Zmiana przez PKP S.A. regulaminu dostępu przez licencjonowanych przewoźników kolejowych do obiektu infrastruktury usługowej - stacji pasażerskiej
Dz.Urz.PUTK.2018.34
Akt utracił mocDECYZJA Nr DRRK-WR.714.12.2017.ŁB
PREZESA URZĘDU TRANSPORTU KOLEJOWEGO
z dnia 10 października 2018 r.
w sprawie zmiany przez PKP S.A. regulaminu dostępu przez licencjonowanych przewoźników kolejowych do obiektu infrastruktury usługowej - stacji pasażerskiej.
PKP S.A. wprowadzenie zmian w opublikowanym Regulaminie dostępu poprzez:
UZASADNIENIE
UZASADNIENIE
W piśmie z 19 lipca 2018 r., znak: DRRK - W.714.12.2017.18.MB, Prezes Urzędu Transportu Kolejowego, zwany dalej "Prezesem UTK", zawiadomił PKP S.A. o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie niespełniania przez Regulamin dostępu wymagań określonych w art. 36f ust. 1 pkt 1, 2, 4 i 5 ustawy o transporcie kolejowym.
Do postępowania administracyjnego zostały dołączone następujące dokumenty:
Stosownie do art. 36f ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym, operator opracowuje regulamin dostępu do obiektu w którym określa m.in. obiekty, których dotyczy i ich rodzaje. Regulamin dostępu nie czyni jednak zadość ww. przepisowi. Nie zawiera bowiem charakterystyki wprowadzonych kategorii stacji pasażerskich, której celem powinno być przypisanie poszczególnych stacji do danej kategorii. Na podstawie wskazanych w § 5 pkt 1 Regulaminu dostępu, kategorii stacji pasażerskich przewoźnicy kolejowy nie mają możliwości zapoznać się z ich charakterystyką i uzyskać informacji na temat tego co wyróżnia daną kategorię stacji spośród pozostałych kategorii. Operator w piśmie z 6 kwietnia 2018 r., znak: KNO03.6111.13.2018.BS/2 wskazał, że dworce zostały skategoryzowane w oparciu o pełnione funkcje w kolejowym transporcie pasażerskim. Algorytm kategoryzacji uwzględnia zarówno kryteria kolejowe, czyli związane bezpośrednio z ruchem pasażerskim, jak też kryteria lokalizacyjne. Kryteria kolejowe to liczba zatrzymań w ruchu regionalnym i dalekobieżnym oraz liczba przewoźników na stacji. Do kryteriów lokalizacyjnych zaliczone zostały: kategoria jednostki terytorialnej, w jakiej położony jest dworzec; liczba ludności; położenie dworca w ramach jednostki terytorialnej. Informacji wskazanej w ww. piśmie nie ma jednak w Regulaminie dostępu. Zdaniem Prezesa UTK jest ona jednak niezbędna dla przewoźników, biorąc pod uwagę, że Operator różnicuje wysokość opłat za dostęp do zarządzanych stacji mając na uwadze ich kategorie (rodzaj). Określone w § 5 pkt 1 Regulaminu dostępu kategorie stacji nie powinny budzić wątpliwości co do tego, które stacje i na podstawie jakich parametrów można przypisać do danej kategorii. Brak określenia w Regulaminie dostępu charakterystyki wprowadzonych kategorii stacji prowadzi do dyskryminującego i nierównego traktowania przewoźników kolejowych w dostępie do zarządzanych przez PKP S.A. stacji pasażerskich, co stanowi naruszenie art. 36f ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym. Dlatego też Operator powinien dokonać, zgodnie z pkt 3 sentencji decyzji, zmiany § 5 ust. 1 precyzyjnie definiując kategorię stacji pasażerskich w sposób określający jednakową charakterystykę każdej kategorii stacji.
pkt 4 sentencji decyzji
Przepis art. 36f ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym stanowi, że operator obiektu infrastruktury usługowej określa w Regulaminie dostępu zakres udostępniania obiektów, za który operator jest odpowiedzialny.
W § 7 ust. 5 Regulaminu dostępu PKP S.A. określiła, że Na podstawie złożonego wniosku, przewoźnikowi i jego pasażerom przysługuje prawo do korzystania z powierzchni służącej do odprawy podróżnych oraz umieszczania informacji zgodnie z Rozporządzeniem (WE) 1371/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącym praw i obowiązków pasażerów w ruchu kolejowym.
Ponadto, w ust. 6 tego samego przepisu, Operator wskazał, że Szczegółowe zasady korzystania z powierzchni służącej do odprawy podróżnych oraz umieszczania informacji odnośnie praw i obowiązków pasażerów w ruchu kolejowym określa umowa zawarta pomiędzy PKP S.A., a przewoźnikiem. z ust. 7 przewoźnik kolejowy może się natomiast dowiedzieć, że Inne usługi, które nie są objęte postanowieniami Regulaminu, realizowane są i rozliczane według odrębnych umów i zleceń.
Z wyżej cytowanych przepisów nie sposób się jednak dowiedzieć jaki jest faktyczny zakres udostępniania obiektów, za który operator jest odpowiedzialny, co stanowi naruszenie art. 36f ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 36a ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym. Nie precyzuje tego także § 1 pkt 5 Regulaminu dostępu, w którym PKP S.A. wskazała, że wyznaczona w ramach stacji pasażerskich zarządzanych przez Operatora powierzchnia służąca odprawie podróżnych obejmuje wszystkie usługi pasażerskie świadczone przez PKP S.A. z przepisu tego nie wynika bowiem jakie usługi świadczone są przez PKP S.A. na rzecz przewoźników kolejowych w poszczególnych stacjach.
Na podstawie informacji przekazanych przez PKP S.A. do rejestru obiektów infrastruktury usługowej, Prezes UTK, zgromadził dane o zakresie usług, które mogą być świadczone w obiektach - stacjach pasażerskich zarządzanych przez PKP S.A. Dane te prezentują zróżnicowany zakres świadczenia usług, tj. udostępniania przewoźnikom kolejowym obiektów przez Operatora. Nie ma więc wątpliwości, że zakres udostępniania poszczególnych obiektów infrastruktury usługowej zarządzanych przez PKP S.A. jest różny dla poszczególnych obiektów stacji. Tymczasem, Regulamin dostępu nie zawiera takich informacji, tj. nie określa, jaka jest charakterystyka obiektu i jakie usługi świadczone są w poszczególnych stacjach pasażerskich. PKP S.A. nie zamieszcza także w Regulaminie dostępu informacji o charakterystyce i zakresie udostępniania stacji, na których prowadzone są prace inwestycyjne bądź remontowe i ich zastępczych dworcach, do których przenosi odprawę podróżnych (pismo PKP S.A. z 6 kwietnia 2018 r., znak: KNO03.6111.13.2018.BS/2). Tymczasem, przewoźnicy kolejowi powinni mieć w Regulaminie dostępu jasną informację co do charakterystyki obiektu i zakresu usług świadczonych na ich rzecz przez Operatora w konkretnych stacjach pasażerskich.
Przykładem opisanego w niniejszym punkcie naruszenia jest brak w Regulaminie dostępu informacji na temat charakterystyki obiektu i zakresu usług w nim świadczonych na stacjach Warszawa Wileńska, Warszawa Centralna i Warszawa Śródmieście, które są zarządzane przez PKP S.A. Naruszenie jest o tyle istotne, że w ww. lokalizacjach Operator zarządza zarówno peronami, jak i dworcem, podczas gdy w przypadku peronów znajdujących się w pozostałych lokalizacjach na sieci kolejowej, są one zarządzane przez PKP PLK. Regulamin dostępu nie zwiera jednak przejrzystych informacji w tym zakresie.
Ponadto należy zauważyć, że zasady określone przez PKP S.A. w § 7 ust. 5 Regulaminu dostępu, są niekompletne nie uwzględniają bowiem postanowień art. 36j ust. 1 pkt 2 ppkt a ustawy o transporcie kolejowym, zgodnie z którym udostępnianie stacji pasażerskiej polega na udostępnianiu przewoźnikom kolejowym, na zasadach określonych w rozdziale 6a, powierzchni przeznaczonej do odprawy podróżnych lub umieszczenia dodatkowych informacji handlowych. w ramach korzystania ze stacji pasażerskiej, przewoźnik kolejowy powinien mieć wobec tego możliwość umieszczenia dodatkowych informacji handlowych, a nie tylko informacji odnośnie praw i obowiązków pasażerów w ruchu kolejowym. Reasumując, należy stwierdzić, że Operator nie definiując w Regulaminie dostępu zakresu udostępniania stacji pasażerskich, za który jest odpowiedzialny bądź definiując go w sposób nieprawidłowy (§ 7 pkt 5 i § 7 pkt 6 narusza art. 36f ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym prowadząc także do dyskryminującego i nierównego traktowania przewoźników kolejowych w dostępie do zarządzanych przez PKP S.A. stacji pasażerskich. Wobec tego, w celu usunięcia wskazanej w niniejszym punkcie nieprawidłowości Operator zobligowany został w pkt 4 sentencji decyzji do określenia w Regulaminie dostępu zakresu udostępniania każdej stacji pasażerskiej tak by z przedstawionych informacji w sposób klarowny wynikało jaki zakres usług PKP S.A. świadczy na danej stacji pasażerskiej na rzecz przewoźników kolejowych.
pkt 5 sentencji decyzji
Zgodnie z art. 36f ust. 1 pkt 4 ustawy o transporcie kolejowym, operator obiektu określa w Regulaminie dostępu szczegółowe warunki techniczne dostępu do obiektów. Regulamin dostępu w § 5 pkt 2 stanowi natomiast, że szczegółowych informacji o stacjach pasażerskich, w tym o parametrach urządzeń służących odprawie osób lub rzeczy, udzielają pracownicy Operatora. Takie uregulowanie nie jest jednak zgodne z art. 36f ust. 1 pkt 4 ustawy o transporcie kolejowym, który wymaga, aby dane odnośnie szczegółowych warunków technicznych dostępu do obiektów, znajdowały się w Regulaminie dostępu do obiektu. Założenie, że szczegółowe informacje udzielane są przewoźnikom przez pracowników PKP S.A. nie gwarantuje równego i niedyskryminacyjnego traktowania przewoźników ubiegających się o dostęp do obiektu, do czego obliguje Operatora art. 36a ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym.
Należy także wziąć pod uwagę, że warunki techniczne dostępu do obiektu różnią się dla każdej lokalizacji. Przykładowo, PKP S.A. w piśmie z 6 kwietnia 2018 r. skierowanym do Prezesa UTK wskazała, że Operator "w miarę dostępności" zapewnia niezbędną powierzchnię do umieszczenia przez przewoźnika dodatkowych informacji w poszczególnych stacjach pasażerskich. o fakcie tym przewoźnik nie ma możliwości dowiedzieć się z Regulaminu dostępu, który zgodnie z art. 36f ust. 1 pkt 2 i 4 określać ma zakres udostępniania obiektu oraz szczegółowe warunki techniczne dostępu do obiektów. Należy zatem stwierdzić, że Regulamin dostępu nie jest kompletny w tym zakresie i z tego względu, konieczne jest uzupełnienie przez PKP S.A. Regulaminu dostępu o informacje dotyczące szczegółowych warunków technicznych dostępu do obiektów.
Określenie szczegółowych standardów technicznych stacji pasażerskich ma istotne znaczenie dla osób o ograniczonej możliwości poruszania się bowiem standard dostępności stacji pasażerskich dla tych osób różni się w zależności od obiektu. Regulamin dostępu jest dokumentem, który powinien dostarczać informacje dotyczące dostępności obiektu dla osób z niepełnosprawnością, w szczególności odnośnie do zapewnienia dróg wolnych od przeszkód, dostępności wind, możliwości dotarcia z budynku dworca na perony przez osoby z ograniczonymi możliwościami poruszania się, parametrów technicznych tablic przeznaczonych do zamieszczania informacji handlowych przez przewoźników. Mając także na uwadze, że PKP S.A. w ramach udostępniania stacji pasażerskich, zapewnia dostęp do peronów zarządzanych przez PKP PLK niezbędne jest zamieszczenie w Regulaminie dostępu informacji o możliwości bezkolizyjnego dostania się przez osoby o ograniczonej możliwości poruszania się z poziomu powierzchni przeznaczonej dla odprawy podróżnych, zarządzanej przez PKP S.A. na peron, zarządzany przez PKP PLK w ramach danej stacji pasażerskiej. Regulamin dostępu powinien zatem zawierać informacje na temat spójności parametrów technicznych obiektów infrastruktury usługowej zarządzanych przez PKP S.A. z obiektami infrastruktury usługowej zarządzanymi przez PKP PLK. Powinien także zawierać informacje na temat tego, że dany obiekt zarządzany jest przez kilku operatorów, ze wskazaniem elementów obiektów, za które odpowiedzialny jest konkretny operator. Brak ww. informacji stanowi naruszenie art. 36f ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 36a ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym.
Dlatego też w Regulaminie dostępu powinny zostać obligatoryjnie zawarte informacje o szczegółowych warunkach technicznych dostępu do poszczególnych obiektów, zarządzanych przez PKP S.A., do czego Operator został zobowiązany w pkt 5 sentencji decyzji.
pkt 6 sentencji decyzji
Stosownie do art. 36f ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie kolejowym, regulamin dostępu do obiektu powinien określać wysokość opłat za dostęp do obiektu. Zgodnie z art. 36e ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, opłaty za dostęp do obiektu nie mogą przekraczać kosztów udostępniania obiektu ponoszonych przez operatora powiększonych o rozsądny zysk określony jako stopa zwrotu z kapitału własnego ustalona przez operatora, uwzględniająca ewentualne ryzyka, w szczególności związane z przychodami oraz średnią stopę zwrotu dla danego sektora w ostatnich latach, nie większą niż 10%.
Udostępnianie stacji pasażerskiej polega na udostępnianiu przewoźnikom kolejowym, na zasadach określonych w rozdziale 6a, powierzchni przeznaczonej do odprawy podróżnych lub umieszczenia dodatkowych informacji handlowych (art. 36j ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie kolejowym).
Z powyższych przepisów wynika zatem, że przyjęta przez PKP S.A. metodologia obliczania wysokości kosztów dostępu do stacji pasażerskich nie może przekraczać kosztów udostępniania obiektu, tj. kosztów udostępniania powierzchni przeznaczonej do odprawy podróżnych lub umieszczenia dodatkowych informacji handlowych.
Analizując koszty, jakie PKP S.A. wzięła pod uwagę przy ustaleniu wysokości opłat za dostęp do obiektu, Prezes UTK zauważył, że przyjęta przez Operatora metodologia uwzględnia 
1 , co stanowi naruszenie przepisu art. 36f ust. 1 pkt 5 w związku z art. 36e ust. 2 oraz w związku z art. 36j ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie kolejowym.
Z zestawienia z załącznika nr 1 pisma PKP S.A. z 2 sierpnia 2018 r. (data wpływu 7 sierpnia 2018 r.) wynika, że do bazy kosztowej zostały wliczone stacje, które zgodnie z Regulaminem dostępu nie są udostępnianie przewoźnikom kolejowym, tj.:
W takim przypadku załącznik nr 4 do Regulaminu dostępu pt. Cennik dostępu do obiektu infrastruktury usługowej - stacji pasażerskiej powinien podlegać korekcie poprzez ujęcie w nim tylko stacji, które znajdują się w faktycznym zarządzaniu przez Operatora.
Także koszty stacji położonej przy liniach objętych całkowitą przerwą w ruchu nie powinny być kalkulowane do bazy kosztowej z analizy Prezesa UTK wynika, że na przykład na takich stacjach pasażerskich jak Łaskarzew, Nałęczów, Puławy Miasto, Sadurki i Życzyn oraz przez większość obowiązywania rocznego rozkładu jazdy 2017/2018 na stacjach Brwinów, Pruszków, Piastów i Strzałkowo ruch pasażerski odbywa się za pomocą zastępczej komunikacji autobusowej. Zgodnie natomiast z art. 4 pkt 8a ustawy o transporcie kolejowym, dworcem kolejowym jest obiekt budowlany lub zespół obiektów budowlanych, w którym znajdują się pomieszczenia przeznaczone do obsługi podróżnych korzystających z transportu kolejowego, położony przy linii kolejowej. Na dworcach położonych przy liniach kolejowych objętych całkowitą przerwą w ruchu pociągów pasażerowie nie korzystają jednak z transportu kolejowego. Operator powinien wobec tego zmienić Załącznik nr 1 do Regulaminu dostępu i nie uwzględniać tych dworców w bazie kosztowej. Aktualizacja bazy kosztowej w powyższym obszarze, jak i przy zbyciu stacji pasażerskich na rzecz jednostek samorządu terytorialnego jest konieczna, szczególnie w kontekście pobierania opłat przez Operatora, które powinny przekraczać kosztów udostępniania obiektu.
W prezentowanych stanowiskach (pismo z 6 kwietnia 2018 r., znak: KNO03.6111.13.2018.BS/2) PKP S.A. wskazała także, że do kalkulacji stawki za dostęp do stacji pasażerskiej uwzględniono tylko koszty przypadające na powierzchnię ogólnodostępną (koszty utrzymania powierzchni ogólnodostępnej danej kategorii stacji pasażerskich w ramach danego województwa). Przez powierzchnię ogólnodostępną Operator rozumie natomiast powierzchnię służącą do odprawy podróżnych, która została nieprawidłowo zdefiniowana w § 1 pkt 5 Regulaminu dostępu. Nieprawidłowe zdefiniowanie powierzchni służącej do odprawy podróżnych przełożyło się zatem na określenie wysokości opłat za dostęp do stacji z naruszeniem art. 36f ust. 1 pkt 5 w związku z art. 36e ust. 2 oraz w związku z art. 36j ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie kolejowym.
Wobec powyższego, PKP S.A. w pkt 6 sentencji decyzji, zobligowana została do określenia w Regulaminie dostępu wysokości opłat za dostęp do stacji, opartych na kosztach nieprzekraczających kosztów udostępniania powierzchni przeznaczonej do odprawy podróżnych lub umieszczania dodatkowych informacji handlowych powiększonych o rozsądny zysk określony jako stopa zwrotu z kapitału własnego ustalona przez operatora, uwzględniająca ewentualne ryzyka, w szczególności związane z przychodami oraz średnią stopę zwrotu dla danego sektora w ostatnich latach, nie większą niż 10%.
pkt 7 sentencji decyzji
Zgodnie z art. 36a ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym, Przewoźnicy kolejowi są uprawnieni do dostępu do udostępnianych obiektów, w których są świadczone usługi, o których mowa w ust. 2 załącznika nr 2 do ustawy, na równych i niedyskryminujących zasadach.
W załączniku nr 4 do Regulaminu dostępu pt. Cennik dostępu do obiektu infrastruktury usługowej - stacji pasażerskiej, PKP S.A. podała wysokość stawek jednostkowych opłaty podstawowej za korzystanie z obiektów infrastruktury usługowej zarządzanych przez PKP S.A.
W § 8 ust. 4 Regulaminu dostępu Operator wskazał, że Opłata za dostęp do stacji pasażerskiej stanowi iloczyn zatrzymań pociągu pasażerskiego, uwzględniając typ ruchu pociągów (regionalny, dalekobieżny) oraz stawki jednostkowej opłaty za dostęp określonej dla odpowiedniej kategorii obiektu infrastruktury usługowej oraz województwa, na którym się znajduje. Zgodnie natomiast z ust. 5 ww. przepisu, Podstawę do ustalenia opłaty za dostęp do stacji pasażerskiej stanowi: