Wyrok z dnia 9 listopada 2006 r. w sprawie z odwołania Wielkopolskiej Izby Lekarsko-Weterynaryjnej w Poznaniu przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, sygn. akt XVII Ama 68/05.
Dz.Urz.UOKiK.2007.2.20
Akt indywidualnyWYROK
z dnia 9 listopada 2006 r.
w sprawie z odwołania Wielkopolskiej Izby Lekarsko-Weterynaryjnej w Poznaniu przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Sąd Okręgowy w Warszawie - Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2006 r. w Warszawie na rozprawie sprawy z odwołania Wielkopolskiej Izby Lekarsko-Weterynaryjnej w Poznaniu przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów o ochronę konkurencji, na skutek odwołania od decyzji pozwanego z dnia 6 kwietnia 2005 r. Nr RPZ-10/2005:
UZASADNIENIE
Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego z urzędu Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Prezes UOKiK) wydał w dniu 6 kwietnia 2005 r. decyzję Nr RPZ-10/2005, w której, w jej punkcie pierwszym, uznał za praktykę ograniczająca, konkurencję, określoną w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, powoływanej dalej jako ustawa okik, zawarcie przez Wielkopolską Izbę Lekarsko-Weterynaryjną w Poznaniu porozumienia ograniczającego konkurencję polegającego na ustalaniu cen za usługi weterynaryjne świadczone przez członków Izby - lekarzy weterynarii działających na lokalnym, obejmującym Województwo Wielkopolskie, rynku usług weterynaryjnych w wyniku podjęcia Uchwały Nr 6/94 z dnia 9 lutego 1994 r. w sprawie określenia wzorca optymalnych opłat za usługi weterynaryjne jako podstawy dla podmiotów weterynaryjnych przy ustalaniu cen umownych za świadczone przez nie usługi, a także w wyniku opracowania przez komisję Lekarzy Weterynarii Wolnej Praktyki Wielkopolskiej Izby Lekarsko-Weterynaryjnej w Poznaniu w 1999 r. oraz w 2001 r. "Propozycji cennika usług lekarsko-weterynaryjnych" opublikowanej w Biuletynie Informacyjnym Wielkopolskiej Izby Lekarsko-Weterynaryjnej odpowiednio w Nr 2(31) z czerwca 1999 r. i w Nr 3(39) z grudnia 2001 r. i stwierdził zaniechanie jej stosowania z dniem 21 października 2004 r.
W punkcie drugim wydanej decyzji Prezes UOKiK, na podstawie art. 101 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 101 ust. 5 ustawy okik, nałożył na Izbę karę pieniężną w wysokości 13.310 zł.
Decyzja ta została w całości zaskarżona przez Izbę w drodze odwołania do Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji Izba podniosła następujące zarzuty:
1. Zastosowanie formy uchwały dla propozycji cennika nie może być utożsamione z automatycznym powstaniem obowiązku ich stosowania jako cen wiążących wszystkich lekarzy. Obowiązek ten winien dać się wyinterpretować z treści uchwały. Powinna ona zatem posługiwać się takimi zwrotami, jak np.: "wprowadza się obowiązujący cennik usług" albo "ustala się minimalne ceny za...", "zakazuje się..." etc. Według Izby z treści Uchwały Nr 6/94 nie daje się wyinterpretować normy prawnej nakazującej adresatom stosowanie zawartych w niej wzorców lub zakazującej stosowanie zawartych w niej wzorców lub zakazującej stosowania cen odmiennych. Jednocześnie Izba powołała się na normy zawarte w Kodeksie Etyki i Deontologii Weterynarii. W świetle art. 32 i 46 tego Kodeksu lekarze weterynarii mają obowiązek przestrzegać w prowadzeniu praktyki zasad uczciwej konkurencji, a według art. 26 ustalając honorarium lekarze ci uwzględniać powinni wytyczną samorządu zawodowego, wkład swojej pracy, ponoszone koszty, sytuację materialną zgłaszającego się i wartość zwierzęcia. W ocenie Izby, z przytoczonych norm Kodeksu wynika jednoznacznie, że ceny usług weterynaryjnych są cenami umownymi. Ich nieprzestrzeganie zagrożone jest w Kodeksie sankcjami;
2. W sprawie nie został wykazany antykonkurencyjny skutek stosowania Uchwały Nr 6/94. Ze wskazanych w decyzji aktów podjętych przez Izbę nie wynika również cel w postaci ograniczenia konkurencji. Zawierają one bowiem jedynie propozycje i wskazówki mające ułatwić lekarzom ustalenie cen umownych za świadczone usługi. Propozycje te nie zostały przyjęte i pozbawione są mocy prawnej, a niedostosowanie się do nich nie pociągało odpowiedzialności dyscyplinarnej;
3. Lekarze weterynarii wykonujący zawód w zakładach leczniczych dla zwierząt nie są przedsiębiorcami w rozumieniu art. 4 pkt 1 lit a ustawy okik, ponieważ nie mają do nich zastosowania przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej ani poprzedzającej ją ustawy- Prawo działalności gospodarczej, co wynika z art. 1 ust. 3 ustawy o zakładach leczniczych dla zwierząt;
4. Uchwała Nr 6/94 obowiązywała do momentu jej uchylenia w dniu 7 maja 2004 r., a nie jak przyjęto w decyzji do chwili opublikowania w Biuletynie Informacyjnym Wielkopolskiej Izby Lekarsko-Weterynaryjnej nr 14/2004 informacji, że lekarze weterynarii prowadzący zakłady lecznicze dla zwierząt winni stosować ceny wolnorynkowe na usługi lekarsko-weterynaryjne, tj. do dnia 21 października 2004 r.;
5. Kara pieniężna wymierzona w decyzji jest zbyt wysoka z uwagi na przewidywany dochód Izby w roku 2005, który ma wynieść ok. 7.116 zł.
Prezes UOKiK wniósł o oddalenie odwołania i zasądzenie kosztów procesu.
Sąd Okręgowy ustalił, co następuje.
Bezsporny jest między stronami fakt podjęcia przez Izbę Uchwały Nr 6/94 z dnia 9 lutego 1994 r., a także opublikowania w wydanym Biuletynie opracowanych w 1999 r. oraz w 2001 r. przez Komisję Lekarzy Weterynarii Wolnej Praktyki Wielkopolskiej Izby Lekarsko-Weterynaryjnej w Poznaniu dwóch "Propozycji cennika usług lekarsko-weterynaryjnych".
Uchwała określała liczbę punktów za usługę lekarsko-weterynaryjną, a wartość jednego punktu ustalona została na 500 zł (przed denominacją). Przyjęto w niej również, że za usługi w godzinach nocnych, w niedziele i święta stawki można zwiększyć o 50%. Z kolei "Propozycja cennika" z 1999 r. zawierająca 139 pozycji określała kwotowo ceny za usługi lekarsko-weterynaryjne. W przypadku wykonania usług nie mieszczących się w cenniku, wartość wynagrodzenia podano jako iloczyn ilości godzin świadczenia usługi i stawki za godzinę równej 20 zł. Za usługi w porze nocnej, niedziele i święta stawkę można było zwiększyć o 50%.
W "Propozycji cennika usług lekarsko-weterynaryjnych" z 2001 r. opublikowanej w Biuletynie Nr 3/2001 jako "cennik usług lekarsko-weterynaryjnych" ceny usług również określone były za pomocą konkretnej kwoty albo przedziału kwotowego zamkniętego lub wyjątkowo zamkniętego jedynie od góry. Za wykonanie usługi niestandardowej przewidziano wynagrodzenia 40 zł za godzinę pracy. Za usługi w porze nocnej, niedziele i święta stawka mogła być podwyższona o 50%.
Treść przedstawionej Uchwały i obu "Propozycji cennika" nie jest sporna między stronami.
Sporne natomiast okazało się, czy odwołująca się Izba jest przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy okik i czy zapisy jej aktów będące przedmiotem postępowania administracyjnego można uznać za porozumienie ograniczające konkurencję z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy okik.
Sąd Okręgowy zważył, co następuje.
Zarówno do Uchwały Nr 6/94 jak i obu "Propozycji cennika", które obowiązywały do 2004 r., zastosowanie ma ustawa okik z 15 grudnia 2000 r. z uwagi na zapis art. 118 wprowadzający ją w życie z dniem 1 kwietnia 2001 r.
Zgodzić się trzeba z Izbą, że jak wynika z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o zakładach leczniczych dla zwierząt (Dz. U. z 2004 r. Nr 11, poz. 95), do zakładów takich nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.), obecnie ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.). Z art. 4 ust. 1 ustawy o zakładach leczniczych dla zwierząt wynika, że mogą być one zorganizowane w formie gabinetu, przychodni, lecznicy, kliniki weterynaryjnej lub weterynaryjnego laboratorium diagnostycznego. Z kolei z art. 20 tej ustawy wynika, że zakład leczniczy dla zwierząt może być prowadzony przez lekarza weterynarii. Wykonywanie zawodu lekarza weterynarii normuje natomiast ustawa z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 187, poz. 1567 ze zm.). Jak wynika z przepisów tej ustawy wykonywanie zawodu lekarza weterynarii jest działalnością zawodową polegającą na ochronie zdrowia zwierząt oraz weterynaryjnej ochronie zdrowia publicznego i środowiska (art. 1 ust. 1), a także pracą na stanowiskach wymagających kwalifikacji lekarza weterynarii (art. 1 ust. 2). Zawód lekarza weterynarii może wykonywać osoba, która uzyskała prawo wykonywania tego zawodu (art. 1 ust. 3) przyznane przez okręgową izbę lekarsko-weterynaryjną (art. 2 ust. 1).
Jak wynika z powyższych przepisów, lekarz weterynarii jest osobą fizyczną wykonującą zawód we własnym imieniu i na własny rachunek lub prowadzącą działalność w ramach wykonywania takiego zawodu. Jest więc przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 pkt 1 lit. b ustawy okik. Natomiast okręgowa izba lekarsko-weterynaryjna zrzesza lekarzy weterynarii posiadających prawo wykonywania zawodu działających zawodowo na jej terenie, przy czym przynależność lekarza do izby jest obligatoryjna (art. 17 ust. 1 ustawy o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych). Zatem izba lekarsko-weterynaryjna jest związkiem przedsiębiorców, w tym wymienionych w art. 4 pkt 1 lit. b ustawy okik i sama ma status przedsiębiorcy w rozumieniu tej ustawy z mocy jej art. 4 pkt 2. W konsekwencji działalność odwołującej się Izby podlega reżimowi ustawy okik i może być oceniana pod kątem stosowania praktyki ograniczającej konkurencję, przypisanej jej w zaskarżonej decyzji.
W decyzji tej Prezes UOKiK trafnie przyjął, że wprowadzenie przez Izbę Uchwały 6/94, jak również "Propozycji cennika usług" z 1999 i 2001 r. stanowiło przejaw stosowania zakazanego art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy okik porozumienia polegającego na ustaleniu cen usług świadczonych przez lekarzy weterynarii w ramach wykonywania zawodu. Uściślenia wymaga w tym miejscu pojęcie "porozumienia", które ustawa definiuje m.in. w art. 4 pkt 4 lit. c jako uchwalę lub inne akty związków przedsiębiorców lub ich organów statutowych.
Fakt użycia w analizowanych aktach sformułowań typu "optymalny", "wzorzec wskaźnikowy", "propozycja cenników", jak też brak w ich treści zwrotów tak jednoznacznych, jak: "wprowadza się cennik usług", "ustala się minimalne ceny usług" itp. wcale nie przesądza o braku ingerencji ze strony Izby w ceny usług weterynaryjnych. Jak słusznie podkreślił w decyzji Prezes UOKiK, ceny z Uchwały 6/94 i obu "Propozycji cenników" opublikowane w Biuletynach Izby, a więc skierowane do weterynarzy z obszaru jej działania, pozwalały im brać pod uwagę w kalkulacji własnych cen usług domniemany kierunek postępowania ich konkurentów, a zarazem członków tej samej Izby przy kalkulowaniu cen. W istocie rzeczy fakt zapoznania się przez poszczególnych przedsiębiorców - lekarzy weterynarii - z proponowaną, zalecaną wyceną świadczonych przez nich usług, przy jednoczesnym wzięciu pod uwagę, że rekomendacji cen udzieliła Izba, w której są obligatoryjnie zrzeszeni i której uchwały powinni wykonywać, daje podstawę do sformułowania twierdzenia, iż mógł on mieć istotny wpływ na kształtowanie się konkurencji cenowej. Innymi słowy w przedstawiony sposób mogło dochodzić wielokrotnie do koordynowania postępowania zrzeszonych w Izbie przedsiębiorców w zakresie ustalania cen świadczonych usług.
W orzecznictwie europejskim wskazuje się, że zalecenie dane przez związek przedsiębiorców, które, bez względu na swój status prawny (formę), dokładnie wyrażą politykę związku koordynowania zachowania poszczególnych jego członków, stanowi decyzję tego związku w rozumieniu art. 81 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 7 stycznia 1987 r. w sprawie 45/85 Verband der Sachversicherer e.V. przeciwko Komisji Europejskiej, Zbiór orzeczeń 1987 r. poz. 405, Prawo Konkurencji Wspólnoty Europejskiej, Orzecznictwo, tom I, Orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z lat 1962-1989, opracowanie i wprowadzenie Agata Jurkowska, Tadeusz Skoczny, Wydawnictwo Naukowe Wydziału Zarządzania Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2004, s. 425).
Z art. 5 ust. 1 ustawy okik wynika, iż zakazane są te porozumienia, których celem lub skutkiem jest wyeliminowanie, ograniczenie lub naruszenie w inny sposób konkurencji na rynku właściwym. W konsekwencji, jeżeli z zawartego porozumienia, w konkretnym wypadku z aktów podjętych przez odwołującą się Izbę wynika ich antykonkurencyjny cel (w rozpoznawanej sprawie celem tym było spłaszczenie konkurencji w zakresie cen), to nie ma potrzeby badania skutków porozumienia. Zresztą antykonkurencyjny skutek porozumienia daje się bez trudu wyprowadzić z przedstawionego już wcześniej spłaszczenia konkurencji z powodu ujednolicenia cen usług i zaburzenia w ten sposób mechanizmu rynkowego. Narusza to interes publiczny chroniony w art. 1 ustawy okik utrudniając rywalizację przedsiębiorców za pomocą cen (strona podażowa rynku) oraz utrzymując wyższy niż w warunkach nieskrępowanej konkurencji poziom cen dla odbiorców usług (strona popytowa rynku).
Podkreślenia wymaga nakaz dostosowania się członków Izby do uchwał jej organów wynikający z art. 46 Kodeksu Etyki i Deontologii Weterynaryjnej, a także fakt, że Uchwala i "Propozycje cenników" wywierały skutek na przyszłość, gdyż nie były opracowaniem cen już obowiązujących. Sama Izba stwierdziła w piśmie z 3 sierpnia 2004 r., że akty te miały pomóc w opracowaniu własnych kryteriów w kreowaniu cen na rynku weterynaryjnym.
W zaskarżonej decyzji słusznie przyjęto za moment odstąpienia od stosowanej zakazanej praktyki antykonkurencyjnej moment opublikowania w Biuletynie Izby nr 14/2004 w dniu 21 października 2004 r. w formie oświadczenia w ramce, że lekarze weterynarii powinni stosować wolnorynkowe ceny na świadczone usługi, co niewątpliwie było odzwierciedleniem Uchwały Izby Nr 57/2004/III z dna 7 maja 2004 r. uchylającej Uchwałę 6/94. Dopiero bowiem z chwilą opublikowania wiadomości o uchyleniu Uchwały 6/94 członkowie Izby mogli powziąć wiadomość, że uchylenie to miało miejsce.
Jeżeli zaś chodzi o wymierzoną Izbie karę pieniężną stanowiącą, jak wyliczono w decyzji, 3% jej przychodu w roku 2004 oraz 30% kary maksymalnej, to w ocenie Sądu jest ona adekwatna do popełnionego czynu, w tym długotrwałości nielegalnego postępowania oraz wiedzy członków Komisji cennikowej Izby o bezprawności wdrażania cenników usług weterynaryjnych, datowanej od 1993 r., połączonej z bezpodstawnym przypuszczeniem, że wprowadzenie cenników nie pociągnie za sobą sankcji administracyjnej (vide sprawozdanie Komisji cennikowej z 1993 r.).
Z tych wszystkich powodów odwołanie zostało oddalone na podstawie art. 47935a § 1 Kpc jako bezzasadne.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 98 i 99 Kpc stosownie do wyniku sporu.