej o kolejne dziesięć państw (w tym Polski) (stąd też nieprzypadkowo początkową datą obowiązywania rozporządzenia nr 1/2003 jest data akcesji tychże państw – czyli 1 maja 2004 r.; zob. art. 45). Scentralizowany system nie realizował dwóch podstawowych założeń, które mają być osiągnięte przez reformę wprowadzaną na mocy powołanego rozporządzenia. Są nimi:

System ów zakłócał ponadto stosowanie unijnych reguł konkurencji przez sądy oraz właściwe władze państw członkowskich (głównie krajowe urzędy antymonopolowe). Obowiązek notyfikacji stanowił nadmierne obciążenie Komisji, uniemożliwiając jej skoncentrowanie swych działań na zapobieganiu i zwalczeniu najpoważniejszych naruszeń konkurencji. System ten narzucał nadto znaczne koszty na przedsiębiorstwa; koszty te wiązały się np. z potrzebą właściwego przygotowania wniosków o wyłączenie (zob. motywy 2 i 3 preambuły).

Powyższe stało się przyczyną wprowadzenia nowych reguł stosowania art. 101 i 102 TFUE, polegających na zniesieniu systemu notyfikacji i zastąpieniu go bezpośrednio stosowanym systemem wyjątków. Komisja utraciła wyłączność (monopol) w zakresie stosowania art. 101 ust. 3 TFUE na rzecz urzędów ochrony konkurencji sądów państw członkowskich (zob. też motyw 4 preambuły). Nastąpiła zatem decentralizacja stosowania art. 101 TFUE przez upoważnienie także krajowych organów ochrony konkurencji (w tym sądów), a także samych przedsiębiorstw do stosowania reguł konkurencji. W aktualnym stanie prawnym cały art. 101 TFUE (zatem łącznie z jego ustępem 3) stał się przepisem bezpośrednio stosowanym.

Reżim prawny nowego systemu stosowania art. 101 i 102 TFUE nie jest wyznaczany wyłącznie unormowaniami rozporządzenia nr 1/2003. Obok tego aktu zostało wydane także tzw. „rozporządzenie wykonawcze” (rozporządzenie nr 773/2004 z dnia 7 kwietnia 2004 r. dotyczące wykonania przez Komisję postępowania na podstawie art. 81 i 82 TWE – dalej: rozporządzenie nr 773/2004), a także szereg obwieszczeń oraz wytycznych Komisji dotyczących stosowania reguł zawartych w powołanych rozporządzeniach. Chodzi tu o następujące obwieszczenia oraz wytyczne:

Zarówno rozporządzenie nr 1/2003, jak i nr 773/2004 wraz z ww. obwieszczeniami i wytycznymi składają się na tzw. „pakiet modernizacyjny” (Moderniesierungspaket), zawierający kompleksowe unormowania określające nowe reguły stosowania art. 81 i 82 TWE (zob. G.-K. de Bronett, Kommentar zum europäischen Kartellverfahrensrecht. VO 1/2003, München 2005, s. 11, 12; K. Petruczenko, Reforma proceduralna..., s. 35). Dla stosowania tych reguł istotne praktyczne znaczenie ma także nowe (gdyż wydane w 2014 r.) zawiadomienie Komisji Europejskiej w sprawie porozumień o mniejszym znaczeniu, które nie ograniczają odczuwalnie konkurencji na mocy art. 101 ust. 1 traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (zawiadomienie de minimis) (2014/С 291/01) – dalej: zawiadomienie de minimis, które zastąpiło obwieszczenie Komisji dotyczące porozumień o niewielkim znaczeniu, które w sposób odczuwalny nie ograniczają konkurencji w rozumieniu art. 81 ust. 1 TWE (Dz. Urz. WE C 368 z 22 grudnia 2001 r., s. 13). Wprawdzie zarówno zawiadomienia, obwieszczenia, jak i wytyczne Komisji formalnie nie mają (w odróżnieniu od rozporządzeń; zob. art. 249 akapit drugi TWE) mocy wiążącej, należąc do tzw. prawa „miękkiego” (soft law). Mimo to ich adresaci – w szczególności z uwagi na autorytet Komisji, a także jej pozycję prawną (jako unijnego organu antymonopolowego), a także ze względu na znaczną ilość pojęć niedookreślonych i niejednoznacznych sformułowań zawartych w pierwotnym (głównie art. 101 i 102 TFUE) oraz wtórnym (głównie rozporządzenie nr 1/2003) prawie konkurencji Unii Europejskiej – stosują się do unormowań i stanowisk Komisji zawartych w obwieszczeniach i wytycznych (zob. S. Biernat (w:) J. Barcz (red.), Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, Warszawa 2004, s. 193; zob. też J. Schwarze, A. Weitbrecht, Grundzüge des europäischen..., s. 36].

Rozporządzenie to ma szeroki zarówno podmiotowy, jak i przedmiotowy zakres zastosowania. Obejmuje zachowania przedsiębiorstw (oraz ich związków), które ograniczają lub mogą ograniczać konkurencję na wspólnym rynku (na temat pojęcia „przedsiębiorstwa” oraz „związku przedsiębiorstw” zob. tezę nr 2.1 komentarza do art. 1). Jednocześnie zasadniczo bez znaczenia jest rodzaj (przedmiot) działalności gospodarczej (branża) wykonywanej przez przedsiębiorstwo. Rozporządzenie nr 1/2003 ma zatem zastosowanie także w zakresie wytwarzania produktów rolniczych oraz handlu takimi towarami (zob. G.-K. de Bronett, Kommentar zum europäischen..., s. 39). Wyjątki przewidujące wyłączenia stosowania przepisów tego rozporządzenia wymienia art. 32, stanowiąc o działalności przedsiębiorstw zajmujących się określonym rodzajem usług transportowych (zob. komentarz do art. 32).

Zakres zastosowania rozporządzenia nr 1/2003 w znacznej mierze jest determinowany zakresem zastosowania art. 101 i 102 TFUE; jest to oczywiste, zważywszy na (zawarty w jego tytule) przedmiot regulacji tego rozporządzenia. Co do zakresu podmiotowego oraz przedmiotowego (w tym terytorialnego) zastosowania rozporządzenia nr 1/2003 zob. tezy nr 2.1 oraz 2.2 komentarza do art. 1.