Uznanie praktyki stosowanej przez Telekomunikację Polską S.A. w Warszawie za ograniczającą konkurencję.
Dz.Urz.UOKiK.2006.3.40
Akt nienormatywnyDECYZJA
z dnia 30 maja 2006 r.
w sprawie uznania praktyki stosowanej przez Telekomunikację Polską S.A. w Warszawie za ograniczającą konkurencję
UZASADNIENIE
[...] Prezes Urzędu zważył, co następuje.
W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy działanie TP S.A., polegające na podniesieniu o 100% opłaty za minutę połączenia do numerów z zakresu 0-708 1xx xxx, narusza przepisy ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz art. 82 TWE, a więc czy może być tym samym zakwalifikowane jako praktyka ograniczająca konkurencję.
[...] Przeprowadzona przez Prezesa Urzędu szczegółowa analiza przedmiotowej sprawy, doprowadziła do przekonania, iż pomimo że wniosek o wszczęcie postępowania antymonopolowego złożył tylko jeden przedsiębiorca udostępniający numery wykorzystywane do świadczenia usług tanich połączeń telefonicznych, to działania TP S.A., związane z kształtowaniem cen na tego rodzaju połączenia, dotykają ich wszystkich w jednakowym stopniu. Co więcej, numeracją z zakresu 0-708 1xx xxx, dysponuje jeszcze ośmiu przedsiębiorców, którzy dotychczas nie podjęli działalności. Należy przypuszczać, że wzrost cen połączeń do numerów 0-708 1xx xxx oraz specjalne oferty TP S.A., spowodują, iż przedsiębiorcy ci w ogóle nie podejmą działalności polegającej na świadczeniu na tych numerach usług tanich połączeń telefonicznych.
Skutkiem działań TP S.A. dotknięci są także jej abonenci. Pozbawieni oni zostali możliwości korzystania, za pośrednictwem numerów z zakresu 0-708 1xx xxx, z tanich połączeń telefonicznych. Świadczą o tym liczne skargi konsumentów wpływające do UOKiK od chwili, gdy TP S.A. ogłosiła fakt wprowadzenia przedmiotowej podwyżki.
Choć skutek działań podejmowanych przez podmiot zajmujący dominującą pozycję rynkową nie jest warunkiem koniecznym dla stwierdzenia stosowania przez niego praktyki ograniczającej konkurencję, to w przedmiotowej sprawie możemy mówić o wymiernych rynkowych skutkach działań podjętych przez TP S.A. Zaobserwowanym w październiku 2005 r. skutkiem przedmiotowej podwyżki był bowiem znaczący spadek liczby minut połączeń telefonicznych wykonanych za pośrednictwem numerów z zakresu 0-708 1xx xxx.
W opinii Prezesa Urzędu, skutkiem działań TP S.A. będą ostatecznie dotknięci nie tylko przedsiębiorcy, świadczący na numerach z zakresu 0-708 1xx xxx, usługi połączeń międzynarodowych, ale także abonenci TP S.A. Rynek połączeń telefonicznych ulegnie przeobrażeniu, powodując poważne osłabienie konkurencyjnych, w stosunku do TP S.A. operatorów, świadczących usługi połączeń telefonicznych za pośrednictwem numerów z zakresu 0-708 1xx xxx. Powyższe zadecydowało o uznaniu za udowodnione, że działania TP S.A. naruszają interes publiczny i w ten sposób legitymują Prezesa Urzędu do podjęcia interwencji w sprawie.
[...] Rynek właściwy w niniejszej sprawie został określony jako rynek dostępu do usług połączeń krajowych i międzynarodowych świadczonych na numerach 0-708 1xx xxx. Przy czym, co wydaje się oczywiste, chodzi tu o dostęp dla operatorów, a nie dla abonentów. [...] Produktem udostępnianym przez Spółkę jest w tym wypadku dostęp do jej abonentów i możliwość świadczenia im, za pośrednictwem TP S.A., usług określonego rodzaju, czyli dostęp do usług połączeń telefonicznych krajowych i międzynarodowych świadczonych na numerach 0-708 1xx xxx. Takie określenie rynku znajduje swoje niepodważalne uzasadnienie z uwagi na specyficzne relacje zachodzące pomiędzy Spółką i alternatywnymi operatorami, wynikające z umowy o świadczenie usług na numerach 0-708, przewidującej podział przychodów jako sposób rozliczeń międzyoperatorskich.
[...] Towar oferowany w ramach działalności gospodarczej, której dotyczy postępowanie, czyli dostęp (operatorów alternatywnych) do usług połączeń krajowych i międzynarodowych świadczonych na numerach 0-708 1xx xxx nie ma swojego substytutu. [...]
Podsumowując, należy stwierdzić, że ze względu na rodzaj relacji istniejącej pomiędzy TP S.A. a operatorami alternatywnymi oraz cenę za połączenia do numerów 0-708 1xx xxx, właściwe jest oznaczenie rynku, jakie wskazano w sentencji niniejszej decyzji.
W tym miejscu należy jeszcze raz podkreślić, że w przedmiotowej sprawie nie jest analizowana kwestia substytucyjności usług połączeń międzynarodowych i krajowych z punktu widzenia abonenta (wykonawcy tych połączeń). [...]
[...] Prezes Urzędu zdaje sobie sprawę z faktu, że w roku 2004 pozycja TP S.A. na rynku właściwym w sprawie mogła ulec dalszemu osłabieniu, jednak w jego opinii, opartej na posiadanej wiedzy rynkowej, pozycja Spółki jest nadal na tyle silna, by bez wątpliwości twierdzić, iż zajmuje ona pozycję dominującą na rynku. [...]
W opinii Prezesa UOKiK decydujące znaczenie ma ustalenie, że podnosząc z dniem 1 października 2005 r. ceny na połączenia do numerów z zakresu 0-708 1xx xxx. Spółka nadużyła posiadanej pozycji rynkowej. [...]
[...] Zdaniem Prezesa Urzędu, wprowadzając przedmiotową podwyżkę Spółka wykorzystała fakt, że poprzez kształtowanie własnego cennika ma możliwość faktycznego wpływania na warunki świadczenia usług przez swoich konkurentów. Istotne znaczenie miał przy tym fakt, że do jej sieci telekomunikacyjnej przyłączonych jest prawie ... % abonentów.
[...] W opinii Prezesa UOKiK, dla oceny działania TP nie ma znaczenia fakt, że zaproponowane przez Spółkę produkty (wybrane kraje tp biznes, pakiety minut międzynarodowych tp, obniżenie cen na połączenia międzynarodowe w planach sekundowych tp biznes) dostępne są tylko w niektórych jej planach taryfowych. Abonent nie jest bowiem do żadnego planu na stałe "przywiązany". Analizując przedstawiane mu oferty samodzielnie, uwzględniając przy tym własne potrzeby i oczekiwania, podejmuje on decyzję o wyborze określonego planu taryfowego. Taki abonent, gdy uzna przedstawiane mu oferty TP S.A. za szczególnie atrakcyjne, może dokonać po prostu zmiany wykorzystywanego planu telefonicznego.
[...] Dokonując oceny zarzucanych TP S.A. działań, Prezes Urzędu doszedł do przekonania, że mają one bezpośredni wpływ na warunki działania i atrakcyjność ofert operatorów świadczących usługi połączeń telefonicznych na numerach z zakresu 0-708 1xx xxx. W jego ocenie, Spółka podjęła je w celu osłabienia znaczenia (a może nawet wyeliminowania z rynku) tego rodzaju usług. Wykorzystała przy tym fakt, iż ma możliwość kształtowania warunków (cen), na jakich usługi te dostępne są dla ponad ... % polskich abonentów.
Skutkiem wprowadzonej przez Spółkę podwyżki był znaczący spadek zainteresowania połączeniami telefonicznymi dostępnymi za pośrednictwem numerów z zakresu 0-708 1xx xxx.[...]
Zdaniem Prezesa Urzędu, działanie TP S.A. podjęte zostało w celach antykonkurencyjnych, jako reakcja na spadek zainteresowania połączeniami międzynarodowymi świadczonymi przez Spółkę i jednoczesny wzrost zainteresowania połączeniami świadczonymi przez innych niż Spółka operatorów telekomunikacyjnych, w tym za pośrednictwem numerów z zakresu 0-708 1xx xxx. Przeciwko bowiem podniesieniu cen usług telekomunikacyjnych świadczą ogólne tendencje rynkowe. [...]
Wymaga podkreślenia, iż zdaniem Prezesa Urzędu, za jak najbardziej pożądane należy uznać podejmowane przez TP S.A. działania, prowadzące do uatrakcyjnienia własnej oferty, tym bardziej że opłaty w telefonii stacjonarnej w Polsce należą do jednych z najwyższych w Europie. Jednak poprawianie wizerunku Spółki i jej pozycji rynkowej nie powinno odbywać się poprzez wpływanie na warunki świadczenia usług przez innych, obecnych na rynku operatorów, ale poprzez konstruowanie przez Spółkę własnej konkurencyjnej oferty. Dominant nie może poprawiać swoich notowań rynkowych kosztem operatorów alternatywnych, którzy mają możliwość świadczenia usług jego abonentom, jedynie przy akceptacji ich warunków ze strony Spółki.
[...] Uznając więc, na podstawie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, że działanie Telekomunikacji Polskiej S.A. stanowi praktykę ograniczającą konkurencję, polegającą na nadużywaniu pozycji dominującej, Prezes Urzędu zobowiązany jest do ustalenia, czy działanie to ma miejsce na Wspólnym Rynku bądź jego znacznej części oraz czy jest ono niezgodne ze Wspólnym Rynkiem, a więc czy wpływa lub może wpływać na handel między Państwami Członkowskimi. W przypadku dokonania takich ustaleń, Prezes Urzędu zobowiązany jest do stwierdzenia, że Spółka naruszyła przepis art. 82 TWE.
[...] Rynek właściwy, na którym zidentyfikowano niedozwolone działanie TP S.A. obejmuje terytorium Polski. Wynika to z zasięgu sieci Spółki oraz faktu, iż warunki działania polskich operatorów telekomunikacyjnych są jednakowe na całym obszarze administracyjnym kraju. Terytorium jednego z Państw Członkowskich uznane zostało za znaczną część Wspólnego Rynku w decyzjach Komisji Europejskiej. [...] Tym samym działanie TP S.A. podjęte na obszarze Polski uznać należy za działanie na znacznej części Wspólnego Rynku.
[...] W ocenie organu antymonopolowego, działanie TP S.A. może wpływać na handel pomiędzy Państwami Członkowskimi. Wprowadzając przedmiotową podwyżkę, Spółka pośrednio decyduje o strukturze krajowego rynku połączeń międzystrefowych i międzynarodowych. Rynku, na którym działalność podjąć mogą także przedsiębiorcy spoza Polski. Potencjalnym skutkiem podniesienia przez TP S.A. cen połączeń do numerów z zakresu 0-708 1xx xxx jest wyeliminowanie (osłabienie) z rynku takiej metody świadczenia usług połączeń telefonicznych i tym samym wyeliminowanie przedsiębiorców świadczących usługi w ten sposób. Racjonalni abonenci nie będą przecież zainteresowani zakupem droższych usług, przy porównywalnej ich jakości. Podniesienie cen skutkować będzie także brakiem zainteresowania świadczeniem usług ze strony nowych (także zagranicznych) przedsiębiorców.
Jednocześnie, podnosząc ceny połączeń do numerów z zakresu 0-708 1xx xxx, Spółka ogranicza liczbę polskich przedsiębiorców, którzy mogą być zainteresowani zawarciem umów międzyoperatorskich z przedsiębiorcami zagranicznymi. Umowy takie niezbędne są dla świadczenia usług połączeń międzynarodowych. Z drugiej strony mniejsza liczba polskich przedsiębiorców zainteresowanych umowami tego rodzaju wzmacnia pozycję negocjacyjną TP S.A. wobec operatorów zagranicznych. Skutkiem tej sytuacji będzie także "uprzywilejowanie" tych przedsiębiorców, którzy odpowiednie umowy zawarli z TP S.A. Zmniejszenie zainteresowania usługami połączeń świadczonymi za pośrednictwem numerów z zakresu 0-708 1xx xxx spowoduje spadek przychodów operatorów (zarówno polskich, jak i zagranicznych), za pośrednictwem sieci których połączenia te są realizowane. Działanie TP S.A. wpłynie więc nie tylko na sytuację polskich przedsiębiorców, ale także zagranicznych, w tym prowadzących działalność na terytorium Unii Europejskiej.
Ponadto, zwrócić należy uwagę na fakt, iż nadużywanie pozycji dominującej przez operatora zasiedziałego na rynku, którego udziały rynkowe osiągają ...% spowodować może, że nowi przedsiębiorcy w ogóle nie zdecydują się na wejście na taki rynek. Tym bardziej, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z szeroko rozumianym rynkiem telekomunikacyjnym, rynkiem sieciowym, na którym możliwość prowadzenia działalności detalicznej zależy od uzyskania dostępu do abonentów. W warunkach polskich ok. ...% tych abonentów podłączonych jest do sieci TP S.A.
Z uwagi na fakt, iż działania TP S.A. nie mieszczą się w żadnej z wymienionych w art. 82 TWE kategorii praktyk, Spółka naruszyła postanowienia TWE dopuszczając się antykonkurencyjnej praktyki nienazwanej, polegającej na przeciwdziałaniu ukształtowaniu się warunków niezbędnych dla rozwoju konkurencji.
Nakładając karę [...], Prezes Urzędu wyszedł z założenia, iż powinna one mieć charakter zarówno represyjny, jak i prewencyjny. Nałożona kara pieniężna powinna przyczynić się do zapewnienia trwałego zaprzestania w przyszłości naruszania przez TP S.A. reguł konkurencji. A także do odstraszenia od podejmowania działań tego rodzaju ewentualnych naśladowców. Aby skutecznie zapobiegać próbom pojawienia się w przyszłości takich niekorzystnych zjawisk, muszą być ostrzeżeniem odczuwalnym.
[...] Prezes Urzędu, podejmując decyzję o nałożeniu kary uznał, iż sankcjonowane powinny być wszelkie działania podejmowane na rynkach dostępowych, które mogą w sposób nieuzasadniony, negatywnie wpłynąć na możliwości i warunki działania operatorów świadczących usługi telekomunikacyjne w sposób pośredni (abonentom operatora dostępowego). Szczególnie, gdy działania te podejmuje operator dominujący na rynku. Zdaniem Prezesa Urzędu, ewentualne odstąpienie od nałożenia na Spółkę kary pieniężnej mogłoby stanowić dla niej pewną pokusę do wprowadzania w przyszłości, choćby na krótki okres, rozwiązań powodujących poprawę jej sytuacji rynkowej (uatrakcyjnienie oferowanych przez nią produktów), kosztem konkurencji. [...].