Komentarze
Opublikowano: LEX/el. 2019
Stan prawny: 3 lipca 2019 r.
Autor komentarza:

Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany

Autor fragmentu:

Wstęp

Kodeks postępowania administracyjnego został uchwalony ponad pół wieku temu – w odmiennej rzeczywistości społecznej, ustrojowej i prawnej. Od tego czasu zmieniła się w sposób zasadniczy zarówno wizja statusu jednostki wobec administracji publicznej, jak i ustrój państwa.

Niewątpliwie przepisy o postępowaniu administracyjnym służą ochronie jednostki przed administracją dokonującą konkretyzacji normy prawa administracyjnego i ingerującą we władczy sposób w sytuację administracyjnoprawną jednostki. Często zapomina się jednak, że stanowią one instrument nadzoru organów wyższego stopnia nad organami niższego stopnia. Współczesna administracja jest bowiem zorganizowana jako organizacja biurokratyczna i jej istotną cechą jest istnienie procedur określających sposoby działania poszczególnych organów i pracowników administracji w określonych sytuacjach. Tryb załatwiania spraw indywidualnych nie jest również obojętny dla organów sprawujących władzę polityczną w obrębie władzy wykonawczej. Współcześnie ważne jest bowiem, aby administracja nie tylko funkcjonowała zgodnie z prawem, ale również sprawnie i w sposób akceptowany społecznie.

Kodeks postępowania administracyjnego był wiele razy zmieniany, co więcej, w latach dziewięćdziesiątych XX wieku została podważona sama idea kodyfikacji postępowania administracyjnego wskutek uchwalenia ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900 ze zm.). W wielu innych ustawach wprowadzano szczególne rozwiązania proceduralne, ograniczające zakres lub modyfikujące sposób stosowania przepisów Kodeksu. Nie wnikając w zasadność wprowadzania tych regulacji, należy stwierdzić, że unormowania zawarte w Kodeksie pozostają punktem odniesienia dla innych regulacji postępowań przed organami administracji publicznej. Jest to widoczne zarówno na poziomie regulacji ustawowej, ze względu na odesłania do przepisów Kodeksu, jak i na poziomie stosowania prawa procesowego oraz na poziomie refleksji teoretycznej. Dokonuje się porównania rozwiązań kodeksowych z rozwiązaniami pozakodeksowymi, wskazuje się na potrzebę stosowania przepisów Kodeksu przez analogię w sprawach nieunormowanych przez przepisy szczególne. Tak istotna rola Kodeksu jest wynikiem przekonania, że jest on regulacją uniwersalną i nowoczesną, określającą relacje między administracją publiczną a podmiotami administrowanymi w sposób racjonalny i odpowiadający oczekiwaniom oraz wymogom ustrojowym.

Kodeks postępowania administracyjnego został uchwalony z zamiarem stworzenia procedury administracyjnej opartej na postulacie „harmonijnej współpracy organu administracji i jednostki administrowanej w procesie wykonywania zadań administracji” (E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 4–5). Sposób rozumienia funkcji Kodeksu uległ zmianie jeszcze w czasach ustroju socjalistycznego – deklarowano w 1980 r. [zob. R. Orzechowski, Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego. Założenia i zakres, Warszawa 1981, s. 6; K. Świtała [w:] J. Borkowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1985, s. 12], że u podstaw nowelizacji Kodeksu oraz powołania sądownictwa administracyjnego leżały trzy podstawowe cele:

1)

pogłębienie praworządności w postępowaniu administracyjnym i w kształtowaniu w wyniku tego postępowania uprawnień i obowiązków obywateli,

2)

demokratyzacja postępowania administracyjnego,

3)

podniesienie sprawności działania organów administracji przy załatwianiu indywidualnych spraw obywateli.

Należy także podkreślić znaczenie powołania w 1980 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oczekiwano, że jego orzecznictwo przyczyni się, między innymi, do ujednolicenia wykładni prawa administracyjnego oraz udoskonalenia funkcjonowania organów administracji.

Warunki społeczne i ustrojowe, w jakich uchwalono Kodeks postępowania administracyjnego, uległy radykalnej zmianie po 1990 r. Kodeks był dostosowywany do zmienianej struktury organizacji administracji publicznej, toczyła się także burzliwa dyskusja na temat zakresu zmian Kodeksu związanych z wprowadzeniem dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego, poszukiwano możliwości udoskonalenia przepisów proceduralnych w dotychczasowych dziedzinach poddanych reglamentacji administracyjnoprawnej oraz kształtowano procedurę w nowych działach prawa administracyjnego. Zaowocowało to licznymi zmianami przepisów Kodeksu. Równolegle następowały zmiany w kulturze prawnej. Konstytucjonalizacja oraz europeizacja nie ominęły prawa postępowania administracyjnego. Przepisy Kodeksu zostały poddawane reinterpretacji ze względu na przepisy Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. oraz standardy europejskiego prawa publicznego, w czym się mieszczą także prawa człowieka. Przesłanką zmian Kodeksu jest również informatyzacja administracji publicznej. Nie wszystkie zmiany Kodeksu są jednak oceniane pozytywnie (zob. zwłaszcza J.P. Tarno, Psucie Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] J. Niczyporuk (red.), Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie K.P.A., Lublin 2010, s. 847–855 oraz J. Zimmermann, Kilka refleksji o nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 2017, nr 8, s. 3-24).

Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie kolejna doniosła nowelizacja Kodeksu. Głównym celem zmian jest przyspieszenie postępowania administracyjnego. Wprowadzone zmiany, w szczególności milczące załatwienie sprawy, postępowanie uproszczone oraz nakaz rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, mają sprawić, że postępowanie administracyjne stanie się nie tylko szybsze i sprawniejsze, ale i bardziej przyjazne dla obywateli. Z drugiej strony kodeks staje się coraz bardziej skomplikowaną regulacją prawną, wymagającą od stosujących go pracowników administracji coraz większej wiedzy.

Zamiarem Autora niniejszego komentarza było przygotowanie opracowania pomocnego pracownikom administracji oraz osobom załatwiającym swoje sprawy w urzędach, pozwalającego im na uzyskanie orientacji na temat sposobu stosowania przepisów Kodeksu w praktyce. Punktem wyjścia do formułowania tez komentarza stało się zatem orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych.

Niekwestionowaną wartością orzecznictwa jest to, że przedstawia ono tzw. prawo w działaniu, tj. wskazuje, w jaki sposób rozumiana jest norma prawa administracyjnego przez organy administracji stosujące prawo oraz przez sądy administracyjne kontrolujące proces stosowania prawa. Orzecznictwo to nie zawsze jest jednolite, jak też nie zawsze jest akceptowane w literaturze przedmiotu. Należy także zauważyć, że niektóre unormowania Kodeksu rzadko były przedmiotem rozstrzygnięć sądowych. Również liczne nowelizacje Kodeksu powodują dezaktualizację poglądów prawnych formułowanych w orzecznictwie.

Przedstawienie w sposób wyczerpujący wszystkich problemów powstających na tle przepisów Kodeksu nie jest możliwe. Celem Autora jest więc przede wszystkim dostarczenie osobom zainteresowanym informacji, w jaki sposób przepisy Kodeksu wyznaczają w praktyce polskiej administracji publicznej relacje między organami administracji a podmiotami administrowanymi (stronami i innymi uczestnikami postępowania) w toku postępowania administracyjnego.

Autor fragmentu:
Art. 1art(1)Zakres regulacji

1.

Komentowany przepis obowiązuje w obecnym brzmieniu od 1 czerwca 2017 r. Uprzednio Kodeks nie normował postępowania w sprawie nakładania lub wymierzania administracyjnych kar pieniężnych i udzielania ulg w ich wykonaniu (dział IVa – art. 189a–189k). Nie było również możliwe załatwianie spraw indywidualnych milcząco (rozdział 8a w dziale II – art. 122a–122g). Ponadto Kodeks nie normował: 1) postępowania w sprawie udzielania przez polskie organy administracji pomocy organom innych państw członkowskich Unii Europejskiej i organom administracji Unii Europejskiej, 2) mediacji (rozdział 5a w dziale II – art. 96a–96n), 3) postępowania uproszczonego (rozdział 14 w dziale II – art. 163b–163f).

2.

Zakres stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego został określony w komentowanym przepisie oraz w art. 2 i 3. O ile komentowany przepis oraz art. 2 określają w pozytywny sposób zakres stosowania Kodeksu, o tyle w art. 3 wskazano na postępowania wyłączone spod...

Pełna treść dostępna po zalogowaniu do LEX

Zaloguj się do LEX | Nie korzystasz jeszcze z programów LEX? Zamów prezentację