Kisilowska Helena (red.), Drogi publiczne. Komentarz

Obecny model ustawy o drogach publicznych kształtował się w połowie lat 80. ubiegłego wieku, w innej rzeczywistości ustrojowej i prawnej. Ustawa była 12 razy nowelizowana i zmieniana w związku z wejściem Polski do Unii Europejskiej. Liczne nowelizacje i całkiem nowa terminologia związana zwłaszcza z pojawianiem się nowych technologii i informatyzacji powodują, że ustawa jest merytorycznie niespójna, wadliwie dzielona i w wielu punktach nieproporcjonalnie rozbudowana. Ustawę o drogach publicznych powinno się po prostu napisać od nowa. Jest to ustawa istotna dla wszystkich użytkowników dróg, czyli praktycznie dla wszystkich obywateli. Jest to też ustawa ważna dla przedsiębiorców, szczególnie w związku z transportem samochodowym w kraju i za granicą. Ważna jest także dla państwa z uwagi na bezpieczeństwo, rozwój gospodarczy oraz dochody czerpane z podatków i opłat.

W ustawie krzyżują się interesy wielu podmiotów administracji publicznej. Praca nad nowym tekstem ustawy będzie trwała na pewno dość długo, dlatego też dziś, zdając sobie sprawę z niedoskonałości systemu, staramy się ułatwić użytkownikom dróg publicznych posługiwanie się tekstem obowiązującego prawa, a twórcom nowych przepisów przekazać pewien zakres postulatów de lege ferenda. Taki jest przede wszystkim cel naszego komentarza.

Staraliśmy się uwzględnić wszystkie zmiany, jakie zaszły w ostatnim okresie. Było ich bardzo wiele. Wynikały z regulacji Unii Europejskiej oraz rozwoju technologii informatycznych.

Tak liczne zmiany powodują, że niestety dotychczasowe orzecznictwo zarówno sądów powszechnych, jak i administracyjnych dotyczy już dziś innego porządku prawnego, na co zwracamy uwagę w tekście. Nowelizacje ostatnich lat poszerzyły krąg organów podejmujących decyzje przede wszystkim o Krajową Administrację Skarbową, mającą duże doświadczenie w obsłudze nowoczesnych systemów. Zostało to uwzględnione w tekście, ale nie ma jeszcze widocznego odbicia w orzecznictwie.

Duży wpływ na kształtowanie prawa polskiego ma dziś ustawodawstwo Unii Europejskiej. Europa z racji swojego geograficznego położenia i rozwoju jest szczególnie zainteresowana wspólną polityką drogową. Zgodnie z art. 288 TFUE wspólne rozporządzenia Rady Unii Europejskiej i Parlamentu Europejskiego są bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich UE i mają pierwszeństwo w ich stosowaniu przed ustawami krajowymi. Wymaga to stałego dostosowywania prawa polskiego do wspólnych regulacji Unii Europejskiej. Wymusza to na polskim ustawodawcy dokonywanie sukcesywnych nowelizacji, które nanoszone na ustawę pochodzącą jeszcze z poprzedniego ustroju są często nieczytelne, skomplikowane i kazuistyczne. Wiele wątków staje się nieproporcjonalnie rozbudowanych, ze szkodą dla pozostałych problemów. Staraliśmy się to uwzględnić w komentarzu, podkreślając problemy istotne dla podmiotów stosujących przepisy ustawy. Drogi publiczne odgrywają niezwykle istotną rolę w życiu społeczno-gospodarczym, a prawidłowe zarządzanie nimi to jedno z podstawowych zadań państwa. Obywatele mają prawo oczekiwać, że to państwo i jego organy zapewnią możliwość korzystania z bezpiecznych, wygodnych i ogólnodostępnych dróg. Nieprzypadkowo pierwsza polska regulacja ustawowa dotycząca dróg publicznych to wydana ponad sto lat temu ustawa z 10.12.1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej . To jedna z pierwszych tak kompleksowych ustaw scalających gospodarkę polską po odzyskaniu niepodległości i zjednoczeniu kraju. Podstawowe zasady zawarte w tej ustawie, takie jak podział dróg na kategorie: drogi państwowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne oraz ogólne zasady ich finansowania z funduszy publicznych, przetrwały do dzisiaj.

Obecnie możliwych jest kilka sposobów przeciwdziałania rozrostowi i inflacji prawa dotyczącego dróg publicznych w Polsce. Może to być droga deregulacji, a także reformy regulacyjne oraz program poprawy procesu regulacyjnego. Nie jest to zadanie łatwe, ponieważ wymaga uwzględnienia bardzo różnych interesów i wartości, takich jak: ochrona interesu publicznego, ochrona interesu korzystających z dróg i osób trzecich, ochrona środowiska, bezpieczeństwa, zrównoważonego rozwoju, a także potrzeb gospodarki, potrzeb społecznych, transportu i komunikacji. Celem powinno być stworzenie nowej spójnej i czytelnej ustawy lub uporządkowanie zasobu istniejących przepisów, ograniczenie szczegółowości, poprawa warsztatu legislacji. W rezultacie najważniejsza jest poprawa jakości prawa, które można komentować, wyjaśniać, ale niestety nie poprawi się jego określoności bez zmiany przepisów.

Helena Kisilowska