Bieńkowska Ewa (red.), Mazowiecka Lidia (red.), Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiająca normy minimalne w zakresie praw, wsparcia i ochrony ofiar przestępstw. Komentarz

1. Unia Europejska podjęła działania na rzecz ofiar przestępstw dopiero pod koniec lat 90. XX w., a więc wówczas, gdy ich zasadnicze kierunki i cele zostały już wyznaczone innymi dokumentami międzynarodowymi (szerzej zwłaszcza: E. Bieńkowska, Wiktymologia. Koncepcje, kierunki badań, perspektywy, Ossolineum 1984, s. 58 i n.; taż: Wiktymologia. Zarys wykładu, Warszawa 2000, s. 47 i n.). Jak wskazano w Preambule pierwszego unijnego dokumentu poświęconego tym kwestiom, jakim była decyzja ramowa Rady 2001/220/WSiSW z dnia 15 marca 2001 r. w sprawie pozycji ofiar w postępowaniu karnym (Dz. Urz. WE L 82 z 22.03.2001, s. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 19, t. 4, s. 72), było to następstwem wdrażania postanowień Traktatu z Amsterdamu zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej, traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie i niektóre związane z nimi akty (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/31 z późn. zm.) w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Stwierdzono, że należy wypracować normy minimalne ochrony ofiar przestępstw dotyczące w szczególności ich dostępu do wymiaru sprawiedliwości, prawa do odszkodowania oraz zwrotu kosztów poniesionych w związku z udziałem w postępowaniu karnym. Konsekwencją było przyjęcie decyzji ramowej 2001/220/WSiSW.

2. Celem, jaki miał zostać osiągnięty dzięki temu aktowi prawnemu, było doprowadzenie do zbliżenia regulacji prawnych poszczególnych państw członkowskich w stopniu zapewniającym ofiarom jednakowo wysoki stopień ochrony w każdym z nich. Założono, że do potrzeb ofiar należy się odnieść w sposób wszechstronny i skoordynowany oraz nieograniczający się do ochrony ich interesów jedynie w trakcie postępowania karnego, lecz również przed jego wszczęciem i po jego zakończeniu. Podkreślono, że zbliżone powinny zostać przede wszystkim zasady i praktyki dotyczące pozycji i podstawowych praw ofiar, w tym zwłaszcza ich prawa do poszanowania godności, prawa do dostarczania i otrzymywania informacji, prawa do rozumienia i bycia rozumianym, prawa do ochrony oraz prawa do odszkodowania. Decyzja ramowa nie zobowiązywała jednak państw członkowskich do traktowania ofiar jako stron postępowania karnego. Duże znaczenie przywiązywała ona ponadto do zaangażowania w zajmowanie się ofiarami przestępstw wyspecjalizowanych usług wspierania ofiar oraz odpowiedniego szkolenia osób świadczących takie usługi.

W decyzji ramowej 2001/220/WSiSW wyszczególniono takie prawa ofiar, jak prawo do:

Szerzej zwłaszcza: E. Bieńkowska, Sytuacja ofiar przestępstw w postępowaniu karnym w świetle standardów Unii Europejskiej, St. Prawn. 2001, nr 3-4, s. 37 i n.; E. Zielińska, Komentarz [do decyzji ramowej 2001/220/WSiSW] (w:) Prawo Wspólnot Europejskich a prawo polskie, t. 6, Dokumenty karne, cz. II, Wybór tekstów z komentarzami, pod red. E. Zielińskiej, Warszawa 2005, s. 632 i n.

3. Analizy ujawniły bardzo zróżnicowany stopień wprowadzenia w życie postanowień decyzji ramowej 2001/220/WSiSW w poszczególnych państwach członkowskich. Co więcej, okazało się, że stosowane w nich praktyki odnoszenia się do ofiar przestępstw nadal bazują na zasadach sprzed jej wejścia w życie. Ustalenia takie znalazły się w sprawozdaniu Komisji z dnia 20 kwietnia 2009 r. (Sprawozdanie Komisji zgodnie z art. 18 decyzji ramowej Rady z dnia 15 marca 2001 r. w sprawie pozycji ofiar w postępowaniu karnym (2001/220/WSiSW), COM(2009)166 końcowy, EUR-Lex 52009DC0166-PL), jak również płyną z odrębnego badania. Zob. Project Victims in Europe. Implementation of the EU Framework Decision on the Standing of Victims in Criminal Proceedings in the Member States of the European Union, Victim Support Europe, Lisboa 2009, http://www.weisser-ring.at/Project_Victims_Europe_Final_Report_2_2010.pdf.

Mimo to Komisja zdecydowała o potrzebie opracowania dokumentu wzmacniającego pozycję ofiar przestępstw w stosunku do przyznanej jej na mocy decyzji ramowej, co jej zdaniem wynika przede wszystkim ze stałego wzrostu liczby ofiar przestępstw i wypadków komunikacyjnych w obrębie Unii, którym należy zapewnić skuteczniejszą ochronę. Podstawę prawną do podjęcia takich działań stworzył traktat lizboński (Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, sporządzony w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r., Dz. Urz. UE C 306 z 17.12.2007, s. 1; też komentarz do Preambuły, teza 1). W dniu 18 maja 2011 r. Komisja przedstawiła pakiet legislacyjny, którego częścią był wniosek dotyczący przyjęcia dyrektywy ustanawiającej normy minimalne w zakresie praw, wsparcia i ochrony ofiar przestępstw, COM(2011)275 wersja ostateczna (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0275:FIN:PL:PDF).

4. Decyzję ramową 2001/220/WSiSW uzupełniał, podobnie jak obecnie uzupełnia dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/29/UE z dnia 25 października 2012 r. ustanawiającą normy minimalne w zakresie praw, wsparcia i ochrony ofiar przestępstw oraz zastępującą decyzję ramową Rady 2001/220/WSiSW (Dz. Urz. UE L 315 z 14.11.2012, s. 57), odrębny ważny akt prawny, a mianowicie dyrektywa Rady 2004/80/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. odnosząca się do kompensaty dla ofiar przestępstw (Dz. Urz. UE L 261 z 6.08.2004, s. 15; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 19, t. 7, s. 65). Na jej mocy został ustanowiony system współpracy unijnych państw członkowskich w transgranicznych sprawach kompensacyjnych działający w oparciu o krajowe mechanizmy państwowego kompensowania ofiar przestępstw, które tam, gdzie jeszcze ich nie było, powinny powstać do 1 lipca 2005 r. (zob. bliżej zwłaszcza: A. Wróbel, Regulacje dyrektywy 2004/80/WE (w:) Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, t. 1, pod red. A. Wróbla, Warszawa 2010, s. 553 i n.; E. Bieńkowska, L. Mazowiecka, Państwowa kompensata przysługująca ofiarom niektórych przestępstw. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44 i n.). Regulacja ta odnosi się do kluczowego prawa ofiar przestępstw wykraczającego poza ramy unormowań karnych, które ma za swoje podstawowe zadanie wspomożenie ofiary w przezwyciężeniu negatywnych skutków płynących bezpośrednio z przestępstwa, czyli wiktymizacji pierwotnej, wówczas gdy nie może ona uzyskać żadnego bądź wystarczającego wsparcia finansowego z jakiegokolwiek innego źródła, w tym pochodzącego od sprawcy przestępstwa. Szerzej zwłaszcza E. Bieńkowska, C. Kulesza, Państwowa kompensata dla ofiar przestępstw. Geneza, znaczenie i standardy kształtowania instytucji (w:) Kompensata państwowa dla ofiar przestępstw w Polsce. Teraźniejszość i przyszłość, pod red. L. Mazowieckiej, Warszawa 2013, s. 23 i n.

5. Duże znaczenie w odniesieniu do wprowadzania systemów państwowej kompensaty dla ofiar w Unii Europejskiej ma akt spoza sfery prawa unijnego, a mianowicie Europejska Konwencja o kompensacji dla ofiar przestępstw popełnionych z użyciem przemocy z dnia 24 listopada 1983 r., której Polska ani nie podpisała, ani nie ratyfikowała (Konwencja nr 116; tekst polski m.in. (w:) E. Bieńkowska, L. Mazowiecka, Ofiara przestępstwa w dokumentach międzynarodowych, Warszawa 2009, s. 78 i n.). Określa ona standardy minimalne kształtowania krajowych systemów kompensowania przez państwo najdotkliwiej doświadczonych ofiar wskazanego typu przestępstw (szerzej zwłaszcza: E. Bieńkowska, Komentarz [do Europejskiej Konwencji o odszkodowaniach dla ofiar przestępstw popełnionych z użyciem przemocy] (w:) Standardy Rady Europy. Teksty i komentarze, t. 3, Prawo karne, pod red. E. Zielińskiej, Warszawa 1997, s. 507 i n.). Konwencja reguluje zatem kwestie w zasadzie całkowicie pominięte w dyrektywie 2004/80/WE, która wskazuje jedynie ogólnie, iż systemy krajowe mają być przeznaczone przynajmniej dla ofiar przestępstw popełnionych z użyciem przemocy. Zob. bliżej m.in. E. Bieńkowska, L. Mazowiecka, Państwowa kompensata przysługująca ofiarom..., s. 45 i n.

6. Polska dokonała implementacji dyrektywy 2004/80/WE ustawą z dnia 7 lipca 2005 r. o państwowej kompensacie przysługującej ofiarom niektórych przestępstw (Dz. U. Nr 169, poz. 1415 z późn. zm.). Regulacja ta od początku wzbudzała bardzo poważne zastrzeżenia, które - jak dotąd - nic nie straciły na swej aktualności. Nie dość bowiem, że w wielu unormowaniach nie jest ona zgodna z wymogami dyrektywy w zakresie dotyczącym współpracy międzypaństwowej, to ponadto powołała do życia, pierwotnie zresztą później niż wymagała tego dyrektywa, zdecydowanie wadliwy, niezabezpieczający w należytym stopniu interesów ofiar, krajowy system ich kompensowania (szerzej m.in.: E. Bieńkowska, Państwowa kompensata dla ofiar przestępstw w Polsce, PiP 2008, z. 5, s. 51 i n.; E. Bieńkowska, L. Mazowiecka, Państwowa kompensata przysługująca ofiarom..., s. 57 i n.). Nie dziwi w tej sytuacji, że zasadnicze wątpliwości niezmiennie budzi również praktyka orzecznicza w sprawach kompensacyjnych (zob.: M. Niełaczna, Kompensata dla ofiar przestępstw. Prawo a praktyka. Raport z monitoringu działania ustawy o państwowej kompensacie dla ofiar niektórych przestępstw umyślnych, Stowarzyszenie Interwencji Prawnej, Warszawa 2007, s. 107 i n.; S. Łagodziński, Praktyka przyznawania świadczeń na podstawie ustawy z 7.7.2005 r. o państwowej kompensacie przysługującej ofiarom niektórych przestępstw, Prawo w Działaniu 2011, nr 9 (Sprawy karne), s. 119 i n.; L. Mazowiecka, Państwowa kompensata dla ofiar przestępstw, Warszawa 2012, s. 200 i n.). Choć od dawna - w związku z tym - panuje zgoda co do tego, że ustawa wymaga znaczącej modyfikacji, a najlepiej - opracowania na nowo, istnieją zasadnicze kontrowersje co do zakresu niezbędnych zmian. W szczególności trudno zaakceptować stanowisko prezentowane przez sędziów orzekających w sprawach kompensacyjnych, według których należałoby rozpatrywać je w takim samym trybie jak wszystkie inne sprawy cywilne, a więc również z udziałem sprawców jako jego uczestników (zob. M. Mazur, Kompensata dla ofiar przestępstw. Co sprawdzone, a co wymaga poprawy?, Na Wokandzie 2011, nr 7(10), numer specjalny: Pomoc pokrzywdzonym przestępstwem, http://nawokandzie.ms.gov.pl/wp-content/uploads/2013/01/na-wokandzie-nr-10.pdf). Oznacza to bowiem całkowite nierozumienie istoty kompensaty od państwa jako szybkiej i niesformalizowanej formy wspomożenia finansowego ofiary w przezwyciężeniu bezpośrednich skutków przestępstwa; wspomożenia, które nie jest jednak odszkodowaniem w rozumieniu prawa cywilnego, ponieważ państwo jedynie zastępuje sprawcę w wykonaniu jego obowiązku wyrównania ofierze szkód tylko w pewnym, niewielkim zresztą zakresie, a czyni to nie dlatego, że ponosi winę za dojście przestępstwa do skutku, lecz w imię solidarności i równości społecznej. Jednym z najpoważniejszych mankamentów obowiązującego unormowania jest więc wprowadzenie trybu rozpoznawania spraw o przyznanie kompensaty w nieprocesowym postępowaniu cywilnym przekształcającym się w praktyce w postępowanie procesowe, a więc z niespornego w sporne. Nowelizacja ustawy była zapowiadana na 2013 r., lecz do tej pory nie przełożyło się to na konkretne przedsięwzięcia. Prowadzone są dopiero prace nad jej założeniami. Wiadomo jednak, że nie przewiduje się zmiany trybu ubiegania się o kompensatę, co może sprawić, że nie dojdzie do znaczącej poprawy istniejącej sytuacji.

7. Komentowana dyrektywa była już charakteryzowana w polskim piśmiennictwie (zob. E. Bieńkowska, Ofiary przestępstw w Postępowaniu karnym - nowe standardy Unii Europejskiej, PiP 2014, z. 4, s. 58 i n.; E. Bieńkowska, Standardy ochrony praw pokrzywdzonego w świetle dokumentów europejskich i ustaw zasadniczych (w:) System prawa karnego procesowego, t. 6, Strony i inni uczestnicy postępowania karnego, pod red. C. Kuleszy, Warszawa (w druku)). Przedmiotem prezentowanego komentarza jest jednak znacznie bardziej precyzyjna wykładnia jej przepisów z uwzględnieniem postanowień Preambuły, w której zamieszczono istotne wyjaśnienia dotyczące poszczególnych kwestii objętych jej materią. Na samym wstępie trzeba zaznaczyć, iż realizację tego zadania bardzo utrudniał nieścisły, a niekiedy wręcz błędny merytorycznie przekład niektórych postanowień. Przykładem szczególnie rzucającym się w oczy jest art. 11, w którym angielski zwrot decision not to prosecute został przetłumaczony jako "decyzja o odmowie ścigania" zamiast "decyzja o zaniechaniu ścigania", a więc zbyt wąsko, co może prowadzić do istotnych nieporozumień (szerzej komentarz do art. 11). Na wszystkie tego rodzaju mankamenty zwracamy uwagę w odpowiednich miejscach komentarza. W tym przypadku nie sprawdziła się, niestety, zasada, stosownie do której wszystkie wersje językowe dokumentów unijnych są równoważne (zob. też komentarz do art. 12). Z tego względu w odniesieniu do dość licznych kwestii podstawą komentarza musiał się stać inny niż polski tekst dyrektywy, najczęściej zaś - angielski.

Pomocny przy dokonywaniu wykładni przepisów dyrektywy może być specjalny dokument Komisji Europejskiej stanowiący swego rodzaju komentarz mający doprowadzić do ujednolicenia rozumienia dyrektywy w poszczególnych państwach członkowskich (DG Justice Guidance Document related to the transposition and implementation of Directive 2012/29/EU of the European Parliament and the Council of 25 October 2012 estabishing minimum standards on the rights, support and protection of victims of crime, and replacing Council Framework Decision 2001/220/JHA, European Commission, DG Justice, 19 December 2013, http://ec.europa.eu/justice/criminal/files/victims/guidance_victims_rights_directive_en). Podobną rolę może spełnić dokument pod nazwą Victim Support Europe Manifesto 2014-2019: Towards a Union of Freedom, Security and Justice for Victims of Crime, http://ec.europa.eu/justice/events/assises-justice-2013/files/contributions/ 51.2.1382344283vsemanifesto20142019_en.pdf).

Kolejnym etapem było dokonanie oceny, na ile standardy dyrektywy 2012/29/UE znajdują odzwierciedlenie w obowiązujących polskich regulacjach karnoprawnych, a na tym tle wskazanie kierunków koniecznego uzupełnienia lub zmodyfikowania istniejącego stanu prawnego, tak aby w pełni odpowiadał standardom prawa unijnego. Niektóre kwestie z tego zakresu były już rozważane wcześniej. Zob. C. Kulesza, Projekt Europejskiej Dyrektywy z dnia 18 maja 2011 r. w sprawie wsparcia i ochrony ofiar w świetle prawa karnego, Prok. i Pr. 2011, nr 12, s. 5 i n.; P. Starzyński, Projekt dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 maja 2011 r. o ustanowieniu minimalnych standardów praw, wsparcia i ochrony ofiar przestępstw, Prok. i Pr. 2012, nr 7-8, s. 181 i n.

Odnosimy się w tym zakresie również do regulacji wprowadzonych ustawą z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania karnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1247), które w większości wchodzą w życie dopiero z dniem 1 lipca 2015 r. i już są przedmiotem projektów nowelizacyjnych. Uwagę zwracamy na obowiązujące od dnia 27 stycznia 2014 r. unormowania ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz ustawy - Kodeks postępowania karnego (Dz. U. poz. 849), mocą której dokonano częściowej implementacji komentowanej dyrektywy oraz dwóch innych aktów prawa unijnego, a mianowicie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/36/UE z dnia 5 kwietnia 2011 r. w sprawie zapobiegania handlowi ludźmi i zwalczania tego procederu oraz ochrony ofiar, zastępującej decyzję ramową Rady 2002/629/WSiSW (Dz. Urz. UE L 101 z 15.04.2011, s. 1) oraz dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/93/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie zwalczania niegodziwego traktowania w celach seksualnych i wykorzystywania seksualnego dzieci oraz pornografii dziecięcej, zastępującej decyzję ramową Rady 2004/68/WSiSW (Dz. Urz. UE L 335 z 17.12.2011, s. 1; sprost.: Dz. Urz. UE L 18 z 21.01.2012, s. 7). Obie wspomniane ustawy - dodać należy - były już przedmiotem analizy z punktu widzenia ich zgodności z wymogami komentowanej dyrektywy, która wykazała jednak, że przyjęte w nich rozwiązania nie do końca czynią im zadość (zob. E. Bieńkowska, Pokrzywdzony w świetle najnowszych nowelizacji przepisów prawa karnego, Prok. i Pr. 2014, nr 3, s. 16 i n.). W dniu 4 kwietnia 2014 r. została uchwalona ustawa o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 538), która weszła w życie w dniu 25 maja 2014 r. Jej mocą dokonano dalszej częściowej implementacji dyrektywy 2011/93/UE w zakresie dotyczącym penalizacji określonych zachowań i przewidzianych za nie sankcji karnych.

Zarówno w dyrektywie 2011/36/UE, jak i w dyrektywie 2011/93/UE podkreśla się, iż objęte nimi kategorie ofiar - obok przewidzianych w nich specjalnych środków ochrony i wsparcia - mają również do dyspozycji prawa określone w decyzji ramowej 2001/220/WSiSW (art. 11 ust. 1 i art. 12 ust. 1 pierwszej oraz art. 19 ust. 1, 3 i 4 drugiej). Jak zaś stanowi art. 30 akapit 2 dyrektywy 2012/29/UE, takie odwołanie się oznacza odwołanie się do uprawnień przewidzianych w tej dyrektywie (szerzej komentarz do art. 30; także komentarz do pkt 69 Preambuły).

W komentarzu tym nie można pominąć rządowego projektu z dnia 10 grudnia 2013 r., przyjętego ostatecznie przez Radę Ministrów w dniu 8 maja 2014 r., ustawy o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (wraz z uzasadnieniem na stronie Rządowego Centrum Legislacji), który przewiduje zmiany nieobojętne również z punktu widzenia uprawnień i ochrony pokrzywdzonych, w tym dotyczące niektórych przepisów nowelizacji z dnia 27 września 2013 r., choć jego bezpośrednim celem nie jest implementacja ani komentowanej dyrektywy, ani żadnego innego aktu prawa unijnego.

Szczególnie ważny jest jeszcze inny rządowy projekt nowelizacyjny, jakim jest projekt z dnia 13 marca 2014 r. ustawy o ochronie pokrzywdzonego i świadka (z Uzasadnieniem na stronie Rządowego Centrum Legislacji). Przewiduje on bowiem nie tylko wdrożenie komentowanej dyrektywy, lecz także dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/99/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie europejskiego nakazu ochrony (Dz. Urz. UE L 338 z 14.12.2011, s. 2). Co ważniejsze jednak - zawiera on propozycję utworzenia nowej instytucji w postaci systemu policyjnej ochrony pokrzywdzonego i świadka.

8. W myśl projektu środkami ochrony lub pomocy mają być pomoc psychologiczna, ochrona na czas czynności procesowej, ochrona osobista oraz pomoc w zakresie zmiany miejsca pobytu, połączona z pomocą finansową, lub w zakresie zmiany miejsca zatrudnienia (art. 2 ust. 1 i 2). Pierwsze dwa mają charakter środków podstawowych, a pozostałe - zaawansowanych. Do korzystania z nich są uprawnieni pokrzywdzeni i świadkowie oraz osoby najbliższe dla nich, jak również "osoby, które nie zostały wezwane lub przesłuchane w charakterze świadka. Warunkiem jest, aby nie były pozbawione wolności (art. 2 ust. 3-5).

Środki są stosowane na wniosek osoby uprawnionej lub za jej zgodą na wniosek sądu, organu prowadzącego postępowanie przygotowawcze lub z urzędu (art. 3. ust. 1) przez komendanta wojewódzkiego Policji właściwego ze względu na miejsce pobytu osoby uprawnionej (art. 3 ust. 2). Odpowiednie zarządzenie wydaje on w terminie 14 dni po zweryfikowaniu okoliczności uzasadniających stosowanie środka (art. 3 ust. 4). Osobie uprawnionej przysługuje na nie zażalenie (art. 3 ust. 6). Środki ochrony lub pomocy przyznawane są na oznaczony czas (art. 18), stosownie do okoliczności mogą zostać przez komendanta wojewódzkiego Policji zmienione (art. 14 ust. 3), a ich stosowanie może zostać przedłużone na dalszy oznaczony czas (art. 19).

Środek ochrony lub pomocy zostaje cofnięty: w razie ustania przesłanek, które uzasadniały jego przyznanie; jeżeli świadek złożył fałszywe zeznania w toku postępowania, w związku z którym udzielono mu środka, bądź też bezpodstawnie uchyla się od złożenia zeznań; jeżeli świadek umyślnie wprowadził w błąd organ postępowania, w związku z którym udzielono mu środka, lub też na wniosek osoby chronionej o zakończenie stosowania środka (art. 20 ust. 1). Natomiast środek ochrony lub pomocy może zostać cofnięty, jeżeli osoba chroniona zataja istotne informacje mające znaczenie dla ochrony bądź nie przestrzega zasad i zaleceń w zakresie udzielonej ochrony albo korzysta z pomocy niezgodnie z jej przeznaczeniem (art. 21 ust. 1).

Twórcy projektu argumentowali, że utworzenie takiego systemu jest niezbędne, ponieważ dotkliwie odczuwalny jest jego brak w sytuacji, gdy istnieje system ochrony szczególnej kategorii świadków, jakimi są świadkowie koronni (Uzasadnienie, s. 21 i n.; także M. Piechocki, Świadek pod ochroną, Na Wokandzie 2014, nr 20, s. 15). Nieporozumieniem jest jednak przede wszystkim przyznanie prawa o decydowaniu o przyznaniu środka ochrony podmiotowi niemającemu nic wspólnego z konkretną sprawą i poddanie jego kontroli wniosku organu prowadzącemu postępowanie w tej sprawie. Szerzej E. Bieńkowska, Wokół projektu utworzenia systemu ochrony pokrzywdzonego i świadka, Prok. i Pr. (w druku).

9. Kompleksowe odniesienie się do wszystkich zarówno obowiązujących, jak i projektowanych rozwiązań jest nieodzowne. Dopiero na tym tle można bowiem dokonać właściwej oceny przedsięwzięć legislacyjnych w odniesieniu do kształtowania pozycji pokrzywdzonych. W szczególności konieczne było rozważenie, czy nowowprowadzone bądź projektowane zmiany nie są sprzeczne z podstawowym celem dyrektywy 2012/29/UE, jakim jest wzmocnienie pozycji ofiar w obrębie UE (zob. też komentarz do pkt 4 Preambuły). Pamiętać bowiem należy, iż stwierdzenie niezgodności w tym zakresie oznacza naruszenie przez Polskę zasady lojalności określonej w art. 4 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz. Urz. UE C 326 z 26.10.2012, s. 47), która obliguje państwa członkowskie do niepodejmowania przedsięwzięć godzących w jej cel w okresie dzielącym datę wejścia w życie i datę upływu terminu implementacji dyrektywy. Zob. m.in. A. Grzelak, Charakterystyka instrumentów prawnych współpracy w sprawach karnych w Radzie Europy i Unii Europejskiej (w:) Europejskie prawo karne, pod red. A. Grzelak, M. Królikowskiego, A. Sakowicza, Warszawa 2012, s. 161-162.

Ewa Bieńkowska, Lidia Mazowiecka