Komentarze
Opublikowano: WKP 2019
Stan prawny: 15 maja 2019 r.
Autorzy komentarza:

Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II

Autor fragmentu:

Wstęp

Kodeks postępowania administracyjnego obowiązuje od ponad 50 lat, stanowiąc „prawny wzorzec kształtowania stosunków między jednostką a administracją publiczną w procesie konkretyzowania norm prawa administracyjnego w drodze decyzji administracyjnych” (R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. IX). Mimo tak długiego czasu obowiązywania komentowanej ustawy instytucje w niej uregulowane nadal wywołują wątpliwości interpretacyjne. Źródłem powstających wątpliwości są częste nowelizacje przepisów kodeksu, jak też zmiany w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych.

W doktrynie prawa administracyjnego tradycyjnie przeprowadza się podział norm prawa administracyjnego na trzy podstawowe kategorie (por. m.in. E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 1994, s. 30; J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 9):

1)

normy ustrojowe (strukturalno-organizacyjne), które dotyczą struktury aparatu administracyjnego, „określają status prawny poszczególnych organów administracji publicznej i wzajemne powiązania między tymi organami” (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2006, s. 37);

2)

normy materialne, które są zawarte w przepisach powszechnie obowiązujących i określają prawa i obowiązki ich adresatów – organów administracji publicznej oraz obywateli i innych podmiotów wchodzących w stosunki prawne z organami administracji publicznej (por. C. Martysz [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 4) – powstające z mocy prawa lub poprzez konkretyzację normy w postaci wydania aktu administracyjnego (J. Zimmermann, Prawo..., s. 42). Normy te stanowią podstawę „nawiązania stosunków materialnoprawnych, których przedmiotem jest kształtowanie interesu prawnego osób niezależnych prawnie od podmiotów administrujących” (Z. Cieślak [w:] Prawo administracyjne, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2011, s. 60);

3)

normy proceduralne (formalne), które regulują postępowanie administracyjne, realizując – poprzez uprawnione do tego organy – wyżej wskazane normy prawa administracyjnego materialnego. Normy prawa procesowego dotyczą bezpośrednio „toku działania administracji publicznej”, która poprzez uprawnione do tego organy realizuje normy prawa administracyjnego materialnego (por. C. Martysz [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie..., s. 4).

Na prawo administracyjne materialne składają się liczne i niezmiernie zróżnicowane normy prawne zaliczane do odrębnych „podgałęzi prawa” (J. Zimmermann, Prawo..., s. 42), np. prawa budowlanego, geologicznego i górniczego, geodezyjnego i kartograficznego, wodnego, gospodarki nieruchomościami, pomocy społecznej, ochrony i kształtowania środowiska, zgromadzeń publicznych. Liczne akty prawne zaliczane do aktów „z zakresu prawa administracyjnego materialnego” zawierają również normy prawa cywilnego i prawa karnego (R. Godlewski, H. Kisilowska, Przenikanie się prawa administracyjnego i prawa cywilnego na przykładzie gospodarki nieruchomościami i prawa budowlanego [w:] Wypieranie prawa administracyjnego przez prawo cywilne, red. A. Doliwa, S. Prutis, Warszawa 2012, s. 34), co powoduje powstanie gałęzi prawa o charakterze interdyscyplinarnym (J. Zimmermann, Prawo..., s. 42).

Normy prawa procesowego mają charakter wtórny w odniesieniu do norm prawa materialnego, służą bowiem ich realizacji. Normy materialne i procesowe są zatem wzajemnie silnie powiązane w ten sposób, że istnienie norm materialnych stanowi rację bytu norm procesowych, których podstawową funkcją i celem jest zapewnienie uczestnikom postępowania gwarancji ochrony ich praw w procesie konkretyzacji norm prawa materialnego.

Biorąc pod uwagę różnorodność norm prawa administracyjnego materialnego oraz niewątpliwie istniejącą zależność norm o charakterze procesowym od specyfiki norm o charakterze materialnym, należy stwierdzić, że skonstruowanie identycznej procedury służącej konkretyzacji każdego rodzaju normy prawa administracyjnego materialnego jest niezwykle trudne, o ile nie niemożliwe. Jaką zatem rolę pełni obecnie kodeksowa regulacja postępowania administracyjnego i czy można mówić o jednym postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym (przez pojęcie postępowania administracyjnego w doktrynie rozumie się „regulowany przez prawo procesowe ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej, jak i ciąg czynności procesowych podjętych w celu weryfikacji decyzji administracyjnej” – zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2008, s. 98), czy też istotą tego rodzaju procedur jest ich wielość, związana nieuchronnie z niejednolitością?

Problemy ze stworzeniem jednolitej procedury służącej realizacji norm prawa administracyjnego materialnego występujące w ramach tego samego typu postępowania wywierają wpływ w szczególności na kwestie terminologiczne związane z określeniem zakresu postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego. W doktrynie stanowiska w tym przedmiocie są rozbieżne. Według jednego z nich postępowanie administracyjne jurysdykcyjne nie jest uregulowane w jednym akcie prawnym. Na system jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego składa się bowiem postępowanie ogólne, uregulowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, oraz postępowania szczególne, do których oprócz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie, w pierwszej kolejności, przepisy odrębne (K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka, System jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 3, red. T. Rabska, J. Łętowski, Ossolineum 1978, s. 132). Zgodnie z drugim ze stanowisk wyróżnia się dwa rodzaje postępowania administracyjnego – postępowanie ogólne i postępowanie szczególne, przy czym postępowanie ogólne jest regulowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a postępowanie szczególne jest postępowaniem, „w którego trybie następuje rozpoznanie i rozstrzygnięcie spraw określonego rodzaju” (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie..., s. 99), przy czym jako przykład postępowania szczególnego wskazywane jest postępowanie podatkowe.

Wydaje się, że biorąc pod uwagę metodę i zakres regulacji, można wyróżnić trzy rodzaje postępowań administracyjnych jurysdykcyjnych:

1)

postępowanie administracyjne ogólne, w którym zastosowanie znajdują jedynie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego;

2)

postępowanie administracyjne szczególne (odrębne), w którym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie jako lex generali, o ile przepisy szczególne nie wprowadzają odmiennych uregulowań proceduralnych;

3)

postępowanie administracyjne wyłączone, w którym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do zasady nie znajdują zastosowania (por. T. Woś [w:] Postępowanie administracyjne, red. T. Woś, Warszawa 2017, s. 97).

Katalog postępowań wyłączonych został ustalony przez ustawodawcę w art. 3 § 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z tą regulacją przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do:

1)

postępowania w sprawach karnych skarbowych;

2)

spraw uregulowanych w Ordynacji podatkowej;

3)

postępowań w sprawach należących do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

Jeżeli przyjmiemy – zgodnie z wyrażonym wcześniej poglądem – że przez pojęcie postępowania jurysdykcyjnego ogólnego należy rozumieć jedynie postępowanie uregulowane w pełni i wyłącznie przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, to konsekwentnie musimy stwierdzić, że takie postępowania stanowią niewielki margines postępowań administracyjnych. Z reguły bowiem ustawodawca zamieszcza w ustawach prawa administracyjnego materialnego, kreujących określone sprawy administracyjne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, normy procesowe regulujące określone kwestie w sposób odmienny, niż czyni to Kodeks postępowania administracyjnego.

Przyjmując natomiast, że postępowaniem szczególnym (odrębnym) jest postępowanie, w którym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali, zbiór postępowań szczególnych będzie zbiorem zdecydowanie najszerszym spośród wymienionych kategorii postępowań administracyjnych jurysdykcyjnych. Analiza przepisów ustaw z zakresu prawa materialnego administracyjnego prowadzi do wniosku, że „niemal we wszystkich postępowaniach jurysdykcyjnych znajdujemy przepisy odrębne (szczególne), które wyłączają w określonym zakresie stosowanie przepisów k.p.a. Kodeks ten znajduje więc zastosowanie dopiero w drugiej (ostatniej) kolejności” (T. Woś [w:] Postępowanie administracyjne, red. T. Woś, s. 100).

Mając na uwadze, że postępowania, w których następuje konkretyzacja norm prawa administracyjnego materialnego, w licznych wypadkach mają charakter postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego – ogólnego lub szczególnego, należy podnieść, że pomimo postępującej dekodyfikacji postępowania administracyjnego Kodeks postępowania administracyjnego niezmiennie pozostaje niezwykle istotną regulacją wywierającą wpływ na kształt postępowań administracyjnych jurysdykcyjnych. Jego nieoceniona wprost rola polega na zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego licznych realnych gwarancji ochrony jej praw.

* * *

Niniejszy komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego jest kierowany do szerokiego kręgu Czytelników – zarówno teoretyków, jak i praktyków stosowania prawa, w szczególności do pracowników organów administracji publicznej, osób wykonujących zawody prawnicze związane ze stosowaniem przepisów prawa administracyjnego, aplikantów i studentów.

Objaśniając poszczególne instytucje postępowania administracyjnego, autorzy odwoływali się do dorobku doktryny oraz orzecznictwa, w szczególności Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych, co nadaje opracowaniu wymiar praktyczny.

W drugim wydaniu komentarza uwzględniono w szczególności zmiany wynikające z ustawy z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935), ustawy z 10.01.2018 r. o zmianie ustawy – Prawo restrukturyzacyjne, ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia dochodzenia wierzytelności (Dz.U. poz. 149), ustawy z 6.03.2018 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej (Dz.U. poz. 650), ustawy z 5.07.2018 r. o zarządzie sukcesyjnym przedsiębiorstwem osoby fizycznej (Dz.U. poz. 1629), ustawy z 6.12.2018 r. o zmianie ustawy o dowodach osobistych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 60) oraz ustawy z 21.02.2019 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z zapewnieniem stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz.U. poz. 730). Na szczególną uwagę zasługuje ostatnia z wymienionych nowelizacji, którą wprowadzono do Kodeksu postępowania administracyjnego zespół przepisów regulujących zasady i tryb wykonywania obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 13 ust. 1 i 2 RODO. Trzonem powyższej regulacji jest art. 2a k.p.a. Ustawodawca uregulował również – niejako przy okazji – dwa dodatkowe zagadnienia związane z ochroną danych osobowych w postępowaniach prowadzonych w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, a to kwestię rozstrzygania kolizji między prawem do informacji a ochroną danych osobowych na gruncie postępowania w przedmiocie skarg i wniosków oraz postępowania jurysdykcyjnego, a także zasady wykonywania uprawnień z art. 15 RODO w kontekście prawa dostępu do akt sprawy. Niniejsze opracowanie uwzględnia wszystkie powyższe kwestie, przy czym zostały one kompleksowo omówione w komentarzu do art. 2a.

Niniejsze opracowanie zostało przygotowane na podstawie stanu prawnego obowiązującego 15.05.2019 r.

Hanna Knysiak-Sudyka

Autor fragmentu:
Art. 1art(1)

1.[Metoda ustalania zakresu przedmiotowego stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego]

Przepis art. 1, jakkolwiek ma podstawowe znaczenie, jest w istocie jedną z wielu jednostek redakcyjnych, zawartych także w innych ustawach, które służą ustaleniu zakresu stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego. Analizując rozwiązania zawarte w komentowanej jednostce redakcyjnej i ustalając, czy w danym przypadku kodeks ma zastosowanie, należy mieć bowiem na uwadze art. 3 i 4 oraz szereg innych przepisów, które albo w odniesieniu do art. 1 i 2 będą wyłączać stosowanie tej ustawy, albo je ograniczać, natomiast w odniesieniu do art. 3 będą wprowadzać obowiązek jej stosowania z ograniczeniami tylko do określonych instytucji albo na zasadzie odpowiedniego stosowania.

Rozproszenie przepisów, które określają zakres i sposób stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego do poszczególnych postępowań, wynika z tego, że ze względu na różnorodność działań i postępowań prowadzonych przez organy administracji publicznej stało się niemożliwe w ramach obowiązującej konstrukcji...

Pełna treść dostępna po zalogowaniu do LEX

Zaloguj się do LEX | Nie korzystasz jeszcze z programów LEX? Zamów prezentację