Kmieciak Zbigniew, Wegner Joanna, Wojtuń Maciej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz

Kodeks postępowania administracyjnego może być z pewnością uznany za akt, który na trwale wytyczył standardy dobrej administracji w znaczeniu, jakie we współczesnej literaturze i publicystyce prawniczej przypisuje się temu pojęciu. Jest on – co wypada podkreślić – najstarszym spośród obowiązujących obecnie w Polsce kodeksów, a zarazem jedną z najdłużej obowiązujących ustaw o ogólnym postępowaniu administracyjnym w Europie. Wielokrotnie nowelizowany, przeszedł znamienną ewolucję: od zwięzłej i jednorodnej przedmiotowo regulacji, odzwierciedlającej założenia, które legły u podstaw pierwszej polskiej kodyfikacji postępowania administracyjnego dokonanej rozporządzeniem Prezydenta RP z 1928 r., do unormowania o złożonej strukturze i treści, charakteryzującego się coraz większą szczegółowością, a niekiedy i zawiłością tworzonych reguł zachowania. Rolą wszelkich komentarzy do wyników poczynań legislatywy jest dostarczenie praktycznej wiedzy, pomocnej w zrozumieniu i interpretacji ustanowionych przepisów, w tym ukazanie ich celu oraz występujących pomiędzy nimi relacji, jak również wyjaśnienie genezy, uwarunkowań i następstw włączenia do systemu prawnego analizowanych rozwiązań. Realizacji tego zamierzenia zostały podporządkowane wysiłki autorów niniejszego opracowania – pracowników Zakładu Komparatystyki Postępowania Administracyjnego w Instytucie Badań Prawnoporównawczych i Interdyscyplinarnych na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego. Komentarz ma dostarczyć odpowiedzi na wyłaniające się w praktyce pytania i wątpliwości, a niezależnie od tego – skonfrontować je z ustaleniami nauki prawa i orzecznictwa sądowego. W niezbędnym zakresie wykorzystano w nim źródła obce, umożliwiające pełniejsze przedstawienie niektórych konstrukcji prawnych lub wybranych aspektów rozpatrywanych zagadnień. Niestabilność uregulowań kodeksowych i coraz bardziej widoczna tendencja do operowania techniką ich „wycinkowych”, przeprowadzanych ad hoc korekt i uzupełnień, a z drugiej strony utrwalenie się dychotomicznego, wyznaczonego nie tylko przez Kodeks, lecz także przez przepisy szczególne, układu reglamentacji procesowej nie sprzyjają kreśleniu jasnego obrazu stanu prawa o postępowaniu administracyjnym. Okoliczność ta nie powinna wszakże zniechęcać do podejmowania prób naukowego opisu oraz systematyzacji tego, co jest rezultatem wieloletniej, zdeterminowanej różnymi czynnikami i nie zawsze konsekwentnej co do koncepcji zmian aktywności prawodawcy.

Mając świadomość trudności, które towarzyszą próbom komentowania coraz bardziej skomplikowanych, kształtowanych niekiedy dość przypadkowo uregulowań kodeksowych, powinniśmy pamiętać, jak doktryna ocenia dokonujące się w prawie o postępowaniu administracyjnym przemiany. Niezwykle pouczający w tym względzie wydaje się głos jednego z najwybitniejszych teoretyków prawa administracyjnego pierwszych dekad obecnego stulecia – Javiera Barnesa. Przypomniał on, że koncepcja zarówno procedury administracyjnej, jak i aktu administracyjnego wywodzi się z europejsko-kontynentalnego modelu powstałego w XIX w. jako dwie strony tego samego medalu. Ścisły związek pomiędzy nimi był jednak – jak zaznacza – uzasadniony niegdyś, a nie w czasach, w których obserwujemy daleko idące przeobrażenia administracji publicznej i sprawowanych przez nią obowiązków oraz form ich realizacji. Z tych powodów inaczej zaczyna być pojmowana rola aktów kodyfikujących ogólne postępowanie administracyjne. Uwarunkowane jest to faktem, że „obecnie źródła prawa w zakresie postępowania administracyjnego w porządku prawnym mogą być liczne i niejednorodne” (the actual sources of administrative procedure law in a legal order may be many and heterogeneous). Spostrzeżenie to nakazuje odrzucić tezę, że procedurę administracyjną da się skodyfikować w sposób analogiczny do tego, jaki w rodzinie europejsko-kontynentalnej zastosowano w odniesieniu do prawa prywatnego (the idea that administrative procedure can be codified in a manner analogous to the way private law has been codified in the European-continental family should be avoided). Ustawy o ogólnym postępowaniu administracyjnym mają zatem „stworzyć i zachować to wszystko, co wpływa na elementy architektoniczne systemu i najbardziej reprezentatywne przepisy dotyczące administracyjnych metod podejmowania decyzji i działania” (establish and keep up to date all that affects the system’s architectural elements, and the most representative provisions concerning the administration’s method of deciding and acting). Autor zamknął ten wywód stwierdzeniem, że nie mogą one być równoważne kodeksowi cywilnemu ani kodyfikacjom postępowania sądowego. Za nieosiągalne uznał on w związku z tym zarówno połączenie w jeden kodeks wszystkich procedur administracyjnych w obrębie systemu prawnego, jak i zredukowanie niezliczonych procedur do pojedynczego, tego samego wzorca (it cannot possibly bring together in a single code all the administrative procedures of a legal system, nor reduce the myriad of procedures to a single, uniform model) – J. Barnes, Towards a Contemporary Understanding of Administrative Procedure [w:] Contemporary Concepts of Administrative Procedure. Between Legalism and Pragmatism, red. Z. Kmieciak, Łódź–Warszawa 2023, s. 21 i 28–29. Uwzględnienie tych czynników pozwoliłoby zapewne uporządkować i nadać racjonalne ramy toczącym się u nas dyskusjom na temat obecnego stanu i przyszłości prawa o postępowaniu administracyjnym. Nakazuje ono także inaczej spojrzeć na rezultaty zabiegów, których celem jest komentowanie uregulowań Kodeksu postępowania administracyjnego. Ich wartość i przydatność zarówno dla nauki, jak i praktyki zależy bowiem także od tego, czy i w jakim stopniu dokonywane analizy obejmują unormowania pozakodeksowe.

Łódź, 31.12.2022 r.

Prof. dr hab. Zbigniew Kmieciak