Wyrok z dnia 30 czerwca 2005 r. w sprawie z odwołań Usług Komunalnych Sp. z o.o. w G. i Gminy G. przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, sygn. akt XVII Ama 25/04.

Dzienniki resortowe

Dz.Urz.UOKiK.2005.3.44

Akt indywidualny
Wersja od: 21 grudnia 2005 r.

WYROK
z dnia 30 czerwca 2005 r.
w sprawie z odwołań Usług Komunalnych Sp. z o.o. w G. i Gminy G. przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów

(Sygn. akt XVII Ama 25/04)

Sąd Okręgowy w Warszawie - Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2005 r. na rozprawie spraw z odwołań Usług Komunalnych Sp. z o.o. w G. i Gminy G. przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów o ochronę konkurencji, na skutek odwołania od decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 30 stycznia 2004 r., Nr RKT-2/2004

I.
Z odwołania Usług Komunalnych Sp. z o.o. w G.:

1. Uchyla zaskarżoną decyzję w pkt 3.

2. Zmienia zaskarżoną decyzję w pkt 4 w ten sposób, że obniża nałożoną w nim karę pieniężną do kwoty 14.151 zł.

3. Oddala odwołanie w pozostałej części.

4. Znosi między stronami koszty postępowania.

II.
Z odwołania Gminy G.:

1. Oddala odwołanie.

2. Zasądza od Gminy G. na rzecz Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów kwotę 720 zł tytułem zastępstwa procesowego.

UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (zwany dalej " Prezesem Urzędu") decyzją Nr RKT-2/2004 z dnia 30 stycznia 2004 r. uznał działanie Spółki Usługi Komunalne Sp. z o.o. w G. (zwanej dalej "Spółką") oraz Gminy G. za praktykę ograniczającą konkurencję i naruszającą zakaz, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, polegającą na zawarciu przez Spółkę i Gminę G. porozumienia ograniczającego dostęp do rynku wywozu odpadów lub eliminowanie z tego rynku przedsiębiorców nie objętych porozumieniem, poprzez ograniczanie im możliwości korzystania ze składowiska odpadów w G. i stwierdził zaniechanie jej stosowania z dniem 3 grudnia 2003 r. Na podstawie art. 8 ust. 1 i 2 pkt 5 ww. ustawy uznał za praktykę ograniczającą konkurencję działania Spółki, polegające na przeciwdziałaniu ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji na rynku wywozu odpadów przez ograniczanie możliwości korzystania innym przedsiębiorcom ze składowiska odpadów w G. i nakazał zaniechanie jej stosowania. W pkt 3 decyzji, uznał za ograniczającą konkurencję z art. 8 ust. 1 i 2 pkt 1 ww. ustawy, praktykę Spółki polegającą na nadużywaniu pozycji dominującej na rynku składowania odpadów, polegającą na bezpośrednim narzucaniu nadmiernie wygórowanych cen za przyjęcie i składowanie odpadów na składowisku w G. i nakazał zaniechanie jej stosowania. Na podstawie art. 101 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów nałożył na Spółkę Usługi Komunalne Sp. z o.o. w G. karę pieniężną w wysokości 28.302 zł, zaś na Gminę G. karę pieniężną w wysokości 14.151 zł.

Prezes Urzędu ustalił następujący stan faktyczny.

Na terenie Gminy G. zlokalizowane jest składowisko odpadów komunalnych. Jego właścicielem do grudnia 2003 r. była Gmina G. Obiekty wysypiska komunalnego zostały oddane w dzierżawę Spółce. Dzierżawca został zobowiązany do wydawania podmiotom starającym się o otrzymanie zezwolenia na zbieranie i transport odpadów komunalnych z terenu Gminy G., zapewnienia o przyjmowaniu dostarczanych odpadów na wysypisko, pod warunkiem, że firma starająca się o zezwolenie posiada specjalistyczny transport, trwale oznakowany znakami firmy, osoba uprawniona do reprezentowania firmy złoży oświadczenie o zaakceptowaniu stawek opłat pobieranych przez administratora według stawek uchwalonych przez Radę Gminy za unieszkodliwianie i składowanie odpadów na wysypisku. Spółka ponosi koszty utrzymania składowiska, uiszcza należny podatek od nieruchomości, płaci czynsz dzierżawny oraz opłatę dotyczącą ochrony środowiska. W grudniu 2003 r. wysypisko odpadów komunalnych w G. zostało wniesione tytułem aportu do Spółki.

Spółka prowadziła działalność w zakresie wywozu odpadów komunalnych z terenu miasta i gminy G. Spółka jako jedyny przedsiębiorca, który na terenie G. świadczył usługi w zakresie wywozu odpadów komunalnych, pobierała z tego tytułu opłaty w wysokości ustalonej w uchwałach Rady Miejskiej w G. w sprawie ustalenia maksymalnych stawek opłat. Tylko jeden przedsiębiorca zwrócił się do Spółki o wydanie zapewniania składowania odpadów - Mariusz Ł. - Firma Handlowo - Usługowa "MARIOX" w G. Jego wniosek został załatwiony odmownie. Spółka swoje stanowisko uzasadniała tym, iż nie jest właścicielem, lecz tylko administratorem składowiska w G. i zgodnie z umową dzierżawy jest zobowiązana do udostępniania go innym podmiotom gospodarczym posiadającym koncesję, świadczącym usługi wywozu nieczystości na terenie G. na warunkach określonych przez Radę Miejską w G. Przedsiębiorca zwrócił się więc do Burmistrza G. o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów komunalnych z terenu tej Gminy. Burmistrz poinformował Pana Ł., że zgodnie z ustawą o utrzymaniu porządku i czystości w gminach przedsiębiorca ubiegający się wyłącznie o zezwolenie na zbieranie i transport odpadów komunalnych powinien udokumentować gotowość ich odbioru przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. W dniu 5 września 2002 r. przedsiębiorca wystąpił do Spółki z prośbą o wydanie zapewnienia składowania odpadów. W odpowiedzi Spółka przesłała mu zapewnienie wyjaśniając jednocześnie, że przyczyną zwłoki był brak cennika za składowanie i warunków przyjmowania odpadów, konieczność ustalenia cennika pojawiła się bowiem dopiero wtedy, gdy Pan Ł. wystąpił z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów. Warunkiem przyjmowania odpadów przez Spółkę miało być podpisanie i wykonywanie umowy stanowiącej załącznik do zapewnienia oraz przestrzeganie postanowień uchwał Rady Miejskiej w G. i przepisów ogólnie obowiązujących; dotyczących gospodarowania odpadami i ochrony środowiska. Przedsiębiorca uznał niektóre z postanowień umowy za uciążliwe oraz przedstawił protokół rozbieżności. Podniósł, że stworzono dla niego odmienne warunki na korzystanie z wysypiska od warunków, na jakich korzystała z niego Spółka. Zakwestionował zapis zobowiązujący go do ustalania wagi dostarczanych odpadów na wadze wskazanej przez Spółkę, który jego zdaniem stwarzał Spółce możliwość wskazywania dla każdej z dostaw tych odpadów wagi w innym miejscu. Nie zaakceptował również proponowanych cen za przyjmowanie i składowanie odpadów twierdząc, iż są one zawyżone. Zakwestionował możliwość zmiany umowy bez potrzeby jej wypowiedzenia po ustaleniu przez organ Gminy regulaminu gospodarki odpadami w Gminie, o ile byłaby sprzeczna z tym regulaminem.

Pan Ł. odwołał się od przedmiotowej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia stwierdzając, że organ wydający zezwolenie nie może pominąć żadnego z obligatoryjnych elementów zezwolenia, określonych w art. 9 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, ale też nie może swobodnie kształtować treści zezwolenia, poprzez nakładanie na wnioskującego innych obowiązków niż określone w przepisie.

Burmistrz G. udzielił przedsiębiorcy zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy G. Ten jednak nie rozpoczął działalności. W dacie wydania Panu Ł. zapewnienia składowania odpadów nie było ustalonego cennika składowania odpadów, ponieważ Spółka była dzierżawcą wysypiska i ponosiła wszystkie koszty związane z jego utrzymaniem, i wcześniej nie było potrzeby opracowywania cennika składowania odpadów. Prezes Spółki wprowadzał ceny za usuwanie i unieszkodliwianie odpadów komunalnych ustalone uchwałą Rady Miejskiej. Stosowane były maksymalne stawki wynikające z uchwały, ponieważ były one ustalane na minimalnym poziomie, a szczególnie przy zbieraniu odpadów z terenów wiejskich ponoszone są znacznie większe koszty, niż uzyskiwane wpływy przy zastosowaniu stawek zatwierdzonych przez Radę Miejską. Ta zaś kierując się potrzebą utrzymania czystości w Gminie i chęcią zapobieżenia wysypywania śmieci przez mieszkańców w miejscach niedozwolonych wprowadziła zasadę ponoszenia opłat przez właścicieli nieruchomości zależnie od liczby osób zameldowanych w nieruchomości. Stawka wynosiła więc 3 zł od osoby, nie więcej niż 15 zł od gospodarstwa domowego. Rada Miejska nie kierowała się faktycznym rachunkiem ekonomicznym, lecz możliwościami finansowymi przeciętnego mieszkańca Gminy. Spółka miała odbierać każdą ilość odpadów za zryczałtowaną opłatę od osoby, by zachęcić mieszkańców do oddawania wszystkich odpadów. Spółka nie była nastawiona na wypracowanie zysku, lecz na realizację zadania Gminy, jakim jest utrzymanie porządku i czystości na jej terenie. Spółka podała, iż w kalkulacji opłaty za usuwanie i unieszkodliwianie odpadów komunalnych świadomie zaniżono koszt składowania odpadów. Różnicę kosztów pokrywała sobie z innej działalności.

Umowa dzierżawy wysypiska zawarta pomiędzy Gminą i Spółką w brzmieniu sprzed 21 sierpnia 2002 r. stanowiła, że dzierżawca - Spółka - będzie udostępniać wysypisko innym przedsiębiorcom posiadającym odpowiednie zezwolenie, świadczącym usługi wywozu nieczystości na terenie Gminy G. na warunkach określonych przez Radę Miejską. Treść § 6 wskazywała, że Spółka będzie mogła przyjmować odpady na administrowane przez siebie składowisko od innych przedsiębiorców, na określonych przez Gminę warunkach. W momencie zawierania umowy dzierżawy przedmiotowe warunki nie zostały opracowane. Oznacza to, iż strony umowy przewidywały, że na rynku wywozu odpadów z terenu G. mogą pojawić się konkurenci Spółki i w § 6 umowy dzierżawy przyjęły rozwiązanie uniemożliwiające im rozpoczęcie konkurencyjnej działalności, co potwierdzają ustalone fakty sprawy. Kiedy w marcu 2002 r. pojawił się pierwszy przedsiębiorca, który chciał rozpocząć działalność gospodarczą w zakresie wywozu odpadów z terenu G. Spółka stwierdziła, że nie ma możliwości wydania zapewnienia o przyjmowaniu odpadów na składowisko, gdyż wydzierżawiający - Gmina - nie określił warunków, na jakich składowisko może być udostępniane innym przedsiębiorcom. Burmistrz G. z kolei odmówił wydania zezwolenia z powodu braku udokumentowania gotowości odbioru odpadów komunalnych przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Zatem z jednej strony konkurencyjny przedsiębiorca z powodu nieuchwalenia stosownych warunków nie uzyskał od Spółki zapewnienia przyjmowania odpadów na składowisko, z drugiej zaś strony z powodu braku zapewnienia przyjmowania odpadów na składowisko Burmistrz G. nie wydał mu stosownego zezwolenia. W tym stanie rzeczy żaden potencjalny konkurent Spółki na rynku wywozu odpadów nie był w stanie spełnić warunków formalnych niezbędnych do rozpoczęcia działalności. Kiedy ostatecznie wydano stosowne zezwolenie po okresie nadmiernie długiego rozpatrywania wniosku, w jego treści postawiono szereg dodatkowych warunków nie odpowiadających przepisom prawa. Pojawienie się przedsiębiorcy zainteresowanego prowadzeniem działalności na rynku wywozu odpadów nie skłoniło zatem Spółki i Gminy do podjęcia sprawnych działań w celu stworzenia warunków dla powstania i rozwoju konkurencji na tym rynku. Dowodzi tego opieszałość w podejmowaniu działań prowadzących do usunięcia przeszkód formalnych rozpoczęcia działalności przez potencjalnych konkurentów. Każde działanie Gminy i Spółki zmierzające do usunięcia tych przeszkód było wymuszone uporczywymi staraniami przedsiębiorcy, Spółka i Gmina tworzyły kolejne bariery utrudniające wejście na rynek wywozu odpadów potencjalnym konkurentom.

Świadczy to o porozumieniu Gminy i podległej jej Spółki, które nieformalnie zmierzały do ograniczenia rozwoju konkurencji na lokalnym rynku wywozu odpadów poprzez utrudnianie rozpoczęcia działalności pierwszemu przedsiębiorcy, który zgłosił się do Spółki o wydanie zapewnienia przyjmowania odpadów, a do Gminy o wydanie stosownego zezwolenia. Podstawą funkcjonowania porozumienia była umowa dzierżawy składowiska odpadów w G. łącząca Gminę jako właściciela tego składowiska ze Spółką - jego dzierżawcą.

Od wydanej decyzji Spółka i Gmina odwołały się do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

Pozwany wniósł o oddalenie obu odwołań i zasądzenie kosztów procesu.

Na rozprawie Sąd zarządził połączenie spraw z odwołania Spółki i Gminy do wspólnego rozpoznania i orzeczenia.

Rozpoznając oba odwołania Sąd zważył, co następuje.

Odwołanie Spółki jest częściowo uzasadnione - w zakresie zaskarżenia pkt 3 i 4 decyzji - to jest praktyki narzucania nadmiernie wygórowanych cen przyjęcia i składowania odpadów oraz wysokości nałożonej kary pieniężnej.

Odwołanie Gminy nie jest uzasadnione.

Odnośnie objętego obu odwołaniami porozumienia z pkt 1 decyzji Prezes Urzędu zasadnie przyjął jego istnienie do dnia 2 grudnia 2003 r.

Prezes Urzędu zasadnie przyjął, że pomiędzy Gminą i Spółką doszło do skoordynowanych zachowań mających na celu ograniczenie konkurencji na rynku wywozu odpadów komunalnych, poprzez utrudnianie konkurentom Spółki dostępu do składowania odpadów w G. Na zachowania te złożyło się ustalenie w § 6 umowy dzierżawy wysypiska, że zasady jego udostępniania przedsiębiorcom przywożącym odpady określa Rada Miejska w G., bez jednoczesnego doprecyzowania tych warunków. W ten sposób doszło do sytuacji, w której żaden z potencjalnych konkurentów Spółki na rynku wywozu odpadów nie mógł w ogóle rozpocząć działalności, podczas gdy spółka nieprzerwanie ją prowadziła. Mechanizm działania w praktyce opisanego wyżej porozumienia ujawnił się na rynku z całą siłą w momencie ujawnienia przez jednego z przedsiębiorców (Pana Ł.) zamiaru podjęcia konkurencyjnej w stosunku do Spółki działalności. Opisane szczegółowo w decyzji trudności w rozpoczęciu przez tego przedsiębiorcę działalności były skutkiem długotrwałego nieprzedstawienia do wiadomości publicznej zasad wwozu odpadów na wydzierżawione Spółce wysypisko. Tak więc nieopracowanie ww. zasad i tolerowanie istniejącego stanu rzeczy było istotą niedozwolonego porozumienia, a dowodem na jego funkcjonowanie były długotrwałe starania jednego z przedsiębiorców podjęcia działalności gospodarczej w dziedzinie chronionej porozumieniem. Przedstawiona argumentacja daje jednocześnie podstawę do wykazania Spółce indywidualnego nadużycia pozycji dominującej na rynku wywozu odpadów poprzez ograniczenie możliwości korzystania innym przedsiębiorcom ze składowiska odpadów w G., kwalifikowanego jako przeciwdziałanie ukształtowaniu się warunków do powstania bądź rozwoju konkurencji. Przejawem tej praktyki było opieszałe przekazanie konkurentowi zapewnienia (przyrzeczenia) składowania odpadów, a następnie przekazanie wiadomości o braku cennika składowania odpadów, po czym przekazanie tymczasowego cennika mającego obowiązywać do czasu podjęcia w jego sprawie Uchwały Rady Miejskiej, dopiero w dniu 3 października 2002 r. Nadużyciem siły rynkowej z art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów było również domaganie się od przedsiębiorcy ważenia odpadów na wadze wskazanej przez Spółkę, bez wskazania konkretnej wagi. Istotne przy tym jest, że kryterium ważenia odpadów Spółka nie zamierzała stosować do siebie do czasu zainstalowania wagi na wysypisku, co było ewidentną dyskryminacją konkurenta. W ocenie Sądu, do czasu instalacji wagi, konkurenci Spółki powinni obliczać wagę przekazywanych na składowisko odpadów według tych samych zasad, jakie przyjmowała Spółka do własnych obliczeń.

Przechodząc do rozpoznania odwołania Spółki w zakresie stwierdzającym i zakazującym narzucania nadmiernie wygórowanych cen wwozu i składowania odpadów na wysypisku, stwierdzić należy, że było ono uzasadnione. Jak wiadomo cena nadmiernie wygórowana, to cena rażąco nieekwiwalentna, zawyżona w stosunku do wartości oferowanego świadczenia. Cena nie do zaakceptowania w warunkach istnienia konkurencji. Przed wprowadzeniem cennika Spółka pobierała cenę 22 zł za tonę odpadów. Prezes Urzędu ustalił, że przyczyną przyjęcia tak niskiej ceny była dyspozycja Rady Miejskiej Gminy aby nie kierować się rachunkiem ekonomicznym, a niewielkimi możliwościami finansowymi mieszkańców, w celu ich zachęcenia do oddawania wszystkich odpadów i utrzymania czystości i porządku w Gminie. Oparcie cennika o reguły ekonomii i realnych kosztów świadczenia mieszkańcom usługi spowodowało ustalenie ceny na poziomie 73 zł za tonę odpadów. Prezes Urzędu przyjął tę cenę za nadmiernie wygórowaną dokonując bezkrytycznie jej porównania z ceną 22 zł za tonę odpadów, to jest bez uwzględnienia, że de facto cena 22 zł była ceną oderwaną od parametrów ekonomicznych i najprawdopodobniej kształtującą się poniżej kosztów wywozu i składowania odpadów. Uwzględnione w decyzji kryterium dynamiki wzrostu ceny nie jest przydatne do ustalenia faktu czy jest ona nadmiernie wygórowana. Silny wzrost ceny może wynikać z konieczności sanacji przedsiębiorstwa, dokonanych inwestycji, a także urealnienia kosztu produktu lub usługi. Cenotwórczy efekt wyżej wymienionych decyzji ekonomicznych nie oznacza jeszcze, że skalkulowana z ich uwzględnieniem cena jest rażąco wygórowana. Doktryna i orzecznictwo antymonopolowe zdecydowanie wskazują, że najbardziej przydatne do badania poziomu cen są mierniki: kalkulacji kosztów wewnątrz przedsiębiorstwa, zysku i rentowności na tle porównawczym, czyli w odniesieniu do cen i parametrów w podobnych przedsiębiorstwach na podobnych rynkach - tj. u potencjalnych konkurentów. Według takich kryteriów powinna zostać zbadana cena Spółki określona na 73 zł za tonę odpadów. Analiza pod tym kątem w ogóle nie była w postępowaniu administracyjnym przeprowadzana. Nie było więc podstaw do przyjęcia stosowania przez Spółkę ceny nadmiernie wygórowanej. Zatem decyzja w tej materii jest arbitralna i nie może się ostać, z tego powodu podlega uchyleniu.

Jeśli chodzi o karę pieniężną nałożoną na Spółkę, Sąd zmniejszył ją o połowę biorąc pod uwagę, że w pkt 1 i 2 decyzji dwie praktyki ograniczające konkurencję wywiedziono z tego samego stanu faktycznego, a co do trzeciej, z pkt 3 decyzji, odwołanie Spółki okazało się uzasadnione. Wydana w stosunku do Spółki decyzja okazała się faktycznie prawidłowa jedynie w połowie. Podkreślić jednak należy, że sposób wyliczenia kary w decyzji nie naruszał art. 101 ust. 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów.

Natomiast kara pieniężna wymierzona Gminie w pkt 5 decyzji jest adekwatna do stopnia naruszenia przepisów ustawy, uznać ją należy za minimalną w porównaniu do kary maksymalnej możliwej do nałożenia na podstawie art. 101 ust. 2 pkt 1 tej ustawy.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w pkt I i II wyroku na podstawie art. 47931a § 1 i 3 Kpc. [...]