Baran Krzysztof W. (red.), Komentarz do niektórych przepisów ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, [w:] Tarcza antykryzysowa 1.0 - 4.0, ustawa o dodatku solidarnościowym i inne regulacje, jako szczególne rozwiązania w prawie pracy, prawie urzędniczym i prawie ubezpieczeń społecznych związane z COVID-19. Komentarz

Wyjaśnienie rozwiązań i instytucji przyjętych przez ustawodawcę w celu zapobiegania i zwalczania choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2 wymaga wcześniejszego zdefiniowania pojęć: „epidemia”, „stan zagrożenia epidemicznego” i „stan epidemii”. Zgodnie z art. 2 u.z.z.z.ch. „epidemia” to wystąpienie na danym obszarze zakażeń lub zachorowań na chorobę zakaźną w liczbie wyraźnie większej niż we wcześniejszym okresie albo wystąpienie zakażeń lub chorób zakaźnych dotychczas niewystępujących. „Stan zagrożenia epidemicznego” z kolei to sytuacja prawna wprowadzona na danym obszarze w związku z ryzykiem wystąpienia epidemii w celu podjęcia określonych w ustawie działań zapobiegawczych. Wreszcie „stan epidemii” to sytuacja prawna wprowadzona na danym obszarze w związku z wystąpieniem epidemii w celu podjęcia określonych w ustawie działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych dla zminimalizowania skutków epidemii. Jak słusznie zauważa A. Fornalik, „zarówno »stan zagrożenia epidemicznego«, jak i »stan epidemii« jest sytuacją prawną. Wystąpienie takiego stanu na obszarze kraju wynika z regulacji prawnych a nie oceny dokonywanej przez strony różnego rodzaju stosunków prawnych” .

Stan epidemii został wprowadzony w Polsce 20.03.2020 r. rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20.03.2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii . W tym samym dniu utraciło swą moc rozporządzenie Ministra Zdrowia z 13.03.2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego . Warto jednak zauważyć, że wszelkie wydane na jego podstawie decyzje, polecenia, wytyczne i zalecenia zachowały swoją ważność i mogą być zmieniane na podstawie dotychczasowych przepisów (wynika to wprost z § 2 rozporządzenia w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego). Dla porządku należy dodać, że 31.03.2020 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii , w którym uregulowano także kwestie zawarte wcześniej w rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii . Zostało ono uchylone i zastąpione kolejnym. Aktualnie obowiązuje rozporządzenie Rady Ministrów z 19.06.2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii .

W praktyce różnica między stanem zagrożenia epidemicznego a stanem epidemii jest niewielka. W przypadku stanu epidemii pojawia się bowiem jedynie dodatkowa możliwość skierowania do przymusowej pracy przy zwalczaniu epidemii w drodze decyzji.

Wyżej przedstawione stany zagrożenia epidemicznego i epidemii wymagają skonfrontowania z przewidzianą przez polskiego ustrojodawcę instytucją stanu nadzwyczajnego. Przez pojęcie stanu nadzwyczajnego należy rozumieć wystąpienie w państwie sytuacji szczególnego zagrożenia, która uzasadnia sięgnięcie po środki szczególne polegające na:

W praktyce zatem stan nadzwyczajny to taki stan w wewnętrznym porządku państwa, gdy część regulacji konstytucyjnych zostaje zawieszona, ich miejsce zaś zajmuje regulacja wyjątkowa. Warto w tym miejscu podkreślić, że celem każdego stanu nadzwyczajnego jest przeciwstawienie się konkretnemu zagrożeniu i ratowanie dobra wspólnego.

Ustrojodawca wprowadzenie konkretnego stanu nadzwyczajnego uzależnia nie tyle od powstania szczególnego zagrożenia, lecz od powstania sytuacji, w której przezwyciężenie zagrożenia wymaga sięgnięcia po środki nadzwyczajne, „zwyczajne środki konstytucyjne” są bowiem już niewystarczające. Kwestia ta będzie jeszcze przedmiotem dalszych rozważań, a zatem w tym miejscu należy poprzestać na ogólnym stwierdzeniu, że wprowadzenie każdego z wyżej wymienionych stanów wymaga podstawy ustawowej, następuje zaś ono w drodze rozporządzenia, które podlega publikacji. Dopiero zatem po należytym ogłoszeniu stan nadzwyczajny zaczyna obowiązywać. Wszelkie ograniczenia praw i wolności człowieka i obywatela wprowadzane w trybie stanu nadzwyczajnego mają, co istotne, charakter fakultatywny i powinny być wprowadzane wyłącznie wtedy, gdy jest to niezbędne. Zakres ograniczeń tych praw i wolności, a także zasady działania organów władzy publicznej w danym stanie nadzwyczajnym określają ustawy dotyczące poszczególnych stanów nadzwyczajnych. Warto zwrócić uwagę, że ewentualne straty majątkowe będące efektem wprowadzonych ograniczeń praw i wolności powinny być przez państwo wyrównywane na zasadach określonych ustawowo . Nie obejmują one, co szczególnie istotne, strat niezwiązanych bezpośrednio ze stanem nadzwyczajnym, spowodowanych ograniczeniami nieprzewidzianymi przez normy regulujące dany stan nadzwyczajny. Oczywiście działania lub zaniechania organów państwa w czasie trwania stanu nadzwyczajnego muszą być odpowiednie do stopnia zagrożenia. Jak słusznie zauważa M. Brzeziński, „stan nadzwyczajny nie daje państwu bezwarunkowego przyzwolenia na używanie wszystkich przypisanych do niego środków nadzwyczajnych, lecz tylko na takie, które są adekwatne do rzeczywistego zagrożenia” . Adekwatność ta powinna być przy tym oceniana z punktu widzenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Trzeba również odnotować, że w czasie trwania stanu nadzwyczajnego nie można zmieniać podstawowych z punktu widzenia ustrojowego aktów normatywnych, takich jak: Konstytucja, Kodeks wyborczy i ustaw o stanach nadzwyczajnych. Nie można także zgodnie z zasadą ochrony organów przedstawicielskich: skracać kadencji Sejmu, przeprowadzać referendum ogólnokrajowego, przeprowadzać wyborów do Sejmu i Senatu oraz wyborów Prezydenta, a wybory do organów samorządu terytorialnego przeprowadzać tylko tam, gdzie nie wprowadzono stanu nadzwyczajnego.

Konstytucja RP wyróżnia trzy stany nadzwyczajne: stan wojenny, stan wyjątkowy i stan klęski żywiołowej. Pierwszy z nich ma z natury rzeczy najdalej idący charakter, jego wprowadzenie wiąże się bowiem z zagrożeniem istnienia państwa. Zgodnie z art. 229 Konstytucji RP może on zostać wprowadzony wyłącznie w przypadku:

W razie zaistnienia wskazanych wyżej sytuacji Prezydent RP na wniosek Rady Ministrów może wprowadzić stan wojenny na części albo na całym terytorium państwa. Sprecyzowanie wskazanych wyżej przesłanek nastąpiło w ustawie z 29.08.2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej . Nie ulega wątpliwości, że w obecnej sytuacji epidemicznej żadna z tych przesłanek nie została spełniona, a zatem dalsze rozważania poświęcone będą wyłącznie pozostałym dwóm stanom nadzwyczajnym.

Wprowadzenie stanu wyjątkowego wiąże się z kolei z zaburzeniem wewnętrznej sytuacji w państwie. W myśl art. 230 ust. 1 Konstytucji RP stan wyjątkowy może zostać wprowadzony tylko w przypadku:

W razie zaistnienia wyżej wymienionych sytuacji Prezydent RP wprowadza stan wyjątkowy na części albo całym terytorium państwa w drodze podlegającego kontrasygnacie Prezesa Rady Ministrów rozporządzenia. Stan ten może zostać wprowadzony na czas oznaczony nie dłuższy niż 90 dni. W przypadku gdyby w tym czasie stan wyjątkowy nie odniósł pożądanych skutków i normalne funkcjonowanie państwa nie mogłoby zostać przywrócone, Prezydent za zgodą Sejmu może przedłużyć stan wyjątkowy o kolejne 60 dni. Warto w tym miejscu podkreślić, że przedłużenie stanu wyjątkowego może nastąpić tylko raz, co oznacza, że maksymalny czas jego trwania to 150 dni. Jak słusznie zauważył B. Banaszak, dłuższe obowiązywanie środków nadzwyczajnych powodowałoby zakłócenie funkcjonowania w dłuższej perspektywie czasu, to zaś mogłoby oznaczać dysfunkcjonalność obowiązujących rozwiązań ustrojowych. W takiej sytuacji lepiej zatem podjąć konieczne reformy konstytucyjne, niż przedłużać stan wyjątkowy w nieskończoność .

Odnosząc się do wskazanych wyżej przesłanek wprowadzenia stanu wyjątkowego, warto zauważyć, że ich źródłem są wyłącznie zagrożenia o charakterze wewnętrznym. Żadna z nich nie została przy tym zdefiniowana ani w Konstytucji RP, ani w ustawie z 21.06.2002 r. o stanie wyjątkowym . Ustawa jedynie rozwinęła ich zakres, uwzględniając działania terrorystyczne. Przesłanki te, mimo ich niedookreślonego charakteru, są jednak dość jednolicie postrzegane przez doktrynę.

Zagrożenie konstytucyjnego ustroju państwa oznacza działania lub zaniechania godzące w samą egzystencję Rzeczypospolitej Polskiej jako państwa, którego istnienie oparte jest na fundamentalnych wartościach i zasadach opisanych w preambule Konstytucji i w podstawowych zasadach rozdziałów I, II i XII Konstytucji RP . Stan zagrożenia powinien być zatem wymierzony w podstawowe instytucje i zasady ustroju państwa oraz podstawowe wartości konstytucyjne . Z natury rzeczy prowadzi on do paraliżu państwa i godzi w dalszy jego byt przynajmniej w kształcie nakreślonym przez Konstytucję. Jak słusznie zauważa K. Prokop, „jest to zagrożenie niemal równe groźbie obcej interwencji (wojnie)” . Wydaje się, że z sytuacją taką moglibyśmy mieć do czynienia w razie zbrojnego zamachu stanu lub próby naruszenia integralności terytorialnej państwa przez wewnętrzne ruchy separatystyczne.

Zagrożenie bezpieczeństwa obywateli oznacza zagrożenie jednego z dóbr, stanowiących, w myśl art. 5 Konstytucji RP, przedmiot ochrony ze strony Rzeczypospolitej Polskiej. Chodzi tu zatem o zagrożenie dla życia i zdrowia obywateli oraz ich mienia, które nie może być zniwelowane za pomocą zwykłych środków konstytucyjnych . Warto podkreślić, że zagrożenie to powinno mieć charakter powszechny i odnosić się do nieokreślonej z góry liczby obywateli. Wydaje się, że źródłem takiego zagrożenia mogą być przede wszystkim zbiorowe akty przemocy wymierzone w życie i zdrowie obywateli oraz ich mienie, takie jak choćby masowe rozruchy uliczne . Bez wątpienia źródło takie mogą stanowić również działania o charakterze terrorystycznym (np. skoordynowane ataki terrorystyczne na instytucje użyteczności publicznej), co wprost zostało wyrażone w treści art. 2 ust. 1 ustawy o stanie wyjątkowym.

W nauce prawa ugruntowało się rozumienie porządku publicznego jako stanu stosunków społecznych zapewniającego niezakłócone funkcjonowanie państwa i społeczeństwa oraz ochronę interesów jednostek . Wydaje się, że w dalszym ciągu swoją aktualność (mimo transformacji ustrojowej po 1989 r.) zachowuje pogląd wyrażony przez S. Bolestę, zgodnie z którym o porządku publicznym można mówić jako o „[...] systemie urządzeń prawno-publicznych i stosunków społecznych powstających i kształtujących się w miejscach publicznych, niepublicznych, którego celem i zadaniem jest zwłaszcza ochrona życia, zdrowia, mienia obywateli i mienia społecznego i zapewnienie normalnej działalności instytucji, zakładów, przedsiębiorstw państwowych, społecznych i prywatnych oraz eliminowanie (usuwanie) różnego rodzaju uciążliwości niebezpiecznych lub niedogodnych dla społeczeństwa i jednostek” . Wydaje się, że zagrożenie porządku publicznego mogłoby być spowodowane zjawiskami, które uniemożliwiają funkcjonowanie instytucji publicznych, takie jak: blokady linii kolejowych, dróg, pracy urządzeń komunalnych i naczelnych organów administracji rządowej, jeżeli ich likwidacja nie jest możliwa za pomocą zwykłych środków prawnych .

Zupełnie inny charakter niż dotychczas przedstawione stany ma stan klęski żywiołowej, który nakierowany jest na solidarne zwalczanie przeciwności natury. Jest to niewątpliwie stan o mniejszych rygorach prawnych niż stan wyjątkowy . Zgodnie z treścią art. 232 Konstytucji RP stan ten może być wprowadzony w celu zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych lub awarii technicznych noszących znamiona klęski żywiołowej lub w celu ich usunięcia. Przesłanki wprowadzenia tego stanu oraz samo pojęcie klęski żywiołowej definiuje art. 3 ustawy z 18.04.2002 r. o stanie klęski żywiołowej , rozwijając regulację konstytucyjną. W myśl tego przepisu klęska żywiołowa to katastrofa naturalna lub awaria techniczna, których skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach, a pomoc i ochrona mogą być skutecznie podjęte tylko przy zastosowaniu nadzwyczajnych środków, we współdziałaniu różnych organów i instytucji oraz specjalistycznych służb i formacji działających pod jednolitym kierownictwem. Z kolei katastrofa naturalna to zdarzenie związane z działaniem sił natury, w szczególności wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, długotrwałe występowanie ekstremalnych temperatur, osuwiska ziemi, pożary, susze, powodzie, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, masowe występowanie szkodników, chorób roślin lub zwierząt albo chorób zakaźnych ludzi albo też działanie innego żywiołu. Wśród tych zjawisk mieści się niewątpliwie epidemia (wywołana przez choroby zakaźne), a zatem nie ulega wątpliwości, że jej zaistnienie umożliwia wprowadzenie stanu klęski żywiołowej. Niezależnie od tego należy podkreślić, że wyliczenie zdarzeń stanowiących katastrofę naturalną ma w tym przepisie charakter otwarty, a zatem wystąpienie zdarzenia innego niż wskazane wyżej nie uniemożliwia zakwalifikowania go jako katastrofy naturalnej. Awaria techniczna z kolei to gwałtowne, nieprzewidziane uszkodzenie lub zniszczenie obiektu budowlanego, urządzenia technicznego lub systemu urządzeń technicznych powodujące przerwę w ich używaniu lub utratę ich właściwości. Biorąc pod uwagę przytoczone wyżej definicje, należy zauważyć, że bezpośrednią przyczynę klęski żywiołowej będzie zatem stanowić zawsze katastrofa naturalna lub awaria techniczna, czyli zdarzenia co do zasady niezależne od woli człowieka. Trzeba przyznać rację P. Winczorkowi, który zauważył, że sama przyczyna katastrofy lub awarii może mieć bardzo różne źródło. W przypadku katastrofy naturalnej może być nim zarówno działanie wyłącznie sił natury, jak i działanie człowieka, na przykład podpalenie, którego skutkiem jest pożar wielkich obszarów leśnych czy wysadzenie zapory w wyniku działań terrorystycznych, które spowodowało powódź. Istotne jest natomiast to, że katastrofa może zostać wywołana przez siły przyrody, których człowiek nie był w stanie kontrolować . Również awaria techniczna może nastąpić na skutek zdarzeń niezależnych od woli człowieka. Tylko tytułem przykładu można wskazać zawalenie się budowli, która może być wynikiem zaniedbania człowieka, a nawet jego umyślnego działania, na przykład awaria elektrowni lub zakładu przemysłowego będąca następstwem sabotażu lub ataku terrorystycznego. Biorąc powyższe argumenty pod uwagę, można przyjąć, że przedstawione wyżej zdarzenia mają charakter zjawisk nagłych, gwałtownych, zagrażających lub sprowadzających duże straty ludzkie (śmierć lub utrata zdrowia większej liczby osób) bądź w wielkich rozmiarach straty w mieniu albo w środowisku. Nie ulega zatem wątpliwości, że nie każda katastrofa naturalna lub awaria techniczna będą stanowiły podstawę do wprowadzenia stanu klęski żywiołowej.

Stan klęski żywiołowej może wprowadzić Rada Ministrów, czyniąc to w drodze rozporządzenia. Warto w tym miejscu zauważyć, że ma ona w tym zakresie pełną swobodę, decydując, czy zostały spełnione przesłanki do jego wprowadzenia. Oczywiście za jego wprowadzenie, ale też i za brak wprowadzenia, w razie gdyby sytuacja faktyczna to uzasadniała, Rada Ministrów ponosi odpowiedzialność polityczną i konstytucyjną. Oczywiście odpowiedzialność konstytucyjna ma wyłącznie wymiar indywidualny. Nie można zatem wykluczyć w przyszłości, gdyby taka była wola większości parlamentarnej, pociągnięcia obecnego Prezesa Rady Ministrów lub Ministra Zdrowia czy innych ministrów do odpowiedzialności konstytucyjnej za niewprowadzenie tego właśnie stanu nadzwyczajnego.

Stan klęski żywiołowej wprowadzany jest na czas oznaczony nie dłuższy niż 30 dni na części albo na całym terytorium państwa. Ustawa o stanie klęski żywiołowej stanowi w art. 5 ust. 2, że w rozporządzeniu wprowadzającym ten stan należy określić datę jego wprowadzenia, a więc stan klęski żywiołowej obowiązuje od tej daty i trwa do ściśle określonej daty lub ewentualnie przez określoną liczbę dni (nie większą oczywiście niż 30). Stan klęski żywiołowej może zostać przedłużony wyłącznie za zgodą Sejmu, przy czym Rada Ministrów powinna wystąpić ze stosownym wnioskiem jeszcze przed zakończeniem podstawowego czasu trwania stanu klęski żywiołowej. W sytuacji gdy Sejm wyrazi zgodę, Rada Ministrów rozporządzeniem oznacza czas przedłużenia stanu klęski żywiołowej. W braku zgody albo udzielenia jej już po zakończeniu trwania stanu klęski żywiołowej, stan ten ulega zakończeniu w terminie przewidzianym w rozporządzeniu o jego wprowadzeniu. Należy podkreślić, że w odróżnieniu od konstytucyjnej regulacji stanu wyjątkowego ustrojodawca nie ograniczył ani okresu przedłużenia stanu klęski żywiołowej, ani liczby uchwał Sejmu wyrażających zgodę na jego przedłużenie. Rozwiązanie to wydaje się zrozumiałe, biorąc pod uwagę charakter przesłanek do wprowadzenia stanu klęski żywiołowej. W doktrynie pojawiają się jednak głosy wskazujące na związane z tym niebezpieczeństwa dla właściwego funkcjonowania państwa. Tytułem przykładu M. Brzeziński zwraca uwagę, że „[...] trzeba pamiętać o zasadzie ochrony organów przedstawicielskich [...] Każdy stan nadzwyczajny, w tym stan klęski żywiołowej, powoduje przedłużenie kadencji i odroczenie wyborów parlamentarnych [...] możliwość jego wielokrotnego i czasowo nieokreślonego przedłużania, będzie kusić większość sejmową i popieraną przez nią Radę Ministrów do manipulowania terminem przyszłych wyborów” .

Warto w tym miejscu się zastanowić, czy na etapie wprowadzania stanów zagrożenia epidemicznego / epidemii były spełnione przesłanki do wprowadzenia któregokolwiek ze stanów nadzwyczajnych. Refleksję tę można rozszerzyć także na przyszłość, zakładając, że zarówno zagrożenie dla stanu zdrowia i życia obywateli, jak i kryzys gospodarczy wywołany epidemią będą się pogłębiać. Poza sporem wydaje się brak możliwości wykorzystania instytucji stanu wojennego. Trzeba natomiast wziąć pod uwagę ewentualną zasadność wprowadzenia stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej.

Zważywszy że wprowadzony stan epidemii pociąga za sobą daleko idące konsekwencje dla gospodarki państwa, należy, moim zdaniem, podjąć próbę odpowiedzi na pytanie, czy za zagrożenie porządku publicznego można byłoby uznać również zagrożenie dotyczące gospodarki kraju i finansów publicznych państwa, a więc zagrożenie kryzysem gospodarczym na szeroką skalę. Takie stanowisko zaprezentował swego czasu między innymi K. Działocha . Odmienny pogląd prezentuje natomiast K. Wojtyczek, twierdząc, że Konstytucja RP przewiduje szerokie możliwości ograniczania praw ekonomicznych i socjalnych, co można odczytywać jako dowód, że wprowadzanie w takiej sytuacji stanu wyjątkowego nie jest potrzebne, gdyż w zupełności wystarczające są te „zwykłe” możliwości . Czy zatem głęboki kryzys gospodarczy, który będzie niewątpliwie efektem epidemii, może być postrzegany jako zagrażający porządkowi publicznemu i tym samym, czy mógłby stanowić podstawę do wprowadzenia w Polsce stanu wyjątkowego? W moim przekonaniu tak, art. 233 ust. 1 Konstytucji RP zezwala bowiem na dalej idące ograniczanie praw ekonomicznych i socjalnych niż dopuszczalne w normalnej sytuacji, a bez wątpienia zagrożenie porządku publicznego może mieć źródło w poważnym kryzysie gospodarczym. Trzeba jednak mieć na względzie, że z uwagi na ograniczone ramy czasowe stanu wyjątkowego, jego wprowadzenie zazwyczaj nie będzie mogło doprowadzić do całkowitego rozwiązania problemów gospodarczych, a jedynie do doraźnego zażegnania najostrzejszej fazy kryzysu. Kluczowe byłoby zatem ustalenie odpowiedniego momentu na jego wprowadzenie. Poza tym należy pamiętać o tym, że Prezydent RP wspólnie z Prezesem Rady Ministrów, którzy w praktyce razem musieliby podjąć tę trudną decyzję, rozstrzygaliby samodzielną decyzją polityczną, w którym momencie kryzys gospodarczy osiągnie rozmiary uzasadniające wprowadzenie stanu wyjątkowego. Siłą rzeczy podjęcie takiej decyzji w warunkach kohabitacji będzie dużo trudniejsze niż w sytuacji, gdy zarówno urząd Prezydenta RP jak i większość parlamentarna jest w rękach tej samej opcji politycznej.

Odnosząc się do zasadności wprowadzenia na terytorium państwa polskiego stanu klęski żywiołowej, warto zaznaczyć, że przepis art. 232 Konstytucji RP nie może być interpretowany w oderwaniu od art. 228 ust. 1 Konstytucji RP, który wskazuje, że wprowadzenie każdego ze stanów nadzwyczajnych, także stanu klęski żywiołowej, następuje „w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające”. To właśnie ta przesłanka, określana w doktrynie prawa konstytucyjnego jako zasada ostateczności stanów nadzwyczajnych, wydaje się kluczowa dla niewprowadzenia do dnia dzisiejszego przez Radę Ministrów stanu klęski żywiołowej.

Aby udzielić odpowiedzi na pytanie, czy Rada Ministrów powinna wprowadzić ten właśnie stan nadzwyczajny zamiast stanu zagrożenia epidemicznego i/lub późniejszego stanu epidemii lub rozważyć wprowadzenie stanu klęski żywiołowej w przyszłości, warto odnieść się do terminów użytych w treści art. 228 ust. 1 Konstytucji RP. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że sytuacja szczególnego zagrożenia to poważne i bezpośrednie zagrożenie dla podstawowych interesów społeczeństwa oraz normalnego funkcjonowania instytucji publicznych. Jak słusznie twierdzi K. Wojtyczek, przesłanki tej nie można postrzegać tylko jako „[...] zbiorczego, syntetycznego ujęcia treści wyrażanej przez przesłanki szczególne dla poszczególnych stanów nadzwyczajnych. Jeżeli bowiem omawianej przesłance ogólnej nadawać normatywne znaczenie, to nie można wykluczyć sytuacji, gdy pomimo spełnienia przesłanki szczególnej uzasadniającej wprowadzenie danego stanu nadzwyczajnego, nie będzie jednak podstaw do uznania, iż w danej sytuacji mamy do czynienia ze »szczególnym zagrożeniem«” . Zwykłe środki konstytucyjne to z kolei wszystkie możliwości działania, jakimi dysponują organy państwowe i samorządowe, które mogą zostać wykorzystane w „normalnej” sytuacji, a więc gdy nie jest wprowadzony stan nadzwyczajny. W praktyce chodzi zatem o wydawanie aktów normatywnych, podejmowanie decyzji w sprawach indywidualnych, a nawet o realizację działań faktycznych w granicach kompetencji organów władzy publicznej . Wydaje się zatem, że z sytuacją szczególnego zagrożenia, gdy zwykłe środki konstytucyjne nie są wystarczające, będziemy mieć do czynienia wtedy, gdy nie jest możliwe przeciwdziałanie zagrożeniu bez odstąpienia od stosowania norm konstytucyjnych obowiązujących w „normalnej sytuacji”.

Czy zatem likwidacja sytuacji zagrożenia za pomocą zwykłych środków konstytucyjnych (ustawy z 2.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, stanowiącej uzupełnienie podstawowych regulacji zawartych w szczególności w ustawie z 5.12.2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii) jest możliwa? Odpowiedź na tak postawione pytanie nie jest jednoznaczna. Z jednej strony wydaje się, że Rada Ministrów mogła uznać, iż w danym momencie na wprowadzenie stanu klęski żywiołowej jest jeszcze za wcześnie, zwykłe środki konstytucyjne są bowiem wystarczające, a więc przesłanki określone w zasadzie ostateczności stanów nadzwyczajnych nie są jeszcze spełnione. Z drugiej jednak strony w rozporządzeniu w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi) pojawiają się nie tylko „czasowe ograniczenia” w korzystaniu z wolności i praw jednostki, dopuszczalne w stanie normalnego funkcjonowania państwa (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ), lecz również ograniczenia, które ingerują w istotę takich wolności i praw, jak: wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP), prawo do decydowania o swoim życiu osobistym (art. 47 Konstytucji RP) czy wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 52 ust. 1 Konstytucji RP). Należy wyraźnie zaznaczyć, że zakaz naruszania istoty konstytucyjnych wolności i praw nie obowiązuje wyłącznie w przewidzianych przez Konstytucję RP stanach nadzwyczajnych. Obowiązuje natomiast w okresie normalnego funkcjonowania państwa, a stan epidemii, mimo nazwy, która mogłaby sugerować coś innego, nie jest stanem nadzwyczajnym.

Niezależnie od powyższych uwag, wprowadzanie ograniczeń w sferze praw i wolności jednostki w drodze rozporządzenia, najpierw Ministra Zdrowia, a potem Rady Ministrów, należy ocenić bardzo negatywnie. Nie ulega wątpliwości, że nie każde zakłócenie normalnego funkcjonowania państwa musi mieć na tyle poważny charakter, by konieczne było wprowadzenie jednego z konstytucyjnie przewidzianych stanów nadzwyczajnych. Jeżeli jednak nawet przyjmiemy, że brak w obecnej sytuacji podstaw do wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, to i tak konieczne jest w takim wypadku stworzenie odpowiednio rozbudowanej regulacji ustawowej, nie zaś poprzestawanie na poziomie aktu wykonawczego. Niezbędne wydaje się zatem nadanie regulacjom, obejmującym ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii, rangi ustawowej. Trzeba jednak podkreślić, że problem ustawowej regulacji działań wykraczających poza normalność funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego jest niezwykle delikatny, bo, na co zwraca się uwagę w doktrynie, „ustawodawca nie może w ten sposób tworzyć pozakonstytucyjnych stanów nadzwyczajnych o zakresie i naturze porównywalnej do stanów przewidywanych przez Konstytucję” . Należy zgodzić się z L. Garlickim, że stanowiłoby to naruszenie zasady konstytucjonalizacji stanów nadzwyczajnych i zachęcało do jej obchodzenia.