Herzog Aleksander, Komentarz do niektórych przepisów ustawy o prokuraturze, [w:] Nowelizacja ustawy o prokuraturze. Komentarz

Ustawa z 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.) od chwili jej uchwalenia była nowelizowana już ponad czterdzieści razy (w tym dwukrotnie w wyniku orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego). W tym czasie ogłoszono cztery jej teksty jednolite. Jeżeli porównamy jej obecne brzmienie z tekstem pierwotnym, zauważymy, że zmieniło się w niej niemal wszystko, łącznie z tytułem (pierwotnie nosiła nazwę „ustawy o Prokuraturze Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej”).

Kiedy była uchwalana, realizowała tak zwany „leninowski model prokuratury”. Teoria tej koncepcji w zakresie struktury i modelu organizacyjnego – zakładająca rozszerzenie zadań prokuratury poza problematykę walki z przestępczością i powierzenie jej funkcji strzeżenia praworządności we wszystkich dziedzinach życia, z czym miało się wiązać organizacyjne wyodrębnienie prokuratury i jej uniezależnienie od innych organów państwowych (por. J. Smoleński, Rodowód leninowskiej koncepcji prokuratury i jej ustawowa realizacja, „Problemy Praworządności” 1970, nr 7–8, s. 21) – nie miała nic wspólnego z rzeczywistą istotą funkcjonowania prokuratury w czasach PRL (podobnie zresztą jak i w innych krajach obozu komunistycznego, wzorujących się na modelu radzieckim). Praktyka ta polegała na faktycznym podporządkowaniu prokuratury (tak jak i wszystkich innych organów państwa) rządzącej partii komunistycznej (w wypadku Polski – Polska Zjednoczona Partia Robotnicza). Chociaż kierownicy jednostek organizacyjnych prokuratury nominalnie byli niezależni do ówczesnych rad narodowych czy organów administracyjnych, to decyzje kadrowe w prokuraturze, poczynając od najniższego szczebla, wymagały akceptacji odpowiednich instytucji partyjnych (tzw. „nomenklatura”). Zarazem prokuratura miała być instytucją jednoznacznie określoną ideologicznie i politycznie jako instrument służący przede wszystkim ochronie tzw. „władzy ludowej” (por. L. Schaff, Polityczne założenia wymiaru sprawiedliwości w Polsce Ludowej, Warszawa 1950, s. 197 i n.). Trudno zatem się dziwić, że instytucja prokuratury po przemianach ustrojowych lat 1989–1990 musiała ulec zasadniczym zmianom.

Rozważania na temat modelu prokuratury w demokratycznej Polsce wywodzą się z prac nad reformą prokuratury, podjętych w tzw. okresie pierwszej Solidarności – w latach 1980–1981. Wówczas to w pracach Centrum Obywatelskich Inicjatyw Ustawodawczych NSZZ „Solidarność” pojawiły się dwie koncepcje modelu prokuratury – jedna zakładająca umocnienie niezależności prokuratury wobec innych organów państwowych, a druga oparta na założeniu usytuowania prokuratury w ramach Ministerstwa Sprawiedliwości (por. A. Herzog, Z dziejów społecznych projektów ustawy o Prokuraturze, w: Obywatelskie inicjatywy ustawodawcze Solidarności 1980–1990, red. K. Barczyk, S. Grodziski, S. Grzybowski, Warszawa 2001, s. 543–544). Było to nawiązanie do modelu prokuratury z okresu II Rzeczypospolitej. Jednakże ten model funkcjonował w zupełnie odmiennym uregulowaniu zadań i kompetencji prokuratora. Prokurator był bowiem przede wszystkim oskarżycielem, i to tylko przed sądami wyższych instancji (okręgowych i apelacyjnych), gdyż w sądzie grodzkim funkcje oskarżyciela sprawowała policja. Należy także przypomnieć, iż w przedwojennej procedurze karnej funkcjonowała instytucja sędziego śledczego, który – w założeniu – miał być prowadzącym najpoważniejsze postępowania przygotowawcze, w których prokurator występował w charakterze strony. Poza zakresem działania prokuratora pozostawała także cała dziedzina, która obecnie określana jest mianem pozakarnej (sprawy z zakresu postępowania cywilnego, administracyjnego i innych dziedzin prawa). Konsekwencją takiego modelu było, iż w 1939 r. niespełna 500 prokuratorów było w stanie podołać ustawowym obowiązkom – gdy dziś liczba prokuratorów (wraz z asesorami) przekracza 6000.

Efektem uznania konieczności zasadniczej reformy prokuratury były zmiany wprowadzone w następstwie ustawy z 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz.U. Nr 75, poz. 444), w której zmieniono przepisy art. 64–66, dotyczące prokuratury. Dotychczasową nominalną samodzielność Prokuratora Generalnego i jego podporządkowanie Prezydentowi RP (a poprzednio Radzie Państwa) zastąpiono konstytucyjnym zapisem, iż prokuratura podlega Ministrowi Sprawiedliwości, który sprawuje funkcję Prokuratora Generalnego.

Konkretyzacją nowego ustroju była nowelizacja ustawy o prokuraturze dokonana ustawą z 22 marca 1990 r. (Dz.U. Nr 20, poz. 121). Zlikwidowano wówczas Prokuraturę Generalną, a większość jej funkcji przejął Departament Prokuratury w Ministerstwie Sprawiedliwości. Zasługuje na podkreślenie fakt, że u podłoża tych zmian legły nie tylko rozważania teoretyczne, lecz także – a może nawet przede wszystkim – względy bieżącej sytuacji politycznej. Chodziło bowiem o wyjęcie prokuratury spod bezpośredniego wpływu Prezydenta RP – był nim wówczas gen. Wojciech Jaruzelski – oraz usunięcie z niej osób, które wyróżniły się (zwłaszcza w okresie stanu wojennego) dyspozycyjnością wobec władz politycznych, przedkładaną ponad stosowanie prawa. Dlatego też na mocy przepisów przejściowych wspomnianej ustawy z 22 marca 1990 r. dokonano ponownie powołania wszystkich prokuratorów, w publicystyce określanego mianem „weryfikacji”.

Początkowo też wydawało się, że intencją zmian jest usytuowanie Ministra Sprawiedliwości jako sprawującego funkcję Prokuratora Generalnego w sposób bardzo ogólny, rzeczywiste zaś powierzenie merytorycznego kierowania bieżącą działalnością prokuratury Pierwszemu Zastępcy Prokuratora Generalnego, którego stanowisko wówczas utworzono i którym miał być jeden z prokuratorów. Szybko jednak okazało się, że kolejni ministrowie sprawiedliwości pragnęli sterować prokuraturą bez żadnego pośrednictwa. Spowodowało to powtarzające się oskarżenia o wykorzystywaniu prokuratury do celów politycznych.

Nie zmieniła tego stanu kolejna zmiana, dokonana ustawą z 10 maja 1996 r. (Dz.U. Nr 77, poz. 367), a polegająca na powołaniu centralnego organu prokuratury – Prokuratury Krajowej oraz powierzeniu jednemu z zastępców Prokuratora Generalnego stanowiska Prokuratora Krajowego. Przez wiele lat pojawiały się postulaty zmiany ustawy o prokuraturze, przygotowywane były także projekty takich zmian (por. m.in. Model ustrojowy prokuratury. Dyskusja nad projektem Ministerstwa Sprawiedliwości z dnia 15 marca 1999 r., red. M. Wyrzykowski, Warszawa 2000).

Wydarzenia okresu lat 2005–2007, związane z powszechnie odczuwanym przekonaniem o politycznym wykorzystywaniu prokuratury doprowadziły do realizacji wielokrotnie wcześniej artykułowanych postulatów oddzielenia urzędu prokuratury, od ministerstwa sprawiedliwości. Zostało to zawarte zarówno w programach wyborczych Platformy Obywatelskiej, jak i Lewicy Demokratycznej. To ostatnie ugrupowanie jako pierwsze złożyło w Sejmie projekt nowelizacji ustawy o prokuraturze (druk nr 131). Kolejnym stał się projekt rządowy, nad którym prace trwały wiele miesięcy. Jednym z wielu kontrowersyjnych problemów była kwestia istnienia prokuratur apelacyjnych.

Projekt ustawy o zmianie ustawy o prokuraturze wpłynął do Sejmu w czerwcu 2008 r. (druk nr 617). Proces legislacyjny trwał kilkanaście miesięcy, zakłócony zmianą na stanowisku Ministra Sprawiedliwości, która nastąpiła w styczniu 2009 r. Istotą obu projektów – poselskiego i rządowego – było rozdzielenie stanowisk Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego. Różniły się jednak wieloma zasadniczymi rozwiązaniami.

Ostatecznym wynikiem tych prac stała się nowelizacja, dokonana ustawą z 9 października 2009 r. o zmianie ustawy o prokuraturze oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 178, poz. 1375), zwana dalej ustawą nowelizacyjną.

Zmienia ona dotychczasowy model prokuratury w sposób zasadniczy. Dlatego też nowelizacja ta zasługuje na szczegółowe omówienie. Należy dodać, iż wiele przepisów omawianej ustawy może rodzić wątpliwości i kłopoty interpretacyjne. Przedstawiony poniżej komentarz odnosi się tylko do przepisów zmienionych ustawą nowelizacyjną. Autor w maksymalnym stopniu starał się uniknąć odniesień do wykorzystanej literatury. Dla przejrzystości komentarza przepisy zmienione ustawą nowelizacyjną wyróżniono pogrubionym drukiem na szarym tle. Użyte w tekście określenie „ustawa” bez bliższego oznaczenia oznacza ustawę z 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.), natomiast „ustawa nowelizacyjna” – ustawę z 9 października 2009 r. o zmianie ustawy o prokuraturze oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 178, poz. 1375).

W niniejszym opracowaniu omówiono nie tylko zmienione przepisy ustawy o prokuraturze, ale również zmiany dokonane ustawą nowelizacyjną w innych ustawach. Uwzględniono także przepisy o charakterze przejściowym, związane z pierwszym powołaniem Prokuratora Generalnego i zniesieniem Prokuratury Krajowej, a utworzeniem Prokuratury Generalnej.

Jako aneksy zamieszczono pełny tekst nowego Regulaminu urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury, zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z 24 listopada 2010 r. dotyczącego podziału składników majątkowych niezbędnych dla funkcjonowania prokuratury, a także wykaz aktów wykonawczych, wydanych w następstwie nowelizacji ustawy o prokuraturze. Regulamin jest najważniejszym ze wszystkich aktów wykonawczych dotyczących funkcjonowania prokuratury; z kolei problematyka majątkowego wyposażenia prokuratury ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego jej działania. Krótki czas przygotowania komentarza uniemożliwił szczegółowe omówienie wszystkich wydanych w wykonaniu nowelizacji aktów prawnych – dlatego też poprzestano na ich wskazaniu.

Autor ma poczucie niekompletności niniejszego komentarza, który powinien obejmować wszystkie przepisy ustawy o prokuraturze. Potrzeba chwili decyduje jednak o takim, a nie innym zakresie niniejszego opracowania.

Niewątpliwie ustawa o prokuraturze zasługuje na całościowy komentarz. Znamienne jest, że w całym okresie obowiązywania ustawy z 20 czerwca 1985 r. – dwudziestu pięciu lat, a zatem ćwierci wieku – komentarza takiego nie opracowano. Być może miało to związek z utrzymującym się na przestrzeni wielu lat przekonaniem, że ustawa ta powinna zostać zastąpiona całkiem nową, opracowaną od podstaw. Oczekiwania takie – wsparte dążeniem do wprowadzenia podstawowych zasad dotyczących prokuratury do Konstytucji – wyrażane są dziś ze zdwojoną siłą. Trudno jednak przewidzieć, kiedy to nastąpi. Doświadczenia prac legislacyjnych – nie tylko dotyczących ustawy o prokuraturze – nie napawają w tym względzie optymizmem. Być może zatem zamiast czekać na nową ustawę wskazane byłoby podjęcie dalszych prac nad komentarzem obejmującym całość przepisów ustawy obecnej.