Bogucki Stanisław i in., Funkcje konsulów Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz

Niniejszy komentarz zawiera objaśnienia do przepisów ustawy z dnia 13 lutego 1984 r. o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr 215, poz. 1823 z późn. zm.), a także przepisów wykonawczych do tej ustawy. Mimo upływu 30 lat od jej wejścia w życie publikowany obecnie komentarz jest pierwszym na rynku księgarskim komentarzem do wymienionej ustawy.

Złożoność materii ustawy o funkcjach konsulów RP jest przede wszystkim związana z zakresem funkcji realizowanych przez konsulów, których różnorodność i wielość sprawia, że realizują oni uprawnienia, które w warunkach organizacji państwowej są przyznane różnym organom i instytucjom, to znaczy funkcje o charakterze ogólnym (polityczne, dyplomatyczne, ekonomiczne, kulturalne), administracyjnym (wydawanie wiz i paszportów, przyjmowanie oświadczeń w sprawie obywatelstwa, czynności konsula jako urzędnika stanu cywilnego), sądowym (czynności notarialne, sprawy spadkowe, opieka i kuratela, doręczanie pism procesowych, reprezentowanie obywateli polskich przed sądami, przesłuchiwanie i porozumiewanie się z aresztowanymi obywatelami polskimi), morskim (w odniesieniu do statków podnoszących polską banderę oraz ich załóg, pasażerów i ładunków). Zakres funkcji konsulów może ulegać zarówno ograniczeniu, jak i rozszerzeniu, co ustawa o funkcjach konsulów RP przewiduje w art. 11, 12, 29 i 30, a ponadto funkcje konsulów mogą być modyfikowane prawem wewnętrznym państwa przyjmującego, postanowieniami umów międzynarodowych oraz zwyczajami międzynarodowymi.

Od chwili wejścia jej w życie komentowana ustawa sprawia liczne trudności w interpretacji i stosowaniu jej poszczególnych przepisów. Ma to związek przede wszystkim z ustaleniem wykładni przepisów ustawy i jej zakresu podmiotowego i przedmiotowego, co wymaga dokonywania różnych złożonych rodzajów wykładni, w tym - oprócz wykładni językowej - wykładni systemowej przez odwołanie się do umów międzynarodowych, zwyczaju międzynarodowego, przepisów innych ustaw, a także regulacji spoza zakresu prawa konsularnego. Przepisy komentowanej ustawy przewidują bowiem rozliczne funkcje konsulów, które uregulowane są jednocześnie w innych aktach prawnych lub odsyłają w zakresie nienormowanym do różnych aktów prawnych. Nie zawierają przy tym definicji wielu użytych w niej pojęć.

Istotny wkład w rozstrzyganie wspomnianych problemów interpretacyjnych wnosi - oprócz doktryny międzynarodowego prawa publicznego, cywilnego i administracyjnego oraz finansowego - praktyka stosowania prawa. Dostrzeżone mankamenty uregulowania w zakresie funkcji konsulów RP skłoniły w szeregu przypadków Rzecznika Praw Obywatelskich do wystąpień, w tym do formułowania wniosków do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie niekonstytucyjności przepisów, które dotyczyły przede wszystkim art. 31 ust. 1 u.f.k. i funkcjonującego do chwili obecnej, wydanego na jego podstawie aktu wykonawczego regulującego kwestie postępowania przed konsulem w formie zarządzenia Ministra Spraw Zagranicznych. Zakończyły się one powodzeniem, ponieważ Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 28 października 2014 r., K 8/14, OTK-A 2014, nr 9, poz. 105, orzekł o niekonstytucyjności wspomnianego przepisu ustawy oraz zarządzenia, odraczając utratę ich mocy obowiązującej z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku. Wymienione słabości regulacji, a także nieujęcie w ustawie o funkcjach konsulów RP wielu postanowień z zakresu praw i obowiązków obywateli polskich realizowanych przed konsulem, które obecnie są umieszczone - wbrew standardom konstytucyjnym oraz zasadom prawidłowej legislacji - w aktach wykonawczych do ustawy, doprowadziły już wiele lat temu do podjęcia prac w Ministerstwie Spraw Zagranicznych, niesfinalizowanych do chwili obecnej wniesieniem do Sejmu RP projektu zmian obowiązującej ustawy o funkcjach konsulów RP lub projektu nowej ustawy regulującej funkcje konsulów RP.

Komentarz jest opracowaniem zbiorowym pięciu autorów, którzy są pracownikami naukowymi, sędziami Naczelnego Sądu Administracyjnego bądź praktykującymi adwokatami. Są przy tym autorami lub współautorami publikacji z różnych dziedzin prawa (monografii, komentarzy, artykułów, glos), w tym przede wszystkim z zakresu międzynarodowego prawa publicznego, prawa europejskiego, cywilnego, a także administracyjnego, finansowego i podatkowego oraz procedur podatkowych, jak również zajmują się działalnością popularyzatorską i naukową. Każdy z autorów w odniesieniu do komentowanych przez siebie przepisów prezentuje własne poglądy. Autorzy przedstawiają w objaśnieniach do poszczególnych przepisów stanowisko judykatury i doktryny, uwzględniając dotychczasowe publikacje (monografie, artykuły i glosy) oraz orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych.

Wydawnictwo i autorzy wyrażają przekonanie, że niniejszy komentarz do ustawy o funkcjach konsulów RP będzie stanowił istotny głos w dyskusji toczącej się wokół instytucji omawianej ustawy, którą od lat prowadzą w ramach swojej działalności zawodowej pracownicy służby dyplomatycznej i konsularnej, urzędnicy organów administracji publicznej oraz samorządowych, a także sędziowie, notariusze, adwokaci, radcowie prawni, ale również pracownicy nauki, studenci wydziałów prawa oraz wszyscy zainteresowani tym działem prawa.

Komentarz uwzględnia stan prawny na dzień 1 stycznia 2015 r.

Stanisław Bogucki Barbara Mikołajczyk Marek Zieliński