Kowalewski Eugeniusz, Sangowski Tadeusz, Komentarz do niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych, [w:] Prawo ubezpieczeń gospodarczych. Komentarz

Ustawa o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (zwana dalej „ustawą o ubezpieczeniach obowiązkowych”) jest ważnym elementem składowym tzw. pakietu ustaw ubezpieczeniowych, uchwalonych przez Sejm w dniu 22 maja 2003 r. Stanowi ona novum w tym znaczeniu, że po raz pierwszy w historii naszego ustawodawstwa ubezpieczeniowego materia ubezpieczeń obowiązkowych stała się przedmiotem regulacji w akcie rangi ustawy, czego od dawna domagała się nauka prawa w imię nie tylko „czystości” legislacyjnej, ale nade wszystko w imię poszanowania konstytucyjnej zasady, co do wprowadzenia i określania ważkich i powszechnych praw i obowiązków obywatelskich (oraz innych podmiotów obrotu prawnego) w akcie prawnym rangi ustawowej, nie zaś w aktach prawnych niższej rangi, w szczególności w regulacjach o charakterze resortowym [zob. E. Kowalewski: Prawo ubezpieczeń gospodarczych - ewolucja i kierunki przemian, Bydgoszcz 1992, s. 89-93 oraz podana tam literatura]. Ustawa petryfikuje zasadę, iż ochrona ubezpieczeniowa powstać może jedynie na podstawie - zawartej wcześniej przez strony - umowy cywilnoprawnej, co zostało w literaturze określone jako zasada „kontraktowej formuły ubezpieczenia gospodarczego” [tak E. Kowalewski: Prawo ubezpieczeń gospodarczych - ewolucja i kierunki przemian, Bydgoszcz 1992, s. 109; zob. też art. 12 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej z 2003 r.]. Rozwiązanie to ucina wszelkie wątpliwości co do natury prawnej stosunku ubezpieczenia, który - nawet w przypadku ubezpieczenia obowiązkowego - ma charakter cywilnoprawny .

Ustawa wprowadza stosunkowo jednolite pod względem prawnym pojęcie ubezpieczenia obowiązkowego, stwierdzając, że jest nim „ubezpieczenie odpowiedzialności cywilnej podmiotu lub ubezpieczenie mienia, jeżeli ustawa lub ratyfikowana przez Rzeczpospolitą Polską umowa międzynarodowa nakłada obowiązek zawarcia umowy ubezpieczenia”(art. 3 ust. 1). Stanowi to odejście od dawnego, dość zresztą kuriozalnego, podziału na ubezpieczenia obowiązkowe oraz ubezpieczenia „z ustawowym obowiązkiem zawarcia umowy ubezpieczenia”, który prowadził do niepotrzebnego zamieszania i to nie tylko terminologicznego . Zamieszanie to potęgowało „rozwarstwienie” kategorii ubezpieczeń obowiązkowych na te, dla których ogólne warunki ustalał w drodze rozporządzenia Minister Finansów oraz na pozostałe, w przypadku których ustawa bądź akt wykonawczy określały tylko ich zakres, termin powstania obowiązku ubezpieczenia i minimalną sumę gwarancyjną, natomiast ogólne warunki ustalały zakłady ubezpieczeń [listę tych ubezpieczeń podaje W.W. Mogilski: Ubezpieczenia obowiązkowe w polskim systemie prawnym, „Prawo Asekuracyjne” 1997, nr 1, s. 16 i n.]. Jeśli doda się do tego kolejny - proponowany w literaturze - podział tych ubezpieczeń na tzw. ubezpieczenia obowiązkowe powszechne oraz na tzw. zawodowe, korporacyjne czy branżowe, to widać w całej rozciągłości nie tylko istniejący w tym zakresie chaos, ale nade wszystko to, jak bardzo potrzebne było ustawowe uporządkowanie i określenie prawnego charakteru wszystkich ubezpieczeń, które nie mają charakteru w pełni dobrowolnego. Czy ustawa o ubezpieczeniach obowiązkowych rzeczywiście uporządkowała owe kwestie, jest sprawą do dyskusji. Już na pierwszy rzut oka widać, że nadal - przynajmniej w znaczeniu normatywnym - wyróżnić można kategorię ubezpieczeń obowiązkowych uregulowanych w omawianej ustawie oraz znacznie dłuższą listę ubezpieczeń obowiązkowych „pozaustawowych”, czyli takich dla których OWU ustalane będą przez poszczególne zakłady ubezpieczeń .

Tak więc, pomimo jednolitej definicji ubezpieczenia obowiązkowego zawartej w art. 3 ust. 1 ustawa utrzymuje istotne zróżnicowanie pomiędzy tzw. powszechnymi ubezpieczeniami obowiązkowymi (ubezpieczenie OC posiadaczy pojazdów i OC rolników oraz ubezpieczenie budynków rolniczych) a pozostałą grupą ubezpieczeń obowiązkowych. Pierwsze zostały szczegółowo uregulowane w rozdziałach 2-4 ustawy, co oznacza że stosuje się do nich zarówno przepisy danego rozdziału, jak i przepisy ogólne ustawy odnoszące się do wszystkich ubezpieczeń obowiązkowych. Nieco odmienna jest sytuacja, gdy idzie o drugą grupę, czyli w odniesieniu do pozostałych ubezpieczeń obowiązkowych, określonych w innych ustawach lub ratyfikowanych przez Polskę konwencjach międzynarodowych. Do tych ubezpieczeń znajdą zastosowanie jedynie przepisy ogólne ustawy zawarte w rozdziale pierwszym (art. 1-22).

W ten sposób ubezpieczenia uznane za szczególnie ważne społecznie i mające najszerszy zasięg (zwłaszcza, gdy chodzi o krąg potencjalnych poszkodowanych) zostały całościowo uregulowane w ustawie, co jest spełnieniem wielokrotnie zgłaszanych postulatów zastąpienia obecnych aktów resortowych przepisami rangi ustawowej. Nowa ustawa będzie należeć do istotnych - po kodeksie cywilnym - źródeł prawa o umowie ubezpieczenia. Realizuje więc zarówno postulat jedności umowy ubezpieczenia, jak i wymóg, aby wszelkie przejawy ingerencji w treść umów ubezpieczenia były objęte materią ustawową . Ustawa zawęża pojęcie ubezpieczenia obowiązkowego jedynie do ubezpieczeń odpowiedzialności cywilnej (OC) oraz ubezpieczeń mienia (art. 3 ust. 1). Jest to rozwiązanie wysoce dyskusyjne i to co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze, nie wiadomo, jak należy - po wejściu w życie ustawy - traktować obowiązek ubezpieczenia następstw nieszczęśliwych wypadków (NW) sportowców, przewidziany ustawą z 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej [tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. nr 81, poz. 889]. W myśl art. 52 tej ustawy zawodnikom przysługuje nie tylko prawo do ubezpieczenia w zakresie NW, ale ponadto przepis ten obarcza klub albo związek sportowy, którego zawodnik jest członkiem lub reprezentantem, do zawarcia takiego ubezpieczenia na rzecz zawodnika. Skoro jest to ubezpieczenie obowiązkowe, a wspomniany przepis ustawy o kulturze fizycznej nadal obowiązuje (nie został zmieniony ani uchylony przez przepisy rozdziału 9 omawianej ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych ), to sprzeczność z art. 3 ust. 1 jest oczywista. W tej sytuacji nie wiadomo, czy ubezpieczenie NW zawodników jest nadal ubezpieczeniem obowiązkowym, czy nie .

Drugim powodem, dla którego krytycznie należy ocenić zawężenie zakresu „rodzajowego” ubezpieczeń obowiązkowych jest to, że trudno obecnie przewidzieć, czy w przyszłości nie powstanie - z ważkich powodów społecznych - potrzeba wprowadzenia jakiegoś nowego ubezpieczenia osobowego w formie obowiązkowej. Największym niewątpliwie „osiągnięciem” komentowanej ustawy jest wyeksponowanie zasady, że stosunek prawny ubezpieczenia obowiązkowego ma charakter cywilnoprawny, tak samo jak w przypadku ubezpieczeń dobrowolnych, co można nazwać zasadą jednolitości prawnego stosunku ubezpieczenia .

To z kolei przesądza o reżimie prawnym umów ubezpieczenia obowiązkowego, które nie będą już przeciwstawne ubezpieczeniom dobrowolnym. Zatem do umów ubezpieczenia obowiązkowego - w zakresie nieuregulowanym w ustawie - stosować się będzie kodeksowe przepisy o umowie ubezpieczenia i to nie „odpowiednio” lecz „wprost” [wynika to jednoznacznie z art. 22 ust. 1 ustawy].

Należy zatem podkreślić, że w zakresie regulacji prawnego stosunku ubezpieczenia obowiązkowego, uregulowania zawarte w ustawie stanowić będą lex specialis w stosunku do przepisów kodeksowych. Usunie to dotychczas istniejące wątpliwości co do tego, czy w zakresie nieuregulowanym przepisem szczególnym lub wykonawczym odnoszącym się do danego rodzaju ubezpieczenia obowiązkowego, stosuje się kodeksowe regulacje o umowie ubezpieczenia, co do tej pory sprawiało trudności i rodziło wątpliwości nie tylko w doktrynie ale także w orzecznictwie sądowym .

Należy zatem odnotować, iż z dniem wejścia w życie ustawy stanie się ona istotnym elementem prawa o umowie ubezpieczenia, uzupełniającym regulacje kodeksowe. Regulacje kodeksowe odnosić się będą do wszystkich umów ubezpieczenia z tym że w zakresie ubezpieczeń obowiązkowych - tylko o tyle i tylko w takim zakresie, w jakim dane kwestie nie będą uregulowane w omawianej ustawie.

Utrzymanie ubezpieczenia budynków w indywidualnych gospodarstwach rolnych od ognia i innych zdarzeń losowych jako ubezpieczenia obowiązkowego jest rozwiązaniem co najmniej dyskusyjnym. Ponieważ nie chodzi tu ani o ryzyka o charakterze powszechnym (dotyczące wszystkich budynków w Polsce) ani o wszystkie kategorie posiadaczy lub właścicieli budynków (tylko posiadacze lub właściciele budynków w gospodarstwach rolnych) należy dojść do jednoznacznego wniosku, że obowiązek takiego ubezpieczenia łamie podstawową zasadę konstytucyjnej równości podmiotów wobec prawa .

Pewne zastrzeżenia rodzić może także „wtłoczenie” w ramy ocenianej ustawy całości uregulowań dotyczących instytucji quasi- ubezpieczeniowej jaką jest Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny. Co prawda z tytułu ustawy wynika, że reguluje ona także - obok problematyki ubezpieczeń obowiązkowych - ustrój, zadania i działanie zarówno PBUK, jak i UFG, niemniej jednak warto podkreślić, że zadania funduszu wykraczają przedmiotowo poza „sferę” ubezpieczeń obowiązkowych . Ponadto, większość uregulowań odnoszących się do obu instytucji to normy o charakterze ustrojowym. Ponieważ, w myśl zasady klarownego podziału materii pomiędzy poszczególne ustawy tworzące tzw. pakiet ubezpieczeniowy zagadnienia ustrojowe odnoszące się do podmiotów wykonujących działalność ubezpieczeniową, miały stanowić przedmiot ustawy o działalności ubezpieczeniowej, umiejscowienie regulacji ustrojowych dotyczących UFG, można uznać za rozwiązanie łamiące przyjęte założenia legislacyjne [Zob. E. Kowalewski, A.Wąsiewicz: „Założenia legislacyjne reformy prawa ubezpieczeń gospodarczych”].

Ustawa dostosowuje polskie regulacje do rozwiązań prawa unijnego, co w szczególności dotyczy obowiązkowego ubezpieczenia OC posiadaczy pojazdów komunikacyjnych . Dla przykładu, uwzględniając rozwiązania ujęte w art. 2 tzw. Trzeciej Dyrektywy Komunikacyjnej [zob. M. Wichtowski, Ochrona interesów poszkodowanych w świetle projektu Piątej Dyrektywy w sprawie ubezpieczeń odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych, „Prawo Asekuracyjne” 2003, nr 3, s. 7.], wcielono w życie zasadę single premium principle, która oznacza ustanowienie ochrony ubezpieczeniowej dla posiadacza pojazdu - na podstawie jednej umowy i jednej składki na cały obszar Unii. Przyjęto również wiele innych rozwiązań recypujących zasady zawarte w dyrektywach unijnych , które zostaną omówione w uwagach szczegółowych, do poszczególnych rozdziałów ustawy.

Ustawa nie zawiera regulacji (ani wskazówek) odnoszących się do ogólnych warunków ubezpieczeń obowiązkowych nieuregulowanych w ustawie. Niemniej jednak przyjąć należy, że wydanie w przyszłości takich OWU przez poszczególne zakłady będzie dopuszczalne na podobnych zasadach, jak w odniesieniu do wszystkich ubezpieczeń nieobowiązkowych. Nie ma ku temu żadnych przeszkód formalnych ani systemowych. Będą to oczywiście wzorce umowne, a nie warunki normatywne (jak obecnie). Ważny jest wymóg, aby OWU obowiązkowych były zgodne nie tylko z przepisami kodeksu cywilnego, ale także z przepisami ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych oraz przepisami ustaw wprowadzającymi obowiązek ubezpieczenia. Na marginesie można zwrócić uwagę, aby szczegółowych regulacji ustawowych dotyczących ubezpieczeń powszechnych nie określać mianem „ogólnych warunków ubezpieczenia”, jak to się niekiedy czyni .

Ustawa składa się z dziesięciu rozdziałów obejmujących następujące zagadnienia:

- przepisy ogólne (rozdz. 1 - art. 1-22);

- ubezpieczenie OC posiadaczy pojazdów mechanicznych (rozdz. 2 - art. 23-43);

- ubezpieczenie OC rolników (rozdz. 3 - art. 44-58);

- ubezpieczenie budynków rolniczych (rozdz. 4 - art. 59-77);

- reprezentant do spraw roszczeń (rozdz. 5 - art. 78-95);

- Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny (rozdz. 7 - art. 96-119);

- Polskie Biuro Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (rozdz. 8 - art. 120-140);

- zmiany w przepisach obowiązujących (rozdz. 9 - art. 141-158);

- przepisy przejściowe i końcowe (rozdz. 10 - art. 159-163).