Uznanie praktyki stosowanej przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w Choszcznie za ograniczającą konkurencję.
Dz.Urz.UOKiK.2002.2.52
Akt nienormatywnyDECYZJA
PREZESA URZĘDU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW
z dnia 2 lutego 2002 r.
w sprawie uznania praktyki stosowanej przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w Choszcznie za ograniczającą konkurencję
Na podstawie art. 9 w związku z art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 122, poz. 1319 ze zm.), zwanej dalej "ustawą antymonopolową", po rozpatrzeniu sprawy wszczętej na wniosek ALTVATER SULO POLSKA (ASP) Sp. z o.o. w Warszawie Oddział w Gorzowie Wlkp. przeciwko Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w Choszcznie, w imieniu Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, nakazuje się zaniechania stosowania praktyki ograniczającej konkurencję, polegającej na nadużywaniu pozycji dominującej na rynku, poprzez odmowę zawarcia z wnioskodawcą umowy o składowanie nieczystości komunalnych stałych na składowisku w Stradzewie i w ten sposób uniemożliwienie świadczenia ASP usług wywozu odpadów z terenu gminy Choszczno.
W lipcu 2001 r. do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (zwanego dalej Prezesem Urzędu albo organem antymonopolowym) wpłynął wniosek ALTVATER SULO POLSKA Sp. z o.o. w Warszawie Oddział w Gorzowie Wielkopolskim (zwana dalej ASP) zawierający żądanie wszczęcia postępowania antymonopolowego przeciwko Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w Choszcznie (zwanego dalej PGK lub Spółką) pod zarzutem stosowania przez PGK praktyki ograniczającej konkurencję polegającej na odmowie zawarcia z ASP umowy o składowania na wysypisku w Stradzewie odpadów pochodzących z terenu gminy Choszczno.
W uzasadnieniu wniosku Spółka ASP poinformowała, iż starając się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie wywozu odpadów komunalnych z terenu miasta Choszczno dwukrotnie tj., w dniu 26 czerwca 2000 r. i w dniu 2 lipca 2001 r. występowała do PGK, administratora wysypiska miejskiego w Stradzewie k. Choszczna, o zawarcie umowy na składowanie odpadów. W obu przypadkach otrzymała odpowiedź odmowną.
Ponieważ uzyskanie zezwolenia na usuwanie odpadów, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, uzależnione jest od poświadczenia gotowości ich odbioru, odmowa PGK uniemożliwiła ostatecznie skarżącej świadczenie usług wywozu na lokalnym rynku miasta Choszczna.
W ocenie ASP zachowanie PGK świadczy o nadużywaniu pozycji dominującej na rynku i stosowaniu zakazanych prawem antymonopolowym praktyk, bowiem ograniczając dostęp do wysypiska jego administrator skutecznie hamował powstanie i rozwój konkurencji na lokalnym rynku usuwania odpadów. Motywów takiego działania należy upatrywać w fakcie, że Spółka oprócz składowania zajmuje się jednocześnie świadczeniem usług w zakresie wywozu nieczystości stałych.
Organ antymonopolowy zważył, co następuje:
Sprawy związane z utrzymaniem czystości i usuwaniem oraz unieszkodliwianiem odpadów komunalnych należą do zadań własnych gmin, określonych w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74). Zadania te gmina może wykonywać przy pomocy własnej (gminnej) jednostki lub przedsiębiorców, którym wyda stosowne zezwolenie, przy czym zarówno warunki jak i procedurę uzyskania takiego zezwolenia normują przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622), zwanej dalej ustawą o utrzymaniu czystości.
Zgodnie z przepisami tej ustawy przedsiębiorca, inny niż gminna jednostka komunalna, może rozpocząć działalność polegającą na usuwaniu, wykorzystaniu i unieszkodliwianiu odpadów komunalnych dopiero po uzyskaniu stosownego zezwolenia -w formie decyzji -wydanego przez właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta (art. 7 ust. 1).
Ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na usuwanie odpadów, musi dysponować odpowiednimi środkami do wykonania usług oraz zapewnić należyty ich poziom (art. 7 ust. 3). Powinien także udokumentować gotowość ich odbioru przez zakład prowadzący działalność w zakresie wykorzystania lub unieszkodliwiania odpadów (art. 8 ust. 3).
Jakkolwiek uzyskanie potwierdzenia gotowości odbioru odpadów jest jednym z warunków uzyskania zezwolenia na usuwanie odpadów komunalnych na terenie danej gminy, to w praktyce jego brak przesądza o uzyskaniu decyzji negatywnej w tym zakresie.
W sytuacji kiedy lokalne rynki usuwania jak i składowania odpadów zdominowane są przez jednego przedsiębiorcę warunek zawarty w art. 8 ust. 2 powołanej ustawy pozwala temu przedsiębiorcy skutecznie przeciwdziałać powstaniu i rozwojowi konkurencji na rynku usuwania nieczystości, bowiem odmawiając wydania poświadczenia gotowości odbioru odpadów uniemożliwia on potencjalnemu konkurentowi uzyskanie stosownego zezwolenia i - tym samym- prowadzenia działalności gospodarczej na rynku wywozu.
Postępowanie antymonopolowe, w niniejszej sprawie, prowadzone było w związku ze stawianym Spółce PGK zarzutem, iż działalność jej nosi znamiona naruszenia art. 8 ust. 2 pkt. 5 ustawy antymonopolowej.
Aby dowieść, iż wspomniany wyżej przepis został naruszony należy podjąć następujące czynności:
1. wyznaczyć i zdefiniować rynek właściwy w danej sprawie,
2. wykazać, iż skarżony przedsiębiorca zajmuje pozycję dominującą na rynku właściwym,
3. udowodnić, że przedsiębiorca ten nadużywa zajmowaną na rynku pozycję poprzez przeciwdziałanie ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania lub rozwoju konkurencji.
Ad. 1. Przez rynek właściwy, zgodnie z definicją zawartą w art. 4 ust. 8 ustawy antymonopolowej, rozumie się rynek towarów, które ze względu na ich przeznaczenie, cenę i właściwości, są uznawane przez ich nabywców za substytuty oraz są oferowane na obszarze, na którym ze względu na ich rodzaj i właściwości, istnienie barier dostępu do rynku, preferencje konsumentów, znaczące różnice cen i koszty transportu, panują zbliżone warunki konkurencji.
Identyfikacja wymiaru produktowego rynku sprowadza się do wyodrębnienia towarów, w rozumieniu art. 4 ust. 6 ustawy antymonopolowej, w oparciu o ich szczególne właściwości, tak aby, odróżnić te towary od innych w taki sposób, by nie istniała możliwość dowolnej ich zamiany. Chodzi więc tutaj o towary takie same lub z punktu widzenia nabywcy uznane za substytuty. Biorąc pod uwagę powyższe, w sprawie należy wyróżnić dwa rodzaje towarów (usługi wywozu i usługi składowania odpadów), które wyznaczają dwa odrębne choć powiązane ze sobą rynki tj.;
- lokalny rynek usług wywozu (usuwania) odpadów stałych komunalnych,
- lokalny rynek składowania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych.
Geograficzne granice obu ww. rynków są identyczne, wyznaczone i ograniczone obszarem miasta i gminy Choszczno, bowiem na składowisko odpadów w Stradzewie - jedyne wysypisko gminy Choszczno - przyjmowane są wyłącznie odpady z jej terenu.
Ad. 2. Pozycja dominująca na rynku to, zgodnie z art. 4 ust. 9 ustawy antymonopolowej, taka pozycja rynkowa przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku przekracza 40%.
Z uwagi na fakt, iż w rozpatrywanej sprawie, Spółka PGK dzierżawiąca jedyne gminne wysypisko wykonuje jednocześnie, jako jedyny przedsiębiorca, usługi związane z usuwaniem odpadów z terenu miasta i gminy Choszczno uznać należy, iż na obu ww. rynkach właściwych zajmuje ona pozycję dominującą, a jej udział na każdym z nich wynosi 100%.
Ad. 3. Fakt posiadania przez PGK uprzywilejowanej pozycji rynkowej na obu rynkach właściwych przesądza o możliwości zastosowania wobec tego przedsiębiorcy art. 8 ustawy antymonopolowej.
W niniejszym postępowaniu skutki ograniczenia konkurencji występujące bezpośrednio na rynku wywozu odpadów są wynikiem podejmowanych przez skarżoną Spółkę działań związanych z wykonywaniem usług składowania odpadów na wysypisku w Stradzewie.
PGK posiadając monopol w składowaniu odpadów komunalnych stałych jest także jedynym na terenie gminy podmiotem zajmującym się ich wywozem, bowiem żaden inny przedsiębiorca nie uzyskał zezwolenia na prowadzenie działalności w tym zakresie.
Wcześniejsze, niedobre doświadczenia, na które powołuje się PGK, a odnoszące się do sposobu wykonywania usług zbiórki odpadów przez inną firmę nie mogą stanowić wystarczającego powodu uzasadniającego odmowę zawarcia umowy ze skarżącą. Spółka nie może bowiem, jeszcze przed rozpoczęciem właściwej współpracy, zakładać złej woli kontrahenta, czy też świadomie kreowanej skłonności do niewłaściwego sposobu i złej jakości wykonywanych przez niego usług wywozu. Dla zapobieżenia występowania, aczkolwiek nagannych, ale możliwych do przewidzenia zachowań dostawcy odpadów, administratorowi wysypiska przysługują określone środki prawne, które - chociażby w postaci obwarowań umownych - mogą skutecznie eliminować tego rodzaju sytuacje, bez konieczności sięgania po rozwiązania, które są nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą swobody prowadzenia działalności gospodarczej.
W tym kontekście przyjęcie a priori, że ASP będzie prowadziła swoją działalność na terenie gminy Choszczno niezgodnie z warunkami umowy o składowanie czy warunkami udzielonego zezwolenia nie może zostać uznane za wiarygodne i uzasadnione usprawiedliwienie podjętej przez PGK decyzji o braku zgody na przyjmowanie od wnioskodawcy odpadów.
Ponadto gmina, zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy o utrzymaniu porządku, w przypadku stwierdzenia naruszenia warunków zawartych w zezwoleniu, może je cofnąć bez odszkodowania.
W ocenie Prezesa Urzędu przedstawione przez skarżoną argumenty, które miałyby usprawiedliwić odmowę wydania poświadczenia gotowości odbioru odpadów na wysypisko w Stradzewie stanowią przejaw defensywnego zachowania PGK podjętego w związku z zamiarem wejścia na lokalny rynek wywozu nowego podmiotu. To, zdaniem organu antymonopolowego, antykonkurencyjne zachowanie Spółki było możliwe dzięki współzależności obu rynków właściwych i ich strukturze podmiotowej. Podjęto je w celu utrzymania zajmowanej dotychczas pozycji na tym rynku i z zamiarem niedopuszczenia do powstania na nim konkurencji, bądź jej rozwoju. Jest rzeczą naturalną, że każdy uczestnik współzawodnictwa rynkowego dąży do pozyskania jak największej liczby odbiorców na wytwarzane przez niego towary lub świadczone usługi. W sytuacji rynków o ograniczonej obiektywnie pojemności lub znajdujących się w stanie nasycenia (schyłku), co ma miejsce w przedmiotowym sporze, zdobycie nowych kontrahentów może odbywać się jedynie kosztem uszczuplenia udziału rynkowego konkurentów. Ci z kolei dla ochrony swojej pozycji mogą podejmować działania o charakterze kreatywnym (np. poprzez oferowanie konsumentom usług o coraz to wyższej jakości i/lub obniżenie ceny) lub też defensywnym, co zwykle tożsame jest z budowaniem, niezgodnie z prawem konkurencji, barier wejścia na rynek. Tym sposobem to nie ostateczny odbiorca, ale dotychczasowy dominant decyduje, kto ma funkcjonować na rynku i jakie na nim mają panować relacje. W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia - ze strony PGK - z drugim z wyżej wskazanych typem zachowań przedsiębiorców.
Z tych też powodów uznać należy, że odmowa zawarcia z ASP umowy o składowanie odpadów stanowi przejaw celowego działania skarżonej zmierzającego do niedopuszczenia jakiejkolwiek konkurencji do lokalnego rynku wywozu odpadów.
Podkreślenia wymaga również fakt, iż ASP nie ma możliwości skorzystania z wysypisk znajdujących się w okolicznych gminach, bowiem nie przyjmują one odpadów z innego terenu, niż własny.
Brak zgody na korzystanie przez wnioskodawcę z gminnego wysypiska faktycznie uniemożliwia powstanie i rozwój konkurencji na lokalnym rynku wywozu (usuwania) odpadów komunalnych, co skutkuje tym, że nie występuje na rynku wywozu współzawodnictwo o charakterze cenowym lub poza cenowym, ze stratą dla konsumentów - ogół uczestników wspólnoty samorządowej, którzy w tej sytuacji mają ograniczoną możliwość wyboru odbierającego odpady. Tak więc, w rozpatrywanej sprawie, konkurencja rozumiana jako ogólna kategoria charakteryzująca ogół stosunków gospodarczych na danym rynku lokalnym została zagrożona, a jej funkcjonowanie zostało zniekształcone wskazanym wyżej działaniem dominanta rynkowego.
W ocenie organu antymonopolowego, zachowanie Spółki podważa zasady funkcjonowania gospodarki wolnorynkowej, opartej o występowanie na rynku relacji w pełni konkurencyjnych przez co naruszony został także i interes publicznoprawny, ochronie którego służyć mają przepisy prawa antymonopolowego.
Gdyby warunki konkurencji na rynku wywozu były jednolite dla wszystkich jego uczestników, wówczas ostateczni nabywcy usług (klienci) mieliby nie tylko możliwość wyboru kontrahenta, ale i uzyskania świadczenia po niższej cenie lub o wyższej jakości.
W związku z powyższym stawiany Spółce PGK zarzut naruszenia art. 8 ust. 2 pkt. 5 ustawy antymonopolowej uważa się za udowodniony.
Prezes Urzędu odstąpił od możliwości zastosowania wobec skarżonej Spółki sankcji określonej w art. 101 ust. 2 pkt 1 ustawy antymonopolowej, biorąc pod uwagę zarówno deklarowaną przez PGK wolę do polubownego zakończenia sporu jak i przedstawienie skarżącej propozycji zawarcia umowy o składowanie odpadów na wysypisku w Stradzewie.
Biorąc powyższe pod uwagę, orzeczono jak w sentencji. [...]